Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu środków egzekucyjnych.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego:
Pismem z dnia [...] września 2012 r. i [...] października 2012 r. J. N. wniósł o "spowodowanie wykonania przez Starostę Powiatu B. ostatecznych i prawomocnych decyzji przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne z tytułu ich zalesienia" oraz ustosunkował się do argumentacji zawartej w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydanym z upoważnienia Starosty B., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w zakresie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek ten powstał – zdaniem wnioskodawcy - na mocy decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], uchylonej w części ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. orzekając w I instancji uznało również, że J. N. zaskarża także bezczynność wierzyciela - Starosty B. - w podejmowaniu czynności, wymienionych w § 1 ustawy, czyli czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W kwestii zażalenia na w/w postanowienie Starosty, Kolegium wydało jednak odrębne postanowienie z dnia [...].07.2013r. nr [...].
Oddalając skargę na bezczynność Starosty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest w sprawie decyzji określającej konkretny obowiązek. Obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej nie nakłada bowiem ani decyzja Starosty B. - nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku, ani też ostateczna decyzja Kolegium, z dnia [...] kwietnia 2005 roku, nr [...] - na mocy której utrzymano w mocy decyzję Starosty B., wydaną w przedmiocie zgody na przeznaczenie do zalesienia, określonych tą decyzją gruntów rolnych. Ponadto, w dacie złożenia przez J. N. wniosków z [...] września 2012 i [...] października 2012 r. nie istniał przepis prawa na mocy, którego właściwy miejscowo nadleśniczy był zobowiązany do sporządzenia planu zalesienia i wydania stosownej ilości sadzonek drzew. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), ustawa z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr.73, poz.764 oraz z 2003 r., Nr.46, poz.392) straciła moc, z dniem 15 stycznia 2004 roku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem SKO z dnia [...].07.2013 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 79 i art. 10 § 1 i 2 kpa. Wskazał, że art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych stanowi, że do spraw w zakresie wyrażania zgody o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia, objętych przepisami ustawy dotychczasowej, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżącego, przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i umożliwia wy konanie decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznając sprawę ponownie, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowana środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek, bowiem Starosta B. był zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym.
Ponadto SKO zaakcentowało, że wniosek skarżącego nie może zostać uwzględniony, gdyż brak jest w sprawie decyzji określającej konkretny obowiązek, a ponadto brak jest podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej nie nakłada bowiem ani decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 2005 roku, ani też ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2005 roku. Nie można zatem mówić o bezczynności organu w egzekwowaniu obowiązku, którego nie określono. Dodatkowo aktualnie nie istnieje przepis prawa, na mocy którego określony podmiot (właściwy miejscowo nadleśniczy) byłby zobowiązany do sporządzenia planu zalesienia i wydania stosownej ilości sadzonek drzew. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 28.11.2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), ustawa z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia /Dz.U.
Nr.73, poz. 764 oraz z 2003, Nr.46, poz.392) straciła moc z dniem 15 stycznia 2004 roku. Wprawdzie, jak wskazał skarżący, na mocy art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28.11.2003 r. do spraw w zakresie wyrażania zgody o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia, objętych przepisami ustawy dotychczasowej, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, jednakże chodzi tu o sprawy administracyjne wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z egzekucją decyzji ostatecznych, a więc sprawy wszczętej i zakończonej decyzjami Starosty B. i SKO w B. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył J. N., wnosząc o jego uchylenie w całości.
W ocenie skarżącego organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 124 kpa – brak wskazania stron (strony i organu), art. 2 § 1 pkt 10, art. 20 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – brak wskazania wierzyciela i zobowiązanego, art. 35 § 3 kpa – terminu załatwienia sprawy, art. 78 § 1 i art. 79 § 1 i 2 kpa – przewlekłość postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Zdaniem Kolegium, zarzuty skargi są niezasadne, gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem egzekucyjnym, mającym na celu realizację obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych bądź z bezpośrednio z przepisów prawa. Organ egzekucyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne nie jest zatem władny, aby wpływać na treść określonego obowiązku bądź też na to, aby taki obowiązek określać. Z istoty skargi, a także wcześniejszych pism skarżącego wynika, że domagał się uznania, że zarówno decyzja Starosty B. - nr [...] z dnia[...] marca 2005 roku, jak też ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2005 roku, nr [...] w przedmiocie zgody na przeznaczenie do zalesienia, określonych tą decyzją gruntów rolnych, określone obowiązki zawierały. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyłącznie w tym zakresie (tj. skargi na bezczynność wierzyciela) możliwe jest kwestionowanie rozstrzygnięcia Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. zapadłego w przedmiocie skargi na bezczynności wierzyciela w podejmowaniu środków egzekucyjnych. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce "uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku" tj. świadome, zamierzone niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Sam fakt niewykonania obowiązku nie jest zatem równoznaczny z uchylaniem się od jego wykonania. Zanim zostaną podjęte zostaną przez wierzyciela kroki zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, powinien on ustalić, że zaistniał stan faktyczny "uchylania się od wykonania obowiązków".
W niniejszym stanie faktycznym należy podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w sprawie brak jest decyzji określającej konkretny obowiązek oraz podmiot zobowiązany do jego wykonania. Obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej nie nakładała bowiem ani decyzja Starosty B. - nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku, ani też ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] kwietnia 2005 roku, nr [...] - na mocy, której utrzymano w mocy decyzję Starosty B., wydaną w przedmiocie zgody na przeznaczenie do zalesienia, określonych tą decyzją gruntów rolnych.
Marginalnie również należy zaznaczyć, iż w okresie, kiedy ostateczna stała się decyzja z dnia [...] marca 2005 r. Starosty B. - nr [...] obowiązywał, sporządzony na wniosek skarżącego z dnia [...].09.2004 r., plan zalesiania na przedmiotową działkę, a do zalesienia na podstawie tego planu faktycznie nie doszło, gdyż skarżący nie wykonał działań wskazanych w części IV planu. Natomiast kolejny wniosek skarżącego w tym zakresie, złożony do Nadleśnictwa Ż. w dniu [...].07.2007 r. nie mógł być uwzględniony z powodu zmiany przepisów tj. faktu że grunty skarżącego nie kwalifikowały się do zalesienia oraz ubiegania się o dotację w ramach PROW (k. 47-32 akt administracyjnych).
Również aktualnie nie istnieje przepis prawa na mocy, którego określony podmiot (właściwy miejscowo nadleśniczy) byłby zobowiązany do sporządzenia planu zalesienia i wydania stosownej ilości sadzonek drzew. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 28.11.2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) ustawa z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr. 73, poz. 764 oraz z 2003, Nr.46, poz.392) straciła moc z dniem 15 stycznia 2004 roku.
Nie można przy tym zastosować w niniejszej sprawie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej mówiącego, że do spraw w zakresie wyrażania zgody o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia, objętych przepisami ustawy dotychczasowej, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, albowiem sprawa J. N. w przedmiocie "przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne" została zakończona prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] kwietnia 2005 roku, nr [...].
Nietrafne w tych okolicznościach są zatem wszystkie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez SKO przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu środków egzekucyjnych tj. art. 124 kpa (braku wskazania stron strony i organu), art. 2 § 1 pkt 10, art. 20 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (braku wskazania wierzyciela i zobowiązanego) art. 35 § 3 kpa w zakresie terminu załatwienia sprawy oraz art. 78 § 1 i art. 79 § 1 i 2 kpa w zakresie przewlekłość postępowania. Organ orzekając w sprawie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu środków egzekucyjnych nie może bowiem zastępować organu administracji nakładającego taki obowiązek.
Wskazać przy tym należy, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczy warunków zarówno dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak i dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję zalicza się przede wszystkim istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej. Wymagalność obowiązku oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od niej, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., III SA/Wa 1469/07, LEX nr 361255). Istniejący, a niewymagalny jest natomiast ten obowiązek, który powstał, ale na skutek innych okoliczności prawem przewidzianych nie może być egzekwowany (wykonywany), tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Aczkolwiek organ egzekucyjny nie jest w zasadzie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jest obowiązany do chociażby sprawdzenia, czy wierzytelność jeszcze istnieje (por. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 października 2000 r., III SA 1525/99, LEX nr 47233; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 marca 2006 r. III SA/Wa 2258/05, LEX nr 197575 i z dnia 24 stycznia 2007 r., III SA/Wa 2417/06, LEX nr 298147). Brak jest przy tym możliwości uznania, że wierzytelności istnieje w sytuacji tak oczywistej, jak brak przepisów prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji nakładającej ten obowiązek.
Konkludując, skoro w sprawie brak jest decyzji określającej konkretny obowiązek oraz podmiot zobowiązany do jego wykonania, a także nie istnieje przepis prawa na mocy, którego określony podmiot (właściwy miejscowo nadleśniczy) byłby zobowiązany do sporządzenia planu zalesienia i wydania stosownej ilości sadzonek drzew, organ II instancji nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu środków egzekucyjnych.
Wobec powyższego, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzeczono w sentencji wyroku.