Uzasadnienie
W dniu 30 listopada 2012 r. Rada Miejska w C., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina C. (Dz. Urz. Woj. P.. z dnia 13 grudnia 2012r. poz. 4000).
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Rada Miejska w C. zmieniła ww. uchwałę dodając przepis § 1a ustalający stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celach tych przepisem określonych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). Przedmiotowa uchwała Rady wprowadziła preferencje stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez infrastrukturę "ostatniej mili" realizowanej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa.
Województwo P. zaskarżyło powyższą uchwałę Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2020r., poz. 470) poprzez dokonanie zróżnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o kryterium niewynikające z delegacji ustawy - funkcji urządzenia nie zaś jego rodzaju;
art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie przez organ stanowiący upoważnienia ustawowego zawartego w ust. 9 pkt 5 tej ustawy do różnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego;
art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów i wiążącym się z tą zasadą zakazem dyskryminacji.
Zdaniem skarżącego Województwa, zaskarżona uchwała wprowadziła znaczne preferencje w zakresie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez infrastrukturę "ostatniej mili" realizowanej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. W tym zakresie wyjaśniono, że Program Operacyjny Polska Cyfrowa na terenie gminy C. realizowany jest tylko przez firmę K. sp. z o. o. w B., która została wyłoniona w wyniku konkursu przeprowadzonego przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa. W wyniku tego została zawarta umowa pomiędzy firmą K. i Centrum Projektów Polska Cyfrowa na realizację budowy sieci telekomunikacyjnych na terenie obszaru białostockiego, łącznie z całym terenem gminy C., w terminie od 1 października 2017 roku do 30 września 2020r. Powyższe, zdaniem skarżącego, świadczy jednoznacznie, że preferencyjna stawka została określona podmiotowo, wskazując konkretny podmiot, co wybiega poza kompetencje Rady Gminy wskazane w art. 40 ust. 8 oraz ust. 9 ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem skarżącego Województwa poprzez wprowadzenie zaskarżoną uchwalą preferencyjnej stawki za zajęcie pasa drogowego przez infrastrukturę telekomunikacyjną "ostatniej mili" realizowanej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, dokonało sztucznego rozróżnienia infrastruktury telekomunikacyjnej na infrastrukturę telekomunikacyjną oraz infrastrukturę telekomunikacyjną "ostatniej mili", przyznając tej ostatniej znaczne preferencje w zakresie ponoszenia opłat zwianych z umieszczeniem faktycznie tej samej rodzajowo infrastruktury w pasie drogowym (ostatnia mila 50 gr m2 za rok, sieć telekomunikacyjna 30 zł m2 za rok.). Działanie takie, zdaniem skarżącego, jest niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych gdyż te przyznają samorządom pewne władztwo opłatowe, które jest ograniczone przepisami ustawy. Różnicowanie stawki w zakresie ponoszenia opłaty odbywać się zaś może wyłącznie z uwzględnieniem rodzaju infrastruktury, nie zaś funkcji jaką infrastruktura pełni. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenia wyjaśniając, że dodanie skarżoną uchwałą przepisu § 1a w żaden sposób nie ograniczyło podmiotom wyrażającym wolę zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina C., skorzystania z tego uprawnienia. Jako niezasadny autor odpowiedzi na skargę uznał też zarzut jakoby stawka przyjęta skarżoną uchwałą była preferencyjną, nakierowaną na konkretny podmiot, wskazując, że konkurs zorganizowany przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa przeprowadzono w trybie przetargu, w którym wygrała najbardziej korzystna oferta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1320 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprawdzie wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.
W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa), są w pełni zasadne.
Należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jednoznacznie zatem wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. W ust. 9 art. 40 tej ustawy ustawodawca wskazał kryteria, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: (1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; (2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; (3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; (4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; (5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Z treści powołanego art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. wynika, że kryteria, które winny zostać uwzględnione przez organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały, zostały wymienione w sposób wyczerpujący. Zróżnicowanie wysokości stawek jest zatem możliwe, ale wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zawartych w cytowanym przepisie. Przepis ten odwołuje się zaś jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Przeciwnie - taka interpretacja byłaby niedopuszczalna w świetle zasady równego traktowania podmiotów i wiążącym się z tą zasadą zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) (zob. wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").
W sprawie niniejszej Rada Miejska w C. zaskarżoną uchwałą ustaliła odrębne stawki opłat za zajęcie dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina C., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w celu prowadzenia w pasie drogowym: robót dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będących infrastrukturą "ostatniej mili" oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili". W uchwale zamieszczono również definicję infrastruktury "ostatniej mili". Przy czy, jak wynika ze skargi, Program Operacyjny Polska Cyfrowa na terenie gminy C. realizowany jest przez firmę K. sp. z o. o. w Białymstoku, która została wyłoniona w wyniku konkursu przeprowadzonego przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa.
W wyniku tego konkursu została zawarta umowa pomiędzy firmą K. i Centrum Projektów Polska Cyfrowa na realizację budowy sieci telekomunikacyjnych na terenie obszaru białostockiego, łącznie z całym terenem gminy C., w terminie od 1 października 2017 r. do 30 września 2020r.
W ocenie sądu zaskarżona uchwała zmieniająca uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] listopada 2012r. różnicując stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na potrzeby infrastruktury "ostatniej mili" w sposób ewidentny wykroczyła poza kryteria ustawowe zawarte w art. 40 ust. 9 ustawy. Ustalono bowiem preferencyjne stawki za zajęcie pasa drogowego przez infrastrukturę telekomunikacyjną "ostatniej mili" realizowanej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. Dokonując zaś rozróżnienia infrastruktury telekomunikacyjnej na infrastrukturę telekomunikacyjną oraz infrastrukturę telekomunikacyjną "ostatniej mili", przyznano tej ostatniej znaczne preferencje w zakresie ponoszenia opłat zwianych z umieszczeniem faktycznie tej samej rodzajowo infrastruktury w pasie drogowym, co nie znajduje uzasadnienia w art. 40 ust. 9 ustawy, bowiem takiego kryterium przepis ten nie zawiera.
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bezspornie, co zostało już wyżej zaakcentowane, że nie można wprowadzać różnych wysokości stawek, stosując kryterium podmiotowe, tj. w zależności, kto urządzenie umieszcza lub inne kryteria, odnoszące się do funkcji, rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2019r. sygn.. akt II SA/Ol 471/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Go 956/16, CBOSA). Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. zawiera zamknięty katalog okoliczności, które mogą być uwzględniane przy ustalaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat za zajęcie pasa drogi gminnej.
W konsekwencji opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (tak NSA w wyroku z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA). O ile bowiem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 151/08, Lex nr 534818; wyrok z 21 stycznia 2011 r., III SA/Wr 818/10, CBOSA), to podkreślenia wymaga, że różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju, a tym bardziej w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju.
Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie usprawiedliwia podmiotowego różnicowania opłat, co łączy się również z konstytucyjną zasadą równości podmiotów prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020r., II SA/Ol 893/20, CBOSA).
Podzielając powyższe poglądy za niedopuszczalne należy uznać różnicowanie stawek opłat poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie. Ustawodawca w art. 40 ust. 9 pkt 5) u.d.p. przyjął, że możliwe jest to tylko ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Nie można więc w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego ustalać różnych stawek opłaty. Tymczasem w kwestionowanej uchwale Rada Miejska w C. dokonała w istocie takiego zróżnicowania. Wprowadzono bowiem preferencyjną stawkę opłaty względem tego samego urządzenia infrastruktury technicznej, tylko w zależności, czy dotyczy on infrastruktury "ostatniej mili", czy też nie. Takie rozróżnienie powoduje, że za te same rodzajowo urządzenie infrastruktury można ponosić różne stawki opłaty. Tego rodzaju zróżnicowanie opłat jest zaś niedopuszczalne i wychodzi poza delegację ustawową.
Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi zaś istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej uchwały.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postepowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Do kosztów zaliczono wpis sądowy (300 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).