Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 127/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2020 r. znak [...], którą odmówiono B. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej na częściach działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości B., gmina P. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. B. B. zwróciła się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na częściach działek nr [...] i [...] "z możliwością dokonania podziału geodezyjnego" i wykonania zjazdu z drogi gminnej. Wniosek rozszerzyła w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. o budowę na działce nr [...] budynku gospodarczego do przechowywania warzyw i owoców oraz sprzętu i maszyn rolniczo-ogrodniczych.

W postępowaniu swoje stanowisko sformułowali I. i K. S. właściciele sąsiedniej działki nr [...], będący stronami postępowania (pismo z [...] sierpnia 2019 r.).

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w zakresie wniosku o podział działek a ustalił warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym zjazdem z drogi gminnej) na działkach nr [...] i [...], zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2019 r.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania małżonków S., uchyliło rozstrzygnięcie i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło braki formalne dokumentacji, niewyjaśnienie sposobu rozumienia przez organ pierwszej instancji terminu "zabudowa zagrodowa", niewyjaśnienie sposobu powiązania planowanej zabudowy z prowadzonym przez wnioskodawczynię gospodarstwem rolnym, niewyjaśnienie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i niewyrysowanie obszaru analizowanego na mapie w odpowiedniej skali. Zwróciło uwagę na to, że: nie jest jasne jak ustalono średni wskaźnik powierzchni zabudowy, nie uzasadniono zastosowania wyjątku dla ustalenia szerokości elewacji frontowej większej niż średnia i większej niż wyznaczona wedle dopuszczonej przepisami prawa tolerancji 20 %, nie dokonano analizy wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym.

Kolegium zaleciło uwzględnienie następujących okoliczności: faktu zlokalizowania w obszarze analizowanym wszystkich budynków mieszkalnych od strony drogi publicznej, tj. w pierwszej linii zabudowy a zabudowy gospodarczej i inwentarskiej w drugiej linii zabudowy; brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach położonych w obszarze analizowanym; konieczność uwzględnienia, iż jedno gospodarstwo rolne powinno mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową. Wskazało na konieczność zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie z dokonaniem wszechstronnej oceny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, w wyniku czego złożyła ona wyjaśnienia w pismach z [...] stycznia 2020 r. oraz z [...] stycznia 2020 r. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając, iż regułą obowiązującą na obszarze analizowanym jest zlokalizowanie budynków mieszkalnych przy drodze a budynków gospodarczych w drugiej linii zabudowy za budynkami mieszkalnymi (k. 88 akt adm.).

W dniu [...] marca 2020 r. B. B. złożyła organowi pierwszej instancji umowę wskazującą na rozpoczęcie dzierżawy przez nią gruntu ornego o powierzchni 3,81 ha zawartą [...] marca 2020 r. na okres 10 lat. Na okoliczność złożenia umowy pracownik Urzędu Gminy P. sporządził notatkę służbową.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na płody rolne i sprzęt rolniczy wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie zagrodowej na części działek nr [...] i [...] w miejscowości B., gm. P. Organ wskazał, że w sprawie przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 promień obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działek objętych wnioskiem (szerokość frontu - 35,5 m, promień obszaru - 106,5 m). Organ uznał tę wielkość za wystarczającą, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem na obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa. Porównując średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie (10,01 ha) z wielkością gruntów rolnych posiadanych przez inwestorkę (7,14 ha), która jest mniejsza od średniej, wskazał że inwestycja nie jest zwolniona z konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i ustalenia, czy projektowana zabudowa zagrodowa związana będzie z gospodarstwem rolnym strony.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni zamierza również wybudować budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na sąsiedniej działce nr [...]. Mając to na uwadze, uwzględniając wyjaśnienia inwestorki o zamiarze przeniesienia dotychczasowego siedliska z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz zamiarze wybudowania kolejnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przeznaczonego (jak deklaruje) dla następcy prawnego, a także i to, że zdaniem organu jedno gospodarstwo rolne (rozumiane według art. 553 Kodeksu cywilnego) może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, Wójt wskazał, że warunki zabudowy zagrodowej, w tym związek zabudowy zagrodowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, spełnione są w sprawie wyłącznie dla inwestycji na działce nr [...] (przeniesienie siedliska na tę działkę) ale już nie dla tożsamej inwestycji na działce nr [...].

Dokonując oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa przez zabudowę planowaną na działce nr [...] Wójt wskazał, że działki w obszarze analizowanym są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zagrodowej, za wyjątkiem zawnioskowanej linii zabudowy. Wskazane we wniosku wskaźniki (wielkość powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, ilość kondygnacji, geometria dachu) w większości mieszczą się w wielkościach średnich występujących na działkach analizowanych. Nie mieszczą się w tych wartościach wysokość głównej kalenicy (jest większa niż średnia) oraz szerokość elewacji frontowej wnioskowana jako 21 m przy istniejącej na obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych wskaźniku od 6,0 do 12,0 m, średnio 10 m. Natomiast, zdaniem organu pierwszej instancji, możliwa byłaby realizacja budynku gospodarczego o wnioskowanych parametrach.

Odnośnie linii zabudowy Wójt wskazał, że na obszarze analizowanym strefa budynków mieszkalnych zamyka się w odległości około 27 m (działka nr [...]) od granicy pasa drogi gminnej. Zabudowa sąsiednia jest uporządkowana, kolejne działki od strony ulicy gminnej są zabudowane a linia zabudowy wykształcona. Istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (przedniej i tylnej) i wyznaczenia strefy lokalizacji budynku mieszkalnego, jednak nie w odległości około 160 m od krawędzi jezdni, jak wnioskuje inwestorka. Usytuowanie zabudowy w sposób zamierzony przez stronę zaburzyłoby ład przestrzenny, wprowadziło przypadkowe relacje urbanistyczne w uporządkowany stan rzeczy, w którym: od ulicy zlokalizowane są budynki mieszkalne a dopiero za nimi budynki gospodarcze i zaplecze gospodarcze w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego; nie występuje przemieszanie tych rodzajów budynków oraz nie lokalizuje się zagród jednej za drugą w coraz dalszej odległości od drogi.

Organ wskazał, że wprowadzenie budynku mieszkalnego na "zapleczu" gospodarstwa rolnego tzn. w strefie budynków gospodarczych i inwentarskich, naruszy przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż na analizowanym obszarze nie występują budynki mieszkalne o wnioskowanej linii zabudowy, jak również mogłoby obiektywnie w przyszłości ograniczyć rozwój dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego, zdaniem Wójta, choć zostały spełnione pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. (inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (gminnej), a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), nie dojdzie do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, co wyklucza wydanie pozytywnej decyzji.

W pozostałym zakresie Wójt wskazał, że brak jest przepisów prawa umożliwiających rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy, zaś zgłoszone przez właścicieli działki sąsiedniej zastrzeżenia odnośnie spełnienia warunków technicznych przez nową zabudowę nie mogą być badane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B., która zarzuciła:

1. - nieuwzględnienie przez organ umowy dzierżawy z [...] marca 2020 r. skutkującej powiększeniem areału gruntów rolnych do wielkości powyżej średniej w gminie, co wykluczało konieczność badania dobrego sąsiedztwa;
2. - błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną przez nieuwzględnienie zabudowy na działce nr 78, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wyznaczający linię zabudowy w odległości około 45-55 m a nie 27 m od drogi;
3. - niezrozumiałe ustalenie o braku możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych za budynkami gospodarczymi. Strona wskazała, że budynki gospodarcze na działce nr [...] (wybudowane w 2005 r.) zostały wprowadzone w linię zabudowy mieszkaniowej a nie odwrotnie, nadto organ zezwolił na obszarze analizowanym na budowę budynku mieszkalnego za budynkami gospodarczymi (przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy wydaną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla działek nr [...]);
4. - błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. W tym zakresie wywiodła, że wieś B. ma długość około 3,5 km i znajduje się w niej około 140 domów, podczas gdy obszar został wyznaczony jako trzykrotność szerokości działki czyli 106,5 m co stanowi 3% całej wsi. Na badanym obszarze jest zaledwie osiem domów, bowiem reszta to działki rolne oraz dwie działki rolno-usługowe. W jej ocenie, należało wziąć pod uwagę większy obszar niż minimalny w związku z rozciągniętą, przyulicową zabudową, tak jak ma to miejsce przy ustalaniu warunków zabudowy w B. C. dla każdego innego wnioskodawcy (np. działka [...]). Umożliwiłoby to ustalenie, że organ zezwala budować domy jednorodzinne na działkach rolnych nie tylko w dużej odległości od drogi gminnej ale także o dużo szerszej elewacji frontowej niż przytoczone 12 m;
5. - błędne ustalenie linii zabudowy, podczas gdy z obszaru analizowanego wynika, iż występuje we wsi jedynie nieprzekraczalna a nie obowiązująca linia zabudowy. Dla wielu budynków jednorodzinnych linii zabudowy nie ustala się w ogóle (jak wskazała "działki oddalone od drogi gminnej w znacznie większej odległości niż 50 m: [...]").

Uzasadniając zarzuty skarżąca wywiodła, że niedopuszczalne jest aby organ pozwalał na wprowadzanie na terenach rolnych nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nigdy nie będzie związana z rolnictwem, zaburzając w ten sposób ład przestrzenny oraz dyskryminując ją jako rolnika. Nie zgodziła się z twierdzeniem, iż gospodarstwo rolne może mieć wyłącznie jedno siedlisko. Wyjaśniła, że w jej przypadku w starym domu wymagającym gruntownego wręcz nieopłacalnego remontu mieszka 13 osób, którą tworzy czteropokoleniowa rodzina w wieku od 3 miesięcy do 94 lat. Przeniesienie siedliska na działkę nr 90/1 podyktowane jest złym stanem technicznym budynku oraz uciążliwościami w prowadzeniu gospodarstwa.

Z kolei dom planowany na działce nr [...] nie będzie oddzielnym siedliskiem a jedynie częścią składową jednego gospodarstwa rolnego, miejscem zamieszkania jej rodziny i rodziny jej następcy, który obecnie pomaga w prowadzeniu gospodarstwa. Lokalizacja budynku na działce nr [...] jest zaplanowana w taki sposób aby umożliwić rozwój sąsiadom prowadzącym gospodarstwo rolne.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego B. B. i skarga ta została uwzględniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 września 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 386/20. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było rozpatrzenie odwołania obarczonego brakiem formalnym (nie zostało prawidłowo podpisane).

Ponownie rozpoznając odwołanie, Kolegium wezwało stronę do jego podpisania, a po uzupełnieniu braku formalnego – zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., chyba że zachodzi wyjątek z ust. 4 tego przepisu, tzn. inwestor posiada gospodarstwo rolne związane z planowaną zabudową przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas nie bada się spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego a zabudowy zagrodowej tak jak wypracowało orzecznictwo sądowe, tzn. jako zespół budynków o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż:

1. - inwestorka nie posiada na terenie gminy P. odpowiedniej powierzchni nieruchomości rolnych uzasadniających ustalenie warunków zabudowy ze zwolnieniem z tego przepisu wynikającym. Organ ocenił, że nie można wliczyć do posiadanej przez nią powierzchni gruntów, gruntów stanowiących 3,81 ha użytków dzierżawionych na podstawie umowy z [...] marca 2020 r., bowiem umowę zawarto wyłącznie z jednym z czterech współwłaścicieli gruntów (stan podmiotowy własności ustalono na podstawie treści księgi wieczystej nieruchomości nr KW Nr [...]). Tymczasem umowa długoletniej dzierżawy stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (art. 199 K.c.) i powinna być zawarta za zgodą pozostałych współwłaścicieli a takiej w aktach brak. Umowa ta, jako zawarta z rażącym naruszeniem prawa, nie może być uznana za dowód wskazujący, że powierzchnia gospodarstwa rolnego strony jest większa niż średnia w gminie. Dlatego, zdaniem Kolegium, należało zbadać spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
2. - nawet gdyby spełniony został warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to inwestorka nie wykazała prowadzenia gospodarstwa rolnego (produkcji ogrodniczej, zwierzęcej lub roślinnej) a wyłącznie posiadanie gruntów o charakterze rolnym (dane z ewidencji). Kolegium wskazało, że w jego ocenie zabudowa działki nr [...] w sposób zawnioskowany w przedmiotowej sprawie nie może stać się zapleczem dla gospodarstwa rolnego strony. Działka jest oddalona o około 160 m od drogi, jej długość wynosi 50 m a szerokość zaledwie około 30 m oraz jest położona w terenie użytków rolnych niezabudowanych.

Zdaniem Kolegium, uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do konieczności zbadania, czy spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym celu sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Objęła ona obszar wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki. Kolegium oceniło ten obszar jako wystarczający, bowiem znajdują się na nim zagospodarowane części działek nr [...], dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym znalazły się także części działek nr [...] i nr [...].

Kolegium wyjaśniło, że choć obszar powinien obejmować całą powierzchnię działek ewidencyjnych, to w tym konkretnym przypadku włączenie całej powierzchni działek nr [...] do granic obszaru nie zmieniłoby wyników analizy. Kolegium oceniło analizę urbanistyczną jako sporządzoną prawidłowo, czytelnie, na podstawie oceny wszystkich działek wchodzących w skład obszaru, z uwzględnieniem wielkości poszczególnych parametrów w obszarze analizowanym i przedstawieniem sposobu ich wyliczenia dla planowanej zabudowy (sporządzono zestawienie tabelaryczne). W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym.

Kolegium wskazało, że nie jest możliwe zlokalizowanie zabudowy w sposób zawnioskowany, bowiem zaburzy to ład przestrzenny jeśli chodzi o wynikające z analizy ustalenia odnośnie linii zabudowy. Z analizy bowiem wynika, że:

1. - linia zabudowy budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i nr [...] sąsiadujących z działką inwestorki jest zlokalizowana w odległości około 5,5 m i około 2,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Jest to odległość zbyt mała w stosunku do odległości 8 m wymaganej w przepisach ustawy o drogach publicznych;
2. - linia zabudowy w obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odległości: budynki mieszkalne od 2,5 m do 15,0 m a budynki gospodarcze od 2,0 m do 25 m - od granicy pasa drogowego drogi gminnej;
3. - obowiązuje generalna zasada lokalizowania budynków mieszkalnych od strony drogi, zaś budynków gospodarczych za budynkami mieszkalnymi. Jedyny budynek gospodarczy (działka nr 96/1) zlokalizowany przy drodze, będący w złym stanie technicznym, nie zmienia tej zasady.

Tymczasem inwestycja ma być zlokalizowana w odległości około 160 m od krawędzi jezdni, zaś strefa budynków mieszkalnych zamyka się w odległości około 27 m (działka nr [...]) od granicy pasa drogi gminnej, a za tą strefą rozciąga się strefa zabudowy gospodarczej, nadto nie występuje przemieszanie rodzajów zabudowy. Zdaniem Kolegium, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jaką w istocie chce zrealizować strona, w strefę zabudowy gospodarczej zaburzy ład przestrzenny, zaś oba te rodzaje zabudowy nie będą mogły bezkolizyjnie funkcjonować. Za odmową wydania decyzji pozytywnej świadczą również wyższa niż średnia wysokość kalenicy (zawnioskowana 9,5 m w stosunku do najwyższej na działkach sąsiednich jako 9,0 m) oraz szerokość elewacji frontowej zawnioskowana jako 21 m, która znacznie przewyższa szerokość występującą na badanych działkach, która wynosi od 6,0 do 12,0 m, co zamyka się średnią 10 m. Wprowadzenie zawnioskowanej szerokości elewacji frontowej naruszyłoby ład przestrzenny na analizowanym terenie.

Natomiast możliwa byłaby realizacja budynku gospodarczego o wnioskowanych parametrach mieszczących się w średnich parametrach na analizowanych działkach. Decyzja nie mogła być więc pozytywna, mimo spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego B. B., która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., także w związku z art. 58 K.c. W jej ocenie, niewyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie wyjaśniono czy skarżąca faktycznie posiada na terenie gminy P. odpowiednią powierzchnię nieruchomości rolnych oraz czy faktycznie rolniczo użytkuje posiadane grunty rolne, w tym grunty dzierżawione. Zdaniem skarżącej, można było dokonać oględzin dzierżawionych nieruchomości, ewentualnie zwrócić się do wydzierżawiającego z żądaniem udzielenia informacji o stanie posiadania nieruchomości. Wskazała, że na podstawie zawartej umowy dzierżawy faktycznie użytkuje rolniczo 3,81 ha użytków rolnych stanowiących własność wydzierżawiającego, a w konsekwencji posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią obowiązującą na terenie gminy P. Nadto, posiadane grunty są wykorzystywane na potrzeby hodowli i sprzedaży zwierząt gospodarskich jak również plantacji świerka pospolitego - o których to okolicznościach Wójt powinien posiadać informacje, bowiem wydawał na te nieruchomości zaświadczenie o prowadzeniu plantacji świerka pospolitego, a w związku z klęską suszy na nieruchomościach skarżącej komisja powołana przez Wójta szacowała zakres i wysokość szkód w gospodarstwie rolnym.

Skarżąca zakwestionowała dokonanie przez organ oceny ważności umowy dzierżawy. Wskazała, że ani organom władzy publicznej, ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Może się to odbywać wyłącznie na podstawie art. 189 K.p.c. Strona nie zgodziła się też z ustaleniem, że na analizowanym obszarze nie występują budynki mieszkalne o wnioskowanej linii zabudowy, bowiem: a) na działce nr [...] posadowiono budynek, na działce nr 110/4 odbywa się budowa budynku, b) na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny.

Skarżąca wskazała, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że:

1. - definicja "zabudowy zagrodowej" zawiera sformułowanie "w szczególności", co wskazuje na wyliczenie przykładowe, a jeśli tak, to także inwestycja polegająca na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojnej mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej; za przyjęciem takiego rozumowania przemawia charakter tej inwestycji, jako obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;
2. - nie zachodzą przesłanki, by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich mocy produkcyjnych; w konsekwencji pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza;
3. - pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który chociażby z uwagi na to, że odnosi się jedynie do gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, musi budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jak wskazała, nie można dodatkowo zawężać kręgu podmiotów, do których jest ten przepis adresowany tylko do gospodarstw rodzinnych. Wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że umowa dzierżawy została zawarta [...] marca 2020 r. tj. w przededniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś złożona została Wójtowi w dniu wydania tej decyzji, dlatego zarzut niedokonania oględzin dzierżawionych nieruchomości jest chybiony. Kolegium wskazało przepisy Kodeksu cywilnego o zarządzie nieruchomością wspólną wywodząc, że nawet gdyby wydzierżawiającemu, z którym skarżąca zawarła umowę, posiadającemu udział o wielkości 4/6 w nieruchomości wspólnej, przypadłaby do wyłącznego użytku powierzchnia 2,54 ha (proporcjonalna do wielkości udziału), to nadal powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej (7,14 ha + 2,54 ha) byłaby mniejsza od średniej gminnej (10,01 ha). Kolegium podkreśliło, że umowa dzierżawy podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym jak każdy inny dowód w sprawie. Wyjaśniło także, że działki nr [...] znajdują się poza obszarem analizowanym, dlatego nie zostały objęte analizą. Nie podzieliło zarzutów o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

W piśmie procesowym z 21 marca 2020 r. własne stanowisko w sprawie sformułował uczestnik postępowania K. S, który podtrzymał wyjaśnienia złożone w sprawach II SA/Bk 386/20 i II SA/Bk 387/20, a także stanowisko organów obydwu instancji oraz wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie, umowa dzierżawy jest umową pozorną. Dotyczy 3,81 ha gruntów ornych, gdy tymczasem według powszechnie dostępnych danych internetowych na wydzierżawionej działce znajduje się las, budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, zaś na pozostałej części łąka. Nadto, skarżąca nie wykazała prowadzenia gospodarstwa rolnego, a załączone dokumenty (zaświadczenie o prowadzeniu plantacji świerka pospolitego, protokoły komisji szacującej zakres i wysokość szkód w gospodarstwie) nie mają znaczenia w sprawie, bowiem: na rozprawie w sprawach II SA/Bk 386/20 i II SA/Bk 387/20 pełnomocnik przedłożył dokumenty wskazujące, że zaświadczenie poświadczające plantację świerka na całej działce nr [...] jest niezgodne z prawdą, protokoły suszowe sporządzane są na podstawie wniosków do ARMiR, a co prawda wskazane w nich działki są działkami, na które strona pobiera dotacje, jednak nie oznacza to że są przez nią użytkowane osobiście, z kolei przedstawione faktury dotyczą oleju napędowego zużytego w toku prac rolnych w gospodarstwie, podczas gdy skarżąca za lata 2019-2020 w dokumentacji dotyczącej zwrotu podatku akcyzowego podaje liczbę 0,00 DJP.

Całokształt powyższych okoliczności, jak też wcześniejsze próby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tych samych działkach wskazują, zdaniem uczestnika postępowania, że rzeczywistą intencją skarżącej jest uzyskanie warunków zabudowy na budynki mieszkalne jednorodzinne dla córek. Wskazał, że nie sprzeciwia się budowie budynków mieszkalnych przez córki skarżącej na działce [...], z tym że powinno to się odbyć zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, tak aby nie kolidowała ona z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Podkreślił, że jeśli chodzi o decyzje wydawane przez Wójta na inne działki – nie ma na to wpływu, nawet jeśli są błędne.

Natomiast w piśmie z [...] września 2020 r. Wójt udzielił informacji publicznej, zgodnie z którą na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej działki nr [...] żadna z działek w odległości około 150 m (znacznie większej niż możliwy obszar objęty analizą) nie była zabudowana zabudową mieszkalną jednorodzinną. Z map wynika, że żaden z domów nie był również ulokowany "w drugiej linii" zabudowy. Stąd uczestnik wywiódł, że decyzja dotycząca działki nr 110/4 obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności, choć funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Nie ulega wątpliwości, co trafnie uwypukliło Kolegium, że skoro skarżąca wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej i żąda zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli zwolnienia z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, to niezbędne jest ustalenie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego jaką dysponuje skarżąca jest wyższa niż średnia gminna oraz czy wnioskowana zabudowa będzie miała charakter zagrodowy związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Stanowisko organów odnośnie prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego jest nieco rozbieżne. Organ pierwszej instancji, nie zamieszczając w tej kwestii szerszego uzasadnienia, nie zakwestionował statusu skarżącej jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, uznał za prawdopodobny zamiar przeniesienia przez skarżącą gospodarstwa rolnego na działkę nr [...] (co jest przedmiotem sporu w sprawie II SA/Bk 126/21), natomiast zakwestionował związek funkcjonalny zabudowy mieszkalnej i gospodarczej zamierzonej na działce nr [...] z prowadzonym przez skarżącą gospodarstwem rolnym, wskazując że pozostaje bez związku z tym gospodarstwem realizacja dwóch budynków mieszkalnych (jednocześnie i odrębnie na działkach nr [...]). Kolegium z kolei przyznało posiadanie przez skarżącą nieruchomości rolnych (na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków), a zakwestionowało prowadzenie na nich gospodarstwa rolnego w rozumieniu produkcji ogrodniczej, zwierzęcej i roślinnej.

Skonkludowało o braku związku planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co stanowiło jeden z argumentów za wydaniem decyzji odmownej. A zatem organ pierwszej instancji nie podważał prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, natomiast uczyniło to Kolegium.

Zdaniem sądu, nie ma wystarczających podstaw, w tym nie przedstawiło ich w sposób przekonujący Kolegium, do odmowy przyznania skarżącej statusu rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Skarżąca wykazała na podstawie ewidencji gruntów i budynków, że posiada około 7,14 ha użytków rolnych i jest podatnikiem podatku rolnego (k. 9 akt adm.). Wyjaśniła, że posiada drób, pasiekę i plantację świerków, sad i warzywa, uprawia ziemniaki i zboże (pismo z [...] grudnia 2019 r. k. 50-51 akt adm.). Na przestrzeni lat dokonywała zakupu bydła i trzody chlewnej, wapna nawozowego, saletry, pasz dla niosek (załączyła faktury). Wykazała zaświadczeniem Wójta Gminy P. z [...] grudnia 2019 r. prowadzenie plantacji świerka pospolitego i kłującego założonej w 2009 r. (zaświadczenie to ma charakter urzędowy i wyłącznie zdjęcia przedstawione przez uczestnika postępowania K. S. w sprawie II SA/Bk 386/20 treści tego zaświadczenia skutecznie nie podważają).

Przedstawiła protokoły z lat 2015 i 2018 dotyczące oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Przedstawiła decyzje z lat 2012-2020 (z każdego roku) o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (k. 25-45 akt [...]). Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu zbyt formalistyczne jest stanowisko organu odwoławczego kwestionującego status skarżącej jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Kolegium sformułowało swoje stanowisko bez podjęcia próby wyjaśnienia z czego skarżąca się utrzymuje, jeśli nie z gospodarstwa rolnego, a także bez analizy ww. dokumentów, bez odniesienia się do ich treści (a znajdują się one w aktach administracyjnych sprawy). Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się tymczasem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W świetle dokumentacji dostarczonej przez skarżącą odmówienie jej statusu rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, bez dokonania analizy ww. dokumentacji i przy powołaniu się wyłącznie na dane z ewidencji gruntów jest nieuprawnione oraz narusza obowiązek uznania okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów (art. 80 K.p.a.). Zdaniem sądu, okoliczność posiadania niewielkiego areału i niehodowania bydła czy trzody chlewnej również nie świadczy o nieposiadaniu statusu rolnika. Obserwowana w dzisiejszych czasach koncentracja gruntów rolnych i ogromna często skala gospodarstw rolnych nie świadczą o tym, że gospodarstwa nie prowadzi również rolnik małorolny bądź prowadzący produkcję nawet na niewielką skalę (jak w przypadku skarżącej hodowla pszczół i drobiu, uprawa świerka). Tylko na marginesie sąd wskazuje, że przykładowo w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1655 ze zm.) za gospodarstwo rolne uznaje się gospodarstwo w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Dlatego, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie ma wystarczających podstaw aby kwestionować status skarżącej jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne.

Także dowody przedstawione na rozprawie w sprawie II SA/Bk 386/20 przez uczestnika postępowania nie podważają dokumentów przedłożonych przez skarżącą do skargi w tamtej sprawie. Należy wskazać, że nie każdy może otrzymać dotacje suszowe czy zwrot podatku akcyzowego, a wyłącznie producent rolny posiadający gospodarstwo rolne i tak też jest określany w ww. protokołach i decyzjach o zwrocie podatku mąż skarżącej wspólnie z nią gospodarujący.

Dodatkowo wskazać należy, że wcześniejsze wystąpienie przez córki skarżącej z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr [...] (sprawy zakończyły się decyzjami odmownymi, które są ostateczne) i późniejsze wystąpienie przez skarżącą z wnioskami o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej – choć umożliwiają bardziej wszechstronny obraz sytuacji, to jednak nie wykluczają, iż przedmiotem procedowania w sprawie niniejszej organów był konkretny wniosek inwestorki, tj. wniosek z [...] lipca 2019 r. dotyczący zabudowy zagrodowej. W konsekwencji organy miały odpowiedzieć wyłącznie na pytanie, czy możliwa jest w tym konkretnym miejscu i w tym konkretnym przypadku zabudowa zagrodowa i na jakich warunkach, a nie ustalenie o co wcześniej występowały córki skarżącej i jaki był wpływ tych postępowań na sprawę niniejszą.

Zdaniem natomiast sądu, nawet jednak przyjęcie, iż skarżąca posiada status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie mogło prowadzić do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy w sprawie niniejszej. W tym zakresie ustalenia i ocena organów zasługują na akceptację niezależnie nawet od ustalenia, czy zamierzona zabudowa zagrodowa na działce nr [...] będzie związana z gospodarstwem rolnym skarżącej czy też nie (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Wydanie decyzji pozytywnej w sprawie niniejszej było bowiem wykluczone z uwagi na ład przestrzenny obowiązujący na obszarze analizowanym. Charakter tego ładu i reguły go tworzące organy prawidłowo odkodowały dokonując oceny rodzaju zabudowy i jej cech, w tym reguł umieszczenia. Prawidłowe jest w szczególności ustalenie, że niemożliwa jest realizacja zabudowy na działce nr [...] w wersji wnioskowanej z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która w sprawie pozostaje aktualna z uwagi na niewystąpienie przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalniających z obowiązku jej dotrzymania.

Wskazać w tej mierze trzeba, że Kolegium oraz organ pierwszej instancji bez naruszenia prawa odmówiły wiarygodności dowodowi z umowy dzierżawy z [...] marca 2020 r. Wbrew zarzutom skargi, czym innym jest ustalenie nieważności umowy cywilnoprawnej, którego to ustalenia władny jest dokonać sąd powszechny i które eliminuje umowę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a czym innym jest ocena treści takiej umowy w ramach swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 80 K.p.a.). Działanie organów administracji publicznej w ramach art. 80 K.p.a. wywołuje skutek wyłącznie w konkretnym postępowaniu i nie eliminuje umowy z obrotu prawnego, ale wyklucza jako dowód na konkretną okoliczność stanu faktycznego. Zdaniem sądu, argumentacja organów, w szczególności Kolegium, jest w tej kwestii klarowna, przekonująca i nie narusza prawa. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że intencją strony skarżącej zawierającej umowę było skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednakże treść umowy nie pozwala przyjąć, że działanie to było skuteczne.

Sąd w całości podziela ocenę Kolegium i wątpliwości uczestników postępowania I. i K. S. odnośnie tego, że umowę zawarto z jednym ze współwłaścicieli, choć jako czynność rozporządzająca rzeczą wspólną z długotrwałymi skutkami, a więc przekraczająca zakres zwykłego zarządu, dla swej skuteczności powinna być poprzedzona zgodą wszystkich współwłaścicieli (lub rozstrzygnięciem sądu w razie braku takiej zgody - art. 199 K.c.). Już to było wystarczające dla zakwestionowania umowy jako wiarygodnego dowodu w sprawie. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wyliczył również wielkość powierzchni użytków rolnych jaką mógłby (np. na zasadzie quoad usum) fizycznie dysponować współwłaściciel gruntów, z którym skarżąca podpisała umowę (proporcjonalnie do jego udziału 4/6 – 2,65 ha). Po dodaniu wyniku tego obliczenia do powierzchni użytków rolnych skarżącej (2,65 ha + 7,14 ha) nadal nie byłaby spełniona średnia gminna (10,01 ha) wymagana przez art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Uczestnicy postępowania nadto wskazali, że na działce objętej dzierżawą znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz las. Skarżąca z kolei nie wykazała, w jaki sposób dzierżawioną działkę będzie wykorzystywać rolniczo, w tym jaki jest związek tej działki z obecnie prowadzonym gospodarstwem rolnym (twierdzi jedynie o jej rolniczym użytkowaniu, ale dowodów na tę okoliczność nie przedstawia). Zarzut skargi, iż nie ustalił tego organ nie wykluczał aktywności skarżącej w tym zakresie np. na etapie odwoławczym, a także na etapie sądowym. Jednak skarżąca tej aktywności nie wykazała i nie podważyła skutecznie ustaleń organów, te zaś oparte są na przekonującej argumentacji. Wypada dodać, że przepis art. 7 K.p.a. formułujący zasadę prawdy obiektywnej od 11 kwietnia 2011 r. zawiera wskazanie, iż czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy podejmuje organ z urzędu ale też na wniosek strony.

Zatem aktywność strony jeśli chodzi o gromadzenie materiału dowodowego jest obecnie ugruntowana normatywnie. Strona nie powinna zatem (nie może) pozostawać bezczynna w dowodzeniu okoliczności, z których wywodzi skutki prawne. Okoliczności te uprawniają do wniosku, iż stanowisko organów odnośnie braku podstaw do uznania umowy dzierżawy za czynność powiększającą areał gruntów rolnych skarżącej ponad średnią gminną należy ocenić jako prawidłowe. W sprawie nie mamy więc do czynienia z wyjątkiem przewidzianym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączającym konieczność badania dobrego sąsiedztwa. Dodać należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa, czyli umożliwienie zorganizowania sobie miejsca pracy. Skarżąca jednak nie wykazała w sposób przekonujący, a w szczególności nie dowodzi tego sporna umowa, aby faktycznie posiadała na tyle duże gospodarstwo rolne, by z dobrodziejstwa tego przepisu skorzystać. Dlatego w sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co trafnie ustaliły organy.

Zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego i zbadanie na nim sąsiedztwa oraz obowiązującego ładu przestrzennego.

Jeśli chodzi o wielkość obszaru analizowanego, to prawidłowo ją wyznaczono jako trzykrotność frontu działek wskazanych we wniosku. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Organ odwoławczy, trafnie ustalając spełnienie warunku formalnego w postaci sporządzenia analizy na mapie w skali 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), uzasadnił wyczerpująco dlaczego promienia obszaru analizowanego nie powiększył ponad trzykrotną szerokość frontu działek nr [...]. Przekonująco wskazał, że zabudowa na tak wyznaczonym obszarze jest zabudową zagrodową, jest spójna, tworzy określony ład przestrzenny i pozwala na odkodowanie istniejących na nim reguł, które polegają na zlokalizowaniu budynków mieszkalnych w pierwszej linii zabudowy w granicach od 2,5m do 15m a budynków gospodarczych w drugiej linii zabudowy (najbliżej 2m najdalej 25 m), nadto budynków gospodarczych w głębi działek za zabudową mieszkalną. Tak opisana struktura urbanistyczna znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym stanowiącym część analizy oraz w zestawieniu tabelarycznym na k. 84 akt adm.

Sąd akceptuje jako trafne ustalenia i ocenę prawną, zgodnie z którymi ład przestrzenny wynikający z obszaru analizowanego był wystarczający do odkodowania obowiązujących na nim reguł urbanistycznych i pozwalał na określenie poszczególnych zasad, parametrów i wskaźników bez konieczności powiększania tego obszaru np. o działkę nr [...]. Sytuacja działki nr [...] położonej w rozwidleniu dróg jest zresztą szczególna, a znajdująca się na niej zabudowa uwarunkowana tym właśnie szczególnym położeniem działki. Dlatego oddalenie zabudowy mieszkalnej na tej działce od drogi (ponad odległość charakterystyczną dla pozostałej zabudowy mieszkalnej na obszarze analizowanym) nie może stanowić punktu odniesienia dla zabudowy planowanej w sprawie niniejszej na działce nr [...], bowiem ta działka takimi samymi cechami jak działka nr [...] się nie charakteryzuje.

Z kolei z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika, że zabudowa mieszkalna na działce nr [...] (zagrodowa, jak wynika z odpowiedzi Wójta zawartej w piśmie z [...] września 2020 r., k. 66 akt II SA/Bk 386/20) znajduje się w niedalekiej odległości od drogi gminnej i nie wkracza w oddalony od drogi pas zabudowy budynkami gospodarczymi. Natomiast wydanie warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla działek nr [...] (decyzja z [...] września 2018 r. załączona do odwołania) nie dowodzi istnienia na tych działkach takiej zabudowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie świadczy jeszcze o tym, że zabudowa zostanie zrealizowana, co może wynikać wyłącznie z ostatecznego pozwolenia na budowę. Co prawda skarżąca wskazuje w skardze, że na działce nr [...] (prawdopodobnie powstałej z podziału działki nr [...]) trwa budowa budynku, jednakże nawet sama nie wskazuje jaki jest to rodzaj zabudowy.

Nawet jednak jeśli byłaby to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to sąd wskazuje, że w sprawie niniejszej skarżąca wnioskuje o zabudowę zagrodową a nie mieszkaniową jednorodzinną. Organ zatem poszukiwał w sprawie niniejszej dobrego sąsiedztwa dla zabudowy zagrodowej a nie mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeśli zaś chodzi o zabudowę działki nr [...], to wskazać należy, że działka ta jest położona znacznie poza granicami obszaru analizowanego (około kilkaset metrów dalej), a brak było podstaw do tak znacznego zwiększenia granic tego obszaru. Argumentem za tym zwiększeniem nie może być wielkość wsi B. i fakt objęcia obszarem analizowanym w sprawie niniejszej zaledwie 3 % powierzchni wsi, bowiem – jak wyżej wywiedziono – obszar analizowany wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontów działek inwestycyjnych pozwalał na odkodowanie cech obowiązującego na nim ładu przestrzennego, co organ przekonująco wykazał.

Prawidłowemu wyznaczeniu obszaru analizowanego towarzyszyła prawidłowa analiza cech zabudowy na tym obszarze. Skoro bowiem obowiązują na tym obszarze reguły, zgodnie z którymi budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej lokalizowane są w pierwszej linii zabudowy a budynki gospodarcze w drugiej linii zabudowy, w głębi działek za zabudową mieszkalną, to zamierzenie przez skarżącą zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej (jako w drugiej linii zabudowy, za budynkami mieszkalnymi tworzącymi pierwszą linię zabudowy od ulicy) nie wpisuje się w ład przestrzenny na tym obszarze. Zdaniem sądu, okoliczność ta została dostatecznie wyjaśniona, ustalona i oceniona przez organy obydwu instancji bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wynika ona z części graficznej analizy, została wyjaśniona w jej części tekstowej, które to dowody są jednoznaczne w swej treści i potwierdzają sformułowane przez organy wnioski.

Część graficzna analizy nie potwierdza również stanowiska skarżącej, jakoby istniejąca na działce nr [...] zabudowa gospodarcza uległa przemieszaniu z zabudową mieszkalną (została wprowadzona w linię zabudowy mieszkalnej). Z kolei kilkanaście działek wymienionych w odwołaniu jest położonych poza granicami obszaru analizowanego i to w odległości znacznie przekraczającej promień tego obszaru, przy czym większość z nich nie jest nawet (właśnie z uwagi na tę odległość) widoczna na mapie w skali 1:1000, na której sporządzono część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zabudowa na tych działkach nie mogła być zatem przesłanką wyników analizy.

Sąd dodatkowo zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na możliwość ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla działki ewidencyjnej jako całości a nie dla części działki, która faktycznie zostanie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Dominuje przy tym pogląd, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 743/17, II OSK 2066/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1478/18, "w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 - publik. CBOSA). Jednakże - jak wyżej zaznaczono - nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych".

Skarżąca zawnioskowała o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr [...] i wyrysowała o którą część konkretnie chodzi (oddaloną o około 160 metrów od pasa drogowego). Jednakże z akt nie wynika, aby miała miejsce w sprawie któraś z wyżej wskazanych wyjątkowych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części a nie całości działki. W konsekwencji, organy powinny były przy wyznaczaniu obszaru analizowanego ustalić szerokość frontu dla obydwu działek inwestycyjnych, tj. [...] i [...]oraz w dalszej kolejności uwzględnić w postępowaniu całą działkę ewidencyjną nr [...] a nie tylko jej część wskazaną przez inwestorkę. Niewątpliwie prawidłowo, zgodnie z powyższym wskazaniem, organy postąpiły jeśli chodzi o wyznaczenie promienia obszaru analizowanego, bowiem wyznaczyły go dla całego frontu (według jego szerokości od drogi gminnej).

Natomiast oceniły niedopuszczalność realizacji wnioskowanej zabudowy uwzględniając jedynie część działki nr [...] wyrysowaną na mapie dołączonej do wniosku przyjmując oddalenie tej części od drogi na odległość 160m. Powinny zaś mieć na uwadze granice działki nr [...] jako całości a nie części (w szczególności jeśli chodzi o granicę tej działki od strony drogi gminnej, która jest położona bliżej niż 160m od drogi). Nie zmienia to jednak faktu, że nawet gdyby prawidłowo uwzględniły cały obszar działki nr [...], nadal nie byłoby podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Ustalony przez organy prawidłowo ład przestrzenny sprzeciwia się bowiem, jak wyżej wskazano, zlokalizowaniu budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wśród budynków gospodarczych znajdujących się za budynkami mieszkalnymi w zabudowie zagrodowej tworzącymi pierwszą od drogi linię zabudowy. Organ trafnie wskazał, że uwzględnienie wniosku skarżącej zaburzyłoby obowiązujący ład przestrzenny oraz byłoby źródłem konfliktów sąsiedzkich związanych z wprowadzaniem funkcji mieszkalnej kolidującej z funkcją zabudowy w tzw. drugiej linii zabudowy – uciążliwej, bo stanowiącej zaplecze inwentarsko-gospodarcze. Już tylko ten argument wystarczał do przyjęcia, że istniały powody dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem sądu, należy również podzielić ocenę organów, iż sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy brak związku zabudowy zamierzonej na działce nr [...] z prowadzonym gospodarstwem rolnym. O ile, jak uczynił to sąd w sprawie II SA/Bk 126/21 (vide uzasadnienie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), trudno zakwestionować w tamtej sprawie realność zamiaru przeniesienia siedliska bądź wybudowania domu dla następcy prawnego na działce nr [...], to już poważne zastrzeżenia co do wiarygodności budzi zamiar zrealizowania w tym samym czasie drugiego identycznego siedliska na działce nr [...].

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a pogląd ten sąd w sprawie niniejszej podziela, zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze.

Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (vide np. wyrok w sprawie II OSK 3184/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się jednak także, że "współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. [...] zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę". Zwraca się jednak także uwagę, iż "nie można z treści art. 61 ust. 4 upzp wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko" (vide wyrok w sprawie II OSK 2674/17). Ostatnio wskazana sprawa rozpoznana przez NSA dotyczyła co prawda gospodarstwa rolnego o znacznej powierzchni i zamiaru inwestora usytuowania drugiego siedliska, co jest stanem faktycznym odmiennym niż w sprawie niniejszej, jednak argumentacja NSA wskazuje, iż okoliczności sprawy należy analizować indywidualnie, w zależności od stanu faktycznego, nie przesądzając z góry wyniku sprawy.

Innymi słowy, o ile nie da się racjonalnie wykluczyć sytuacji, w której rolnik zamierza wybudować drugie siedlisko z uwagi na znaczną powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego, jak też o ile nie da się wykluczyć, że warunki zamieszkiwania rodziny skarżącej uzasadniają przeorganizowanie dotychczasowego siedliska z działki nr 89 na działkę nr 90/1 (co wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 126/21), o tyle powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej (około 7,14 ha) oraz okoliczności wynikające z materiału dowodowego nie pozwalają przyjąć za uzasadnione i wykazane wybudowanie dwóch sąsiadujących ze sobą siedlisk niezbędnych w prowadzeniu tego gospodarstwa rolnego.

Zdaniem sądu, wyżej wskazane powody były wystarczające dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie niniejszej, co zwalnia sąd z kontroli stanowiska organów odnośnie ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy jako przekraczających wielkości występujące na obszarze analizowanym.

Wskazać też trzeba, że przepisy u.p.z.p. o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawniają organów do orzekania w decyzji ustalającej o podziale nieruchomości.

Reasumując, podzielając stanowisko organów o niewpisywaniu się zamierzonej zabudowy działki nr [...] w obowiązujący na obszarze analizowanym ład przestrzenny oraz uznając poczynione ustalenia i ocenę prawną za nienaruszające prawa, w tym niepodważone zarzutami skargi, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 15 marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.