Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. nr 2001-IOD.48.76.2022 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania J. sp. z o.o. w S. (dalej skarżący, przewoźnik) od decyzji Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Białymstoku z 17.10.2022 r. nr 318000-COC3.48.208.2022.JL w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, za nieprzedstawienie na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220412010587 w Oddziale Celnym w Suwałkach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Z materiałów zebranych w sprawie wynikało, że 12.04.2022 r. po zakończeniu rejestracji zgłoszenia do systemu monitorowania przewozów drogowych, wraz z przekazaniem numeru referencyjnego zgłoszenia SENT20220412010587 Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego wezwał przewoźnika do przedstawienia środka transportu wraz z towarem w Oddziale Celnym w Suwałkach, celem przeprowadzenia kontroli. Przewoźnik nie stawił się do kontroli we wskazanym miejscu. Przewoźnik zespołem pojazdów o nr rejestracyjnych [...]/[...] dokonywał przewozu oleju rzepakowego z pozycji CN 1514 w ilości 24640 kg, z Niemiec na Litwę, tranzytem przez terytorium Polski. Powyższe okoliczności były podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowieniem nr 318000-COC3.48,208.2022.JL z 23.09.2022 r., strona została zawiadomiona o przysługujących jej uprawnieniach tj. prawie do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów.
Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie zapoznała się z aktami sprawy, a przesłała jedynie wyjaśnienia wskazujące na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, trudną sytuacje przewoźników związaną z pandemią oraz wojną na Ukrainie, a także niezawinionym zachowaniem kierowcy – Ukraińca, który z uwagi na panującą wojnę nie stawił się do kontroli.
Decyzją z 17 października 2022 r. nr 318000-COC3.48.208.2022.JL Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku nałożył na J. sp. z o.o. w S., karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za nieprzedstawienie na wezwanie środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220412010587 w Oddziale Celnym w Suwałkach w celu przeprowadzenia kontroli.
Odwołanie od tej decyzji złożył przewoźnik i wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, co w niniejszej sprawie powinno znaleźć zastosowanie. Odwołująca podniosła, iż splot szeregu negatywnych zjawisk odnośnie transportu drogowego (epidemia COVID-19, wojna na Ukrainie, aktualna sytuacja gospodarcza), negatywnie oddziałują na płynność finansową Spółki, której działalność opiera się głównie na kierowcach pochodzących z Ukrainy, a ponad 50% dochodu pochodziło z realizacji przewozów na Ukrainę i do Rosji. Spółka nie zgodziła się z możliwością karania za drobne przewinienia, które w ogóle nie rzutują na rzetelności dokonywanego transportu. Wskazano, że przedmiotowej sprawie nie doszło do uszczuplenia podatkowego, natomiast nieprzedstawienie środka transportu do kontroli spowodowane było zmianami organizacyjnymi wśród pracowników Spółki i związanym z tym zmieszaniem.
Końcowo podkreślono także, że przyczyna niestawiennictwa wynikała z pozyskania przez ukraińskiego kierowcę wiadomości, iż w miejscu zamieszkania jego najbliższych doszło do ostrzeliwań i bombardowań. Według odwołującej, organ I instancji dokonał błędnej oceny, jakoby Spółka nie wskazała indywidualnych argumentów przemawiających za możliwością odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na interes strony lub interes publiczny. Ponadto, właściwym dla oceny stanu finansowego Spółki byłoby powoływanie się na dochody (a nie na przychody), ponieważ dopiero one ukazują w jakim stanie finansowym jest Spółka, po odjęciu kosztów prowadzenia przedsiębiorstwa. \
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku decyzją z 4 stycznia 2023 r. nr 2001-IOD.48.76.2022 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wobec niestawienia się przewoźnika do kontroli zasadnie została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.
Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie organ wskazał, że profesjonalny przewoźnik zawodowo zajmujący się przewozem drogowym ładunków, których przewóz odbywa się z uwzględnieniem zaostrzonych wymagań związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu rzeczy powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa w tej dziedzinie, a które są powszechnie dostępne na stronach internetowych służb celno-skarbowych. Wskazano, że strona na żadnym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie ujawniła danych osobowych osoby kierującej zestawem pojazdów [...]/[...] oraz dokumentów potwierdzających podnoszone okoliczności (np. skany karty pracy kierowcy, wydruk z tachografu i inne). Przedstawione przez stronę zarówno w piśmie z 23.09.2022 r. (k.56) jak i w odwołaniu okoliczności nieprzedstawienia przez kierującego środka transportu do kontroli, pozbawione były zdaniem organu jakiegokolwiek wartości dowodowej.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż jak wynika ze strony internetowej Spółki J. [...], posiadane przez odwołującą (oraz objęte certyfikacją) systemy telematyczne wraz z GPS sprawują ciągły nadzór nad transportem 24/7/365. Oznacza to, że niezależnie od możliwości stałego kontaktu przewoźnika z kierowcą (zapewnionego przez operatora telefonii komórkowej), przewoźnik dysponuje w czasie rzeczywistym informacją o miejscu położenia pojazdu/zestawu realizującego przewóz objęty poszczególnym zgłoszeniem SENT, a także o kierunku oraz prędkości jego przemieszczania (ewentualnie miejscu postoju). Nie jest zatem tak, jak pośrednio próbuje przedstawić to odwołująca, że bez jej wpływu oraz możliwości podjęcia w tym zakresie działań zaradczych, kierujący zestawem pojazdów przekroczył granicę państwową RP/LT w Budzisku - Kalwarii (DK8), zaś z przyczyn wskazanych w odwołaniu, zapomniał o obowiązku przedstawienia do kontroli środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220412010587, w Oddziale Celnym w Suwałkach.
W ocenie organu odwoławczego, przewoźnik mając ciągły nadzór nad transportem, a dodatkowo kontakt telefoniczny z kierowcą, mogła przed przekroczeniem przez ww. środek transportu granicy RP, przypomnieć kierowcy o obowiązku przedstawienia go do kontroli, zaś mając wiedzę o stanie psychicznym/emocjonalnym kierowcy, utrudniającym mu prawidłowe wykonywanie przewozu (argument przywołany w pismach procesowych), nakazać zjechanie na najbliższy parking i niewykonywanie przewozu do czasu wymiany kierowcy. Podjęcie takich działań, poza dochowaniem standardów jakości przewozu, mogło uchronić Stronę przed karą pieniężną. Jak bowiem wyżej wskazano, za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, odpowiedzialność ponosi przewoźnik.
Stąd też stwierdzono, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy SENT, tj. niestawienia sią na wezwanie organu pierwszej instancji w celu poddania się kontroli, słusznie została nałożona kara pieniężna w wysokości 20.000 zł, stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy.
Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
Ustosunkowując się do tego zagadnienia wskazano, że przepisy ustawy SENT, uregulowały w sposób bardzo wąski możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na poszczególne podmioty odpowiedzialne, uczestniczące w procedurze monitorowania przewozu towarów - art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy.
Organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu przewoźnika. Wskazano, że o istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Przy czym użycie słowa "ważny", podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na ten interes. Ważny interes przewoźnika występuje wtedy, kiedy obniżą się znacznie zdolności płatnicze, spowodowane zdarzeniami losowymi. Kryterium ważnego interesu przewoźnika wymaga wykazania konkretnych okoliczności, np.: udokumentowanej sytuacji zdrowotnej podatnika, zdarzenia losowe, w tym również ekonomicznej sytuacji firmy, które są wyjątkowe niezależne od strony i uniemożliwiające wywiązanie się z ciążących na nim względem Państwa obowiązków.
W przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwał przewoźnika do przekazania zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego do odstąpienia od kary, w tym przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację finansową strony.
W odpowiedzi na wezwanie skarżąca spółka w piśmie z 16.09.2022 r. (data wpływu do organu I instancji 22.09.2022 r.) przedstawiła swoje stanowisko, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary, z przywołaniem fragmentów orzeczeń WSA i NSA, zapadłych w sprawach o naruszenie przepisów ustawy SENT. Do pisma strona nie dołączyła wniosku o pomoc de minimis, ani też innych wskazanych w piśmie z 06.09.2022 r. informacji, niezbędnych do rozważenia udzielenia takiej pomocy. Oceniając okoliczności wskazujące na istnienie ważnego interesu strony do odstąpienia od kary, organ I instancji posiłkował się informacjami nadesłanymi przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Mogilnie przy piśmie nr 041-SER.4050.4.2022 z 14.09.2022 r. (k.26-k.28), danymi pozyskanymi z systemu celno-skarbowego KARTA2 (k.36 - k.44) oraz Raportu o pomocy udzielonej beneficjentowi, wygenerowanego w systemie SHRiMP.v2 (k. 45 - k. 47)
Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że z treści przepisów ustawy SENT nie wynika, aby nakładanie kar pieniężnych uzależnione było od powstania uszczupleń podatkowych. A ponadto, nawet gdyby przyjąć za trafne powiązanie możliwości odstąpienia od ukarania z istnieniem realnego zagrożenia uszczuplenia należności budżetowych, to w niniejszej sprawie, takie realne zagrożenie wystąpiło, ponieważ nie skontrolowano przewozu z uwagi na niestawienie się do kontroli.
Odnośnie przesłanki interesu publicznego wskazano, że stwierdzone w niniejszej sprawie przewinienie, tj. niestawienie się na wezwanie organu do kontroli w wyznaczonym miejscu jest istotnym naruszeniem zasad monitorowania. Uniemożliwiło bowiem służbom skuteczną kontrolę przewozu towarów wrażliwych oraz ustalenie, czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym tak, aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza). Stąd nie można przyjąć, że interes publiczny przemawia za odstąpieniem od wymierzenia kary.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł przewoźnik J. sp. z o.o. S. i zarzucił naruszenie przepisów prawa:
- 1) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy SENT, poprzez zastosowanie wymiaru kary nieadekwatnej do zaistniałej sytuacji, tym samym braku uwzględnienia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego, określonego w ww. przepisie prawa,
- 2) art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z 29.08.1997 r. O.p., poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z zasadami prawidłowego rozumowania, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza poprzez brak przesłuchania istotnych świadków.
Uzasadniając skargę skarżąca spółka rozwinęła przedstawione zarzuty, podkreślając, że organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę przesłanki interesu publicznego, gdyż nie uwzględnił, że kary za nieprzestrzeganie przepisów ustawy SENT mają oddziaływać prewencyjnie, tzn. zniechęcić adresatów ustawy do ponownego naruszenia przepisów prawa, odstąpienie od nałożenia kary byłoby nieuprawnionym uprzywilejowaniem jednego podmiotu w stosunku do innych, zaś celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT, akcyza), a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
Spółka nie zgodziła się z wydającymi decyzje organami o możliwości karania za bardzo drobne przewinienia formalno-prawne, które w ogóle nie rzutują na rzetelność dokonywanego transportu. Zasada i celowość wprowadzonych przepisów związanych z monitorowaniem transportu w takim przypadku eliminuje karanie uczciwego transportowca, który z przyczyn formalnych zostaje karany. Zaprezentowane stanowisko skarżąca wzmocniła fragmentami wyroków sądów administracyjnych o sygn. akt I SA/GI 660/18, I SA/Ol 204/18, II GSK 1696/18, III SA/Kr 734/18 i in. Skarżąca zasygnalizowała trudności finansowe oraz spadek ilości przewozów, spowodowane pandemią oraz wojną na Ukrainie oraz stwierdziła, że organ wydając decyzję okoliczności tych nie uwzględnił, a nadto nie zwrócił uwagi, że nieprawidłowości powstały w wyniku nieszczęśliwych zdarzeń, niezależnych od przewoźnika.
Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania bądź przekazanie jej do ponownego rozpoznania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego a jej wydanie poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja którą nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa SENT), tj. nieprzedstawienie na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220412010587 do kontroli.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Z treści art. 12a ust. 3 wynika, że w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT. Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, zaś skarżący należy do kręgu podmiotów uznanych przez ustawodawcę za przewoźnika (art. 2 pkt 8 ustawy SENT). Spór sprowadza się do oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł za stwierdzone naruszenie.
Na wstępie jednakże należy podkreślić, że słusznie wskazuje organ odwoławczy, że strona w toku postępowania przez organami nie załączyła do akt sprawy jakiegokolwiek pisma procesowego zawierającego wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka (jako główny argument odwołania wskazywano niezawinione zachowanie kierowcy – Ukraińca, który na skutek wojny i złego stanu psychicznego nie stawił się na wezwanie). Ponadto nie przedstawiła danych osobowych i adresowych kierowcy jak również karty pracy kierowcy, czy też wydruku z tachografu, co świadczy jednoznacznie o braku chęci współpracy z organem orzekającym odnoście wyjaśnienia prezentowanej przez spółkę wersji wydarzeń. W skierowanym do organu I instancji piśmie z 03.10.2022 r. (k.58, k.59) strona stwierdziła wprost, że nie wnosi żadnych uwag, poza uwypukleniem, iż przedmiotowa nieprawidłowość polegała na formalnym braku stawiennictwa w wyznaczonym terminie i miejscu wraz z załadunkiem przewożonego towaru.
W konsekwencji powyższego, stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został ustalony oraz udowodniony przez organy obydwu instancji zgodnie z przepisami postępowania. Należy też uznać, że okoliczności te nie były również kwestionowane przez stronę skarżącą. Bezspornie przewoźnik nie przedstawił do kontroli środka transportu na wezwanie organu.
Odnosząc się do skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Jak podnosi się w doktrynie analizę ryzyka należy zaliczyć do czynności przedkontrolnych, co oznacza, że taka analiza nie będzie stanowiła składowej akt sprawy kontroli celno-skarbowej. Prowadzi to do wniosku, że wszelkie dokumenty zgromadzone w toku czynności analitycznych nie będą dostępne dla kontrolowanego ani też w żaden sposób nie będą mogły zostać ujawnione innym osobom (np. w drodze dostępu do informacji publicznej) z uwagi na tajemnicę skarbową, gdyż zawsze będą dotyczyły indywidualnego podmiotu.
Kontrolowany nie dowie się zatem, czy prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości ocenione na etapie przedkontrolnym pokryje się w mniejszym czy też większym stopniu z efektami przeprowadzonej kontroli (vide: A Melezini, Komentarz do art. 58 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, uwaga 7, pub. Lex). W ocenie sądu analiza ryzyka nawet dokonana automatycznie na podstawie bazy danych zawartych w systemie SENT jest nie tylko formą dopuszczalną ale wręcz podstawowym instrumentem technicznym umożliwiającym przeprowadzenie analizy ryzyka. Jak wynika z treści art. 12 ustawy SENT podmiotami uprawnionymi do korzystania z danych zgromadzonych w rejestrze oraz ich przetwarzania za pomocą telekomunikacyjnego urządzenia końcowego są między innymi funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Funkcjonariusze mogą przetwarzać dane z rejestru w tym dokonywać analizy ryzyka związanej z przemieszczaniem towarów "wrażliwych".
W sprawie niniejszej bezspornym jest to, że przewożony był towar wrażliwy w postaci oleju rzepakowego. Jego przewóz został zgłoszony do rejestru. System wygenerował numer referencyjny SENT oraz wezwanie do przedstawienia środka transportu w celu przeprowadzenia kontroli. Przewoźnik mimo wezwania nie zgłosił się w wyznaczonym miejscu do kontroli. Stąd stwierdzone naruszenie jest bezsporne, a okoliczności związane z wykonaniem analizy jako nieweryfikowalne nie mogły podważać zasadności jego stwierdzania.
Zasadnicze zagadnienie, które należy rozważyć w sprawie niniejszej dotyczy mechanizmu sankcji i jej wysokości.
Przechodząc do tej kwestii wskazać należy, że skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz.
Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, że do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (vide: D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (vide: wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260).
Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiący, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust.
- 3. Z kolei w art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożonej kary. Stosownie do tej regulacji organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
- 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
- 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
- 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
W kontekście systemowym art. 22 ust. 3 ustawy SENT odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT.
W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, jeśli się zważy na ustaloną w toku postępowania kondycję finansową strony skarżącej. Organ pierwszej instancji ustalił, że wobec przewoźnika nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie posiada on zaległości podatkowych i niepodatkowych należności budżetowych. Ponadto strona składała wniosek o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, ale postępowanie umorzono z powodu wycofania wniosku. Ponadto w stosunku do spółki prowadzono 9 postępowań, z czego w 5 nałożono kary pieniężne. Dochody z działalności gospodarczej spółki wg PIT 36 wyniosły odpowiednio:
- - w 2019r. - dochód - 0, przychód -10 196 568,72 zł, koszty-11 056 712,41zł,
- - w 2020r. - dochód - 231 584,32 zł, przychód- 12 863 541,54 zł, koszty - 13 631 957,22zł,
- - w 2021r. – dochód - 0, przychód - 0, koszty-12 451 471,64zł.
Sam przewoźnik nie przedstawił dokumentacji charakteryzującej jego sytuację finansową ani też nie wskazał na jakieś szczególne, nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby poniesienie kary za stwierdzone naruszenie. Przy czym zarzuty skargi nie dotyczą oceny tej przesłanki, mimo jej wskazania w zarzutach. Uzasadnienie skargi skoncentrowane jest bowiem na przesłance interesu publicznego.
Zdaniem Spółki w sprawie naruszono art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy SENT, poprzez zastosowanie kary nieadekwatnej do zaistniałej sytuacji, bez uwzględnienia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego oraz z naruszeniem zasad zawartych w art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p., w szczególności niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, w tym przesłuchania świadków.
W związku z powyższym w dalszej części uzasadnienia sąd skoncentruje się na przesłance interesu publicznego.
Jeśli chodzi o tę przesłankę w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (vide: wyroki NSA: z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11; z 28 sierpnia 2019 r., II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., II GSK 1696/19, pub. CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie sposób jest odwoływać się w niej do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy też uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno bowiem porównywać z naruszeniem stwierdzonym w sprawie niniejszej. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że było to uchybienie formalne.
Sąd podziela stanowisko, że nieprzedstawienie do kontroli towaru wrażliwego jest istotnym naruszeniem, które nie jest uchybieniem równym temu jak np. nieuzupełnienie pola numeru licencji przy niekwestionowanym jej posiadania stwierdzonym podczas kontroli (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 23 sierpnia 2023 r., III SA/Gl 121/22, pub. CBOSA). Naruszenie to uniemożliwiło służbom skuteczną kontrolę przewozu towarów wrażliwych oraz ustalenie czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym tak, aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT, akcyza). Naruszenie obowiązku o którym mowa w art. 12a ust. 3 wypacza zatem cel ustawy SENT. Takie zachowania nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.
Przyjęte w ustawie SENT rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.
Nie do zaakceptowania jest stanowisko strony skarżącej sprowadzające się do tego, że należy odstąpić od wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie z uwagi na interes publiczny, gdyż nie stwierdzono uszczuplenia dochodów budżetowych. Odnosząc się do tego powtórzyć należy za organem, że brak zagrożenia karą, związany z automatycznym odstępowaniem od jej wymierzenia w przypadku stwierdzenia braku uszczuplenia dochodów budżetowych, doprowadziłoby do powszechnego celowego bądź niecelowego uchylania się przewoźników od stosowania art. 12a ustawy o SENT, a w konsekwencji uniemożliwiłoby ściślejszy monitoring towarów podlegających ustawie.
Dodatkowo podnieść należy, że ratio legis ustawy SENT zasadniczo sprowadza się do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że celem nakładania tych kar nie powinno być zwiększenie w ten sposób dochodów budżetu państwa, to jednak nie można pominąć, że funkcją regulacji ustawy SENT jest wspomniana funkcja prewencyjna, która przez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma odstraszać podmioty podlegające ustawie SENT od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu tych towarów.
W ocenie sądu w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, sięganie po instytucję odstąpienia od kary powinno następować w wyjątkowych sytuacjach, gdyż naruszenie tego rodzaju godzi w istotę i podstawowe cele ustawy SENT. W sprawie niniejszej taka wyjątkowa sytuacja nie miała miejsca.
Nie stanowi jej, zdaniem sądu, argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą a dotycząca tego, że to kierowca nie stawił się na kontrolę, ponieważ dowiedział się o wydarzeniach wojennych w jego kraju, co było działaniem niezawinionym. Zdaniem sądu to na przewoźniku spoczywa obowiązek dołożenia wszelkiej staranności w wypełnieniu obowiązków nałożonych przepisami prawa, tym bardziej gdy jak wykazał organ odwoławczy w toku całego przewozu skarżąca spółka jest w stanie na bieżącą monitorować przewóz i ma kontakt z kierowcą, któremu można było przypomnieć konieczność stawienia się na wezwanie organu. Rolą profesjonalnego przewoźnika prowadzącego działalność gospodarczą związaną z transportem "towarów wrażliwych" jest podjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, aby zadośćuczynić wymogom stawianym przez poszczególne ustawy regulujące transport drogowy.
Ponadto wskazane w skardze trudności takie jak: COVID-19, wojna na Ukrainie, duża inflacja i powszechny kryzys są problemami powszechnymi, które dotknęły nie tylko stronę skarżącą, ale również i inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Dlatego trudno uznać te okoliczności za wyjątkowe skoro mają one charakter globalny.
Podnieść należy, że sądy administracyjne, w tym tutejszy sąd (vide: wyrok z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 870/22), starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, kierunkowany określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, w szczególności w aspekcie współmierności zastosowanej kary względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek sensowne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Chodzi przede wszystkim o sprawy, w których dopuszczono się błędów formalnych lub omyłek takich jak (np. tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów) albo oczywiste niedokładności (np. brak jedynie numeru listu przewozowego itp.).
Taki kierunek aktywizmu sądów wojewódzkich znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (vide: przykładowo wyrok z 1 lipca 2021 r., II GSK 145/21, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie występuje zupełnie inna sytuacja, a mianowicie doszło do poważnego naruszenia, które niweczy sens ustawy. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT.
Nie można tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie skala stwierdzonego naruszenia nie miała nieistotnego charakteru i w konsekwencji uniemożliwiała osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów. W toku postępowania nie stwierdzono zaś, aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby niemożliwą.
Wbrew zarzutom skargi, w sprawie z urzędu rozważono zatem w sposób kompleksowy czy występuje przesłanka ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego. Treść art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazuje bowiem, że odstąpienie od wymierzenia kary może nastąpić nie tylko na wniosek przewoźnika ale i z urzędu. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy nie ma wniosku przewoźnika, organ działając z urzędu, musi samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary, co w sprawie miało miejsce.
Odnośnie charakteru odstąpienia od nałożenia kary brak jest jednolitego stanowiska orzecznictwa. Z jednej strony, w wyrokach przyjmuje się, że instytucja ta nie stanowi pomocy publicznej (vide: wyrok WSA w warszawie z 5 sierpnia 2020 r., V SA/Wa 2059/19, pub. CBOSA). Z drugiej strony, akceptowane jest jego stanowisko, że odstąpienie od wymierzenia kary stanowi pomoc de minimis (vide: wyroki WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 813/22; z 8 grudnia 2022 r., II SA/Bk 770/22, pub. CBOSA). Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko, że dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, stosuje się wskazane w art. 26 ust. 3 kryteria stanowiące pomoc de minimis. W przedmiotowej sprawie, co wykazano powyżej, nie ziściła się żadna z przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy SENT. A to wykluczało możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, bez konieczności przesądzania czy instytucja ta ma charakter pomocy de minimis (tak też WSA w Opolu w z 16 listopada 2021 r., II SA/Op 415/21 od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną w dniu 12 grudnia 2022 r., II GSK 529/22, pub. CBOSA).
Reasumując, skład orzekający w całej rozciągłości podzielił ustalenia faktyczne organu (niepodważone w sprawie przez skarżącego) jak i ocenę prawną sprawy, skoncentrowaną na analizie wystąpienia materialnoprawnych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w okoliczności kontrolowanego przypadku. Kontrolowany przewóz towarów wrażliwych nie był pierwszym realizowanym przez skarżącego przewoźnika przewozem zarejestrowanym w systemie SENT (vide: niepodważone ustalenia organu), przepisy ustawy SENT i wynikające z nich obowiązki przewoźnika oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie winny być przewoźnikowi znane, naruszenie obowiązku nieprzedstawienia na wezwanie środka transportu było ewidentne i wynikało z niedochowania należytej staranności przez kierowcę, odstąpienie od nałożenia kary postawiłoby przewoźnika w uprzywilejowanej sytuacji względem innych przewoźników, stwierdzone naruszenie nie było pierwszym naruszeniem przez przewoźnika przepisów ustawy i nie stanowi naruszenia formalnego (nieistotnej pomyłki).
Ponadto skarżąca spółka nie wykazała zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie "ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego" mogącego stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary.
W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).