Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 120/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2019 r. nr [...], którą ustalono – na wniosek Z. S. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (zabudowa usługowa), na działce nr [...] przy ulicy [...] w Ł. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po wpłynięciu wniosku i wszczęciu postępowania została sporządzona analiza wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że spełnione są przesłanki do wydania decyzji pozytywnej wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p. W tych okolicznościach Prezydent Miasta Ł. (dalej: Prezydent) wydał decyzję uwzględniającą wniosek inwestora. W decyzji ustalił:

1. 1. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa; linia zabudowy - min. 6,0m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - maks. 73% powierzchni działki budowlanej; wysokość budynku - wysokość do okapu od 7,0m do 10,0m, wysokość kalenicy do 12,0m; szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] - do 24,0m; rodzaj i geometria dachu - płaski lub dwuspadowy o kątach nachylenia połaci do 25°; układ głównej kalenicy dachu - dowolny; powierzchnia sprzedaży - do 1000 m2;
2. 2. warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi w zakresie odprowadzania wód opadowych i gromadzenia odpadów komunalnych;
3. 3. warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – nie ustalono (teren nie jest objęty przepisami o ochronie zabytków);
4. 4. warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i w zakresie infrastruktury technicznej: obsługa komunikacyjna - istniejącymi zjazdami z ul. [...] przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...]; sformułowano wymóg urządzenia miejsc postojowych dla użytkowników stałych i przebywających okresowo w ilości min. 4, w tym miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne; energia elektryczna, zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków i odprowadzenie wód opadowych – z istniejących sieci na warunkach określonych przez ich gestorów; ogrzewanie - według rozwiązań indywidualnych z wykorzystaniem nośników niepowodujących nadmiernej emisji;
5. 5. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: wskazano na konieczność uwzględniania przepisów budowlanych, przepisów o warunkach technicznych a także zasad wiedzy technicznej, w szczególności zapewniając bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania obiektów;
6. 6. nie określono wymagań dla obiektów położonych na terenach górniczych;
7. 7. inne warunki wynikające z przepisów odrębnych: projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami P.b., warunkami technicznymi oraz wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne określające warunki i wymagania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (załącznik nr 1 do decyzji).

Prezydent wskazał, że analiza została wykonana na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem handlowo–usługowym przeznaczonym do rozbiórki, sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (zabudowa usługowa), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; działka ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego; teren objęty wnioskiem jest wyłączony z produkcji rolnej - teren budowlany; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; projekt decyzji został opracowany przez uprawnioną osobę.

Wyjaśniono, że uzyskano uzgodnienie wewnętrzne z zarządcą drogi (ten sam organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy i uzgodnienie), projekt decyzji nie wymaga dokonania innych uzgodnień, a w trakcie postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Spółka E.(dalej: Spółka). Zarzuciła naruszenie:

1. - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez:
2. 1) brak ustaleń o ilości zieleni, w sytuacji gdy jest to obligatoryjny element wydawanej decyzji, o istotnej roli w ramach kompozycji urbanistycznej miasta oraz krajobrazu;
3. 2) ustalenie wyłącznie 4 miejsc parkingowych przy 1000 m2 sali sprzedaży, co istotnie narusza prawo w zakresie obligatoryjności realnego bilansowania miejsc postojowych (zdaniem strony, pożądany wskaźnik to 20-25 m.p./1000m2 sali sprzedaży); wskazano, że stworzono iluzję możliwości parkowania przy tak dużym obiekcie handlowo-usługowym, którego zabudowa ma dotyczyć 73 % działki;
4. 3) przyjęcie istnienia zjazdów, podczas gdy nie jest to zgodne ze stanem faktycznym;
5. - art. 6, 7, 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami prawa;
6. - art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 K.p.a. przez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób zgodny z przepisami prawa;
7. - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności w zakresie okoliczności kwestionowanych w odwołaniu.

Przed rozpoznaniem odwołania Kolegium, na podstawie art. 136 K.p.a., przeprowadziło uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w którym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. zleciło organowi pierwszej instancji: ustalenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej; ustalenie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (wskazało na konieczność uśrednienia szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków na analizowanym obszarze a nie jedynie budynków na działkach nr [...]); ustalenie warunków wynikających z przepisów odrębnych.

W dniu [...] grudnia 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęła uzupełniona analiza. Wynika z niej, że w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej kształtuje się na poziomie 0,3% i taki wskaźnik przyjęto dla planowanej zabudowy. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych analizowanej zabudowy wynosi 26 m, zaś na obszarze analizowanym (biorąc pod uwagę tolerancję do 20 %) wynosi on 20,8m do 31,2m. Z uwagi na szerokość działki objętej wnioskiem – 31 m, dopuszczalny przedział szerokości elewacji frontowej to 20,8m do 31m. Przyjęta w decyzji wartość mieści się zarówno w przedziale szerokości elewacji frontowych badanych budynków, jak również w przedziale wynikającym z obliczonej średniej. Nie stwierdzono przepisów ustawowych (odrębnych) ograniczających ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium przed wydaniem decyzji zawiadomiło strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Żadna ze stron nie zajęła stanowiska.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Organ odwoławczy przedstawił zasady ustalania warunków zabudowy wynikające z art. 56 w związku z art. 64, art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał w sposób następujący:

1. - planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a do decyzji dołączono, stanowiące jej integralną część, wymagane załączniki;
2. - ze sporządzonej i uzupełnionej analizy wynika spełnienie zasady kontynuacji funkcji, charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. W szczególności: jako front działki nr [...] przyjęto odcinek o szerokości ok. 24 m oznaczony na załączniku graficznym do analizy literami AS, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego w promieniu 72 m od granic działki, a nadto objęto analizą w całości obszar działek, przez które przebiega granica tego obszaru; zdaniem Kolegium, obszar ten był wystarczający dla określenia warunków lokalizacji inwestycji; w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 zawierająca aktualny stan zagospodarowania na obszarze analizowanym; dominuje na nim zabudowa usługowa oraz tereny komunikacji, zaś planowane przedsięwzięcie (budowa budynku usługowego) stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie oraz stanowić będzie spójny element zwartej zabudowy usługowej w formie szeregowej znajdującej się na działkach sąsiednich (nr [...]) zlokalizowanych wzdłuż drogi wewnętrznej (nr [...]);
3. - prawidłowo wyznaczono parametry nowej zabudowy, o których mowa w § 4, § 5, §6, § 7 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu). Parametry te nie były kwestionowane przez żadną ze stron. Odnośnie ustalonych wielkości maksymalnych poszczególnych parametrów (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - maksymalnie 73% powierzchni działki budowlanej, szerokość elewacji frontowej - do 24,0m, wysokość kalenicy do 12,0 m) Kolegium wskazało, że niewskazanie wymiarów ścisłych czy w postaci tzw. "widełek" było dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów byłoby projektowanie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej, nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub wąskiej. Intencją inwestora była budowa budynku o szerokości elewacji frontowej 24 m i wysokości kalenicy 12 m, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, naruszającego ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne. Natomiast skonkretyzowanie parametrów nastąpi w pozwoleniu na budowę;
4. - Kolegium uznało za prawidłowe ustalenie pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., bowiem: teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymogi te zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
5. - ustalenie wyłącznie 4 miejsc parkingowych przy dopuszczeniu 1000 m2 sali sprzedaży Kolegium oceniło jako wystarczające, zważywszy że dopiero w pozwoleniu na budowę wskaźnik tych miejsc jest określany precyzyjnie, brak jest przepisów wymagających takiego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy (nie wynika to z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.), a rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajduje zastosowania w postępowaniu o warunki zabudowy, które wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji podlegające doprecyzowaniu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę;
6. - zasadniczo trafny jest zarzut o braku wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, wymaganego przez § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Zdaniem jednak Kolegium, nie stanowi to o naruszeniu prawa, bowiem rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy nie wskazuje w jaki sposób tę powierzchnię ustalać. To oznacza, że wskaźnik ten powinien być określony przez kompetentną osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę, sporządzającą projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz analizę urbanistyczno-architektoniczną, na podstawie oględzin terenu, dokumentacji fotograficznej oraz posiadanych zasobów ewidencyjnych i systemów informatycznych. Ustalając ten wskaźnik dla przedmiotowej inwestycji (na żądanie Kolegium) kierowano się jego wartościami na działkach sąsiednich a także charakterem inwestycji. Powzięte ustalenie Kolegium oceniło jako prawidłowe i wystarczające, zwłaszcza że przez teren biologicznie czynny należy rozumieć: grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50 % sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację o powierzchni nie mniejszej niż 10 m;
7. - został spełniony wymóg określenia warunków obsługi komunikacyjnej, bowiem teren ma dostęp do drogi publicznej (jest bezpośrednio skomunikowany z drogą gminną - ul. [...]). Inwestor na tym etapie nie jest obowiązany posiadać decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jeśli zjazd z drogi publicznej już istnieje, nadto wymagania dotyczące miejsca lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu określa zarządca drogi w decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu a nie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Zarządca drogi (Prezydent Miasta) odniósł się do przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obsługi komunikacyjnej, zaakceptował i uzgodnił włączenie ruchu z planowanej inwestycji w formie uzgodnienia wewnętrznego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podsumowując Kolegium wskazało, że ustalono istotne okoliczności faktyczne, zastosowano prawidłową podstawę prawną i uzasadniono rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę do sądu złożyła Spółka. Zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
3. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. - art. 54 pkt 2 lit. "c" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że nie ma podstaw do określania liczby miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy przy jednoczesnym wskazaniu minimalnego pułapu miejsc parkingowych jako wystarczającego dla tego typu zabudowy oraz uznaniu, że wskaźnik ten nie jest wiążący, gdyż organ wydający pozwolenie na budowę będzie tę ilość doprecyzowywał; zdaniem skarżącej, organ wydający pozwolenie na budowę uprawniony będzie do przyjęcia minimalnego parametru w tym zakresie (4 m.p.) określonego decyzją o warunkach zabudowy, bowiem będzie to zgodne z tą decyzją;
5. - art. 54 pkt 2 lit. "a" i "b" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niezastosowanie i przyjęcie, że choć nie określono powierzchni biologicznie czynnej to jednak nie jest to wymagane, w sytuacji gdy jest to konieczny element decyzji, spełniający istotną rolę w ramach kompozycji urbanistycznej miasta oraz krajobrazu.

Skarżący argumentował, że wydając warunki zabudowy organ nie może przyjmować założenia, że decyzja ma odpowiadać tylko na pytanie, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na danym terenie. Jest to daleko idące uproszczenie i nie uwzględnia roli decyzji o warunkach zabudowy oraz tego, że wiąże ona na etapie pozwolenia na budowę. Skarżący doprecyzował, że chodzi mu o przyjęcie w decyzji wskaźnika ilości miejsc parkingowych uwzględniających wielkość i funkcję planowanej zabudowy usługowej a nie precyzyjne określenie ilości tych miejsc, co faktycznie nastąpi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał, przy założeniu poprawności wydanej decyzji, ustalenie wyłącznie 4 miejsc postojowych (na poziomie minimalnym) będzie wystarczające, choć faktycznie nie uwzględni realnego bilansowania miejsc postojowych, który zakłada 20-25m.p./1000 m2 sali sprzedaży (wskazał wyrok w sprawie II OSK 2012/16). Zwrócił uwagę na ustaloną powierzchnię zabudowy działki. Zarzucił nieokreślenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nawet na poziomie minimalnym. Zakwestionował istnienie zjazdów wskazane w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W sprawie niniejszej, organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany o promieniu 72 m (trzykrotna szerokość frontu o długości 24 m) oraz przeprowadził na nim analizę wymaganą przez § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ustalając istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej pozwalającej na określenie wymagań dla nowej zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalił kontynuację funkcji usługowej, zaś w przypadku pozostałych parametrów przyjął: linię zabudowy dla drogi gminnej według przepisów odrębnych jako 6 m w terenie zabudowanym (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w związku z lp. 3 lit. "c" art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jako średni na analizowanym terenie i jednocześnie określając go jako maksymalny dla terenu inwestycji (§ 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej mieszczącą się w średniej (§ 6 ust. 1), wysokość uwzględniającą fakt zróżnicowania wysokości istniejącej zabudowy i w szczególności to, że budynek jako skrajny będzie tworzył oprawę ulicy [...] (§ 7 ust. 4), geometrię dachu uwzględniającą zróżnicowanie tego wskaźnika na obszarze analizowanym (§ 8).

Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej uzupełnionej na etapie odwoławczym analizy oraz nie były kwestionowane przez żadną z pozostałych stron postępowania. Wykazano nimi, że wyznaczony obszar analizowany był wystarczający dla ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a planowana zabudowa wpisze się funkcjonalnie oraz pod względem urbanistyczno-architektonicznym w istniejącą zabudowę tworząc z nią, jako jej uzupełniający fragment, przestrzenną całość.

Dodać należy, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera także wymagane przepisem § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. załączniki zawierające część tekstową i graficzną (k. 35-37 akt adm. I instancji).

Nie doszło również do naruszenia pozostałych wymogów przewidzianych dla decyzji o warunkach zabudowy, a wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., bowiem: istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (vide wniosek), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy (teren miejski zabudowany usługowo), jak również organy bez naruszenia prawa nie stwierdziły niezgodności inwestycji z innymi przepisami odrębnymi (z uwagi na powierzchnię zabudowy inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – vide § 3 ust. 1 pkt 55 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Przy tym zgodność z przepisami odrębnymi wykluczała wydanie decyzji odmownej bowiem zgodnie z art. 56 zdanie pierwsze w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem sądu, zarzuty skargi dotyczące pozostałych ustaleń decyzji również nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (działka inwestycyjna graniczy bezpośrednio z drogą gminną – ulicą [...]). Jak wynika z kolei z art. 54 pkt 2 lit. "c" u.p.z.p., określa się w decyzji warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W zaskarżonej decyzji wskazano, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywać istniejącymi zjazdami z ww. drogi przez dwie działki: nr [...] oraz nr [...]. Skarżąca kwestionuje istnienie tych zjazdów.

Zauważyć jednak należy, że ze znajdujących się w aktach map (np. k. 32, 19 akt adm.) wynika, że działka nr [...] bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji stanowi drogę wewnętrzną (jezdnia – polbruk) łączącą się wprost z ulicą [...]. Nadto, z uproszczonej informacji z rejestru gruntów z [...] września 2019 r. wynika, że współwłaścicielem tej działki jest również inwestor w sprawie niniejszej (k. 9 akt adm.). Te okoliczności zapewniają inwestycji bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...] położoną po drugiej stronie działki inwestycyjnej i również graniczącej z nią bezpośrednio, stanowi ona działkę oznaczoną jako "inne tereny zabudowane – Bi" będące własnością Miasta Ł. (informacja z ewidencji, k. 9 akt adm.). Zarządca drogi 15 października 2019 r. uzgodnił obsługę komunikacyjną działki inwestycyjnej przez obydwie ww. działki – drogę wewnętrzną i działkę nr [...] (k. 32 akt adm.).

W tych okolicznościach nie może odnieść zamierzonego skutku argument o faktycznym braku zjazdów z drogi publicznej, bowiem nie o faktyczne ich istnienie chodzi w warunkach z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit."c" u.p.z.p. Niewątpliwie zaś działka ma zapewnioną z drogi publicznej obsługę komunikacyjną, jest ona przy tym zagwarantowana prawnie a nie tylko faktycznie (współwłasność drogi wewnętrznej istniejącej, uzgodnienie zarządcy drogi będącego właścicielem działki, przez którą dostęp zaplanowano). W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy powinno przy tym uwzględniać specyfikę tej decyzji (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1633/18 oraz II OSK 478/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stąd też trafnie wskazało Kolegium, że na tym etapie realizacji inwestycji przedwczesne jest wymaganie przedstawienia decyzji na lokalizację i budowę zjazdów, a w konsekwencji nie chodzi o to, czy te zjazdy już istnieją czy miałyby dopiero zostać zrealizowane. Jeszcze raz wskazać należy, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (wyrok w sprawie II OSK 634/10). Z pewnością także na etapie ustalania warunków zabudowy od inwestora nie można wymagać uzyskania decyzji w trybie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W ramach tego postępowania niezbędne jest jedynie dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Takie uzgodnienie, jak wyżej wskazano, znajduje się na k. 32 akt adm.

Zarzuty dotyczące wskaźnika liczby miejsc parkingowych także nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie naruszenia przepisu przez nieuregulowanie kwestii w nim wskazanej (skarżący wskazuje przepis art. 54 pkt 2 lit. "c" u.p.z.p.) może nastąpić, gdy przepis wyraźnie zobowiązuje do ustalenia, określenia, wyznaczenia danej kwestii. Przepis art. 54 pkt 2 lit. "c" u.p.z.p. nie zobowiązuje organu ustalającego warunki zabudowy do wskazania ilości czy uregulowania wskaźnika ilości miejsc parkingowych, ale wyłącznie do określenia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dla nowej zabudowy również nie przewidziano sposobu uregulowania w decyzji o warunkach zabudowy kwestii ilości czy – jak chce tego skarżąca - wskaźnika miejsc parkingowych. Jedynym aktem prawnym dotyczącym wprost etapu ustalania warunków zabudowy, z którego wynika zamieszczenie w tej decyzji "wymaganej ilości miejsc parkingowych" jest § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589 ze zm.).

Wskazano w nim, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności przez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie jest to jednak wymaganie ustawowe oraz nie wynika z niego sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy tej "wymaganej ilości". Istotnie natomiast, z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) wynika, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z przepisu tego wynika jednak tylko tyle, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy.

Czyli decyzja ta nie wskazuje liczby miejsc postojowych ale określa wymogi, według których na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego należy ustalić wymaganą liczbę miejsc postojowych. W sprawie niniejszej w decyzji pierwszoinstancyjnej wymogiem tym jest wskazanie minimalnej liczby miejsc postojowych w liczbie 4 uwzględniając miejsca dla osób niepełnosprawnych. W tej konkretnej sprawie, zdaniem sądu, tak określony wymóg, choć ogólny, jest wymogiem wystarczającym. Natomiast skarżąca nie wskazała, jaki przepis prawa wymaga, aby wymogi te zostały ustalone jako 20-25m.p./1000 m2 powierzchni sprzedaży.

Po drugie, trafnie argumentuje organ, że przeznaczenie i sposób zabudowy działki inwestycyjnej w kontekście wymaganej liczby miejsc postojowych będzie precyzyjnie ustalany na etapie pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z § 18 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. A zatem powierzchnia sprzedaży, potencjalna liczba użytkowników stałych i okresowych, ale również – w ocenie sądu – zasady komunikacji dla tej inwestycji, będą miały istotne znaczenie dla ustalenia liczby m.p. na kolejnym etapie inwestycyjnym.

Sąd zauważa, że wydając pozwolenie na budowę organ nie będzie mógł ustalić tych miejsc w liczbie mniejszej niż 4 co nie oznacza automatycznie, że ustalenie ich w tej liczbie będzie wystarczające. Jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że ta ilość będzie niewystarczająca (z uwagi na wyżej wskazane okoliczności jak powierzchnia sprzedaży, ilość użytkowników, zasady obsługi komunikacyjnej), pozwolenie na budowę może nie zostać wydane, której to okoliczności skarżąca przydaje zbyt małą wagę. Obawy skarżącej należy zatem ocenić jako zbyt daleko idące wobec konieczności spełnienia przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę wymagań z § 18 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych.

Wskazać jeszcze raz należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszej szczegółowej konkretyzacji na kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. To właśnie przepisy § 18, 19, 20 i 21 tego rozporządzenia precyzują szczegółowo wymogi związane z urządzeniem miejsc postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej. Dlatego, w ocenie sądu, o ile zaskarżoną decyzją nie związano organu wydającego pozwolenie na budowę konkretną ilością miejsc postojowych, to jednak związano minimalną liczbą tych miejsc, co jest dopuszczalne i stanowi rodzaj wymogu obligatoryjnego do spełnienia przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Co nie znaczy, że spełnienie tego wymogu wyłącznie w takiej ilości gwarantuje inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę.

Także orzeczenie, które wskazała skarżąca jako uzasadnienie swojego stanowiska (wyrok NSA w sprawie II OSK 2012/16), dotyczyło innego stanu faktycznego (na terenie inwestycji obowiązywał akt prawa miejscowego "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" regulujący wymogi w zakresie parkingów, którego treść organ ustalający warunki zabudowy pominął).

Podobnie sąd nie podziela stanowiska, iż nieustalenie w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest naruszeniem skutkującym na wynik sprawy. W tym zakresie w całości zaakceptować należy stanowisko organu zbieżne z dominującym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazuje się w nim bowiem, że zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych (te zaś w zakresie powierzchni biologicznie czynnej dotyczą wyłącznie działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania – dla których przewidziano, że co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 39 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych).

W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. A zatem, mimo że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to regulację tę odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie rozumieć ją należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi (wyrok NSA w sprawie II OSK 1619/16).

W sprawie niniejszej w sporządzonej analizie odnośnie terenu biologicznie czynnego wskazano, że na obszarze analizowanym wskaźnik tego parametru wynosi 0,3 % (jest to teren intensywnej zabudowy usługowej oraz tereny komunikacji, wyliczona wielkość to średnia arytmetyczna). Skoro więc obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy, to nie ma obowiązku wiążącego jego ustalania w tej decyzji, w szczególności jako wskaźnika średniego w obszarze analizy. Skoro zatem rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. nie odnosi się ani do sposobu, ani do obowiązku ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, to parametr ten, nawet jeśli w decyzji zostałby ustalony, nie poddaje się kontroli sądowej, gdyż nie ma dla niego ustalonego w przepisach wzorca normatywnego. W niniejszej sprawie nie wynika z treści analizy, aby wskaźnik ustalony jako 0,3 % był na tyle charakterystycznym czy dominującym elementem struktury przestrzennego zagospodarowania, że powinien był się znaleźć w wiążących ustaleniach decyzji.

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie jest dotknięta uchybieniami zarzuconymi w skardze, w szczególności nie doszło do nieprawidłowego czy niewystarczającego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), mając także na uwadze uzupełnienia poczyniona na etapie odwoławczym. Decyzja została wyczerpująco uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną.

Powyższe prowadziło do oddalenia skargi, dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.