Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. M. (dalej powoływanej też jako: "Skarżąca") jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bi. z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dwóch wiat konstrukcji stalowej o wym. 8,50 x 5,00 m i 5,70 x 5,00 m, usytuowanych na działce nr geod. [...] w miejscowości J., gm. W. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), na skutek interwencji mieszkańców wsi J., przeprowadził w dniu 27 listopada 2018r. kontrolę na należącej do M. działce o nr geod. [...], ustalając usytuowanie na niej dwóch wiat konstrukcji stalowej o wym. 8,50 x 5,00 m i 5,70 x 5,00 m, pokrytych blachą i oddalonych od siebie na odległość 3,0 m. Wiaty posiadają dach dwuspadowy i na dzień kontroli ich realizacja nie została zakończona, gdyż część pokrycia dachu od strony północnej nie została przykryta blachą. Organ I instancji ustalił również, iż kontrolowane wiaty usytuowane są na działce rolnej klasy VI, na której nie znajduje się budynek mieszkalny, w związku z tym wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił.
W obliczu powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ostanowieniem z dnia [...] września 2019r. nr [...], wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał M. M. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją dwóch wiat konstrukcji stalowej o wymiarach 8,50 x 5,00 m i 5,70 x 5,00m, usytuowanych na działce nr geod. [...} w miejscowości J., gm. W. oraz zobowiązał w/w osobę do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019r. znak [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Bk 807/19 oddalił skargę M. M. na to postanowienie uznając procedurę z art. 48 Prawa budowlanego i zastosowaną kwalifikację prawną za prawidłową.
W dniu 3 lipca 2020r. Skarżąca zwróciła się do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania prowadzonego przez ten organ pod sygnaturą [...] do czasu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Urząd Miejski w W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej wiaty i budynku gospodarczego na działkach[...]. Skarżąca wyjaśniła, iż nie ma aktualnie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, oczekiwanej przez PINB w B., albowiem od roku 2018 przed Urzędem Miejskim w W. procedowane jest wydanie warunków zabudowy dla wiaty i budynku gospodarczego, zawieszone jednakże przed tamtejszym organem z uwagi na prowadzone przez PINB w B. postępowanie legalizacyjne dotyczące części budynku gospodarczego na działce nr geod.[...]. We wniosku Skarżąca podkreśliła jednocześnie w dniu 13 maja 2020r. Burmistrz W. odmówił podjęcia prowadzonego postępowania.
PINB w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie opisanych na wstępie dwóch wiat usytuowanych na działce o nr [...].
Zażalenie na to postanowienie złożyła Skarżąca zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej wiaty i budynku gospodarczego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru budowlanego.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji zażalenia i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie PWINB równoległe zawieszenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji kontrolowanych wiat i przed Burmistrzem W. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej wiaty i budynku gospodarczego, spowoduje jedynie, iż sprawa nie będzie procedowana ani przed organem gminnym, ani przed organami nadzoru budowlanego, a w konsekwencji nastąpi paraliż administracyjny sprawy.
Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019r. [...] inwestorka wnioskowała o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego i budowie wiaty magazynowej pojazdów mechanicznych, a nie dwóch wiat na działce nr geod.[...], stąd też za bezpodstawne uznał powoływanie się przez inwestorkę na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019r. wydane przez Burmistrza W.. Reasumując organ II instancji doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie na chwilę obecna brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do tut. sądu administracyjnego wniosła Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż Burmistrz W. do dnia dzisiejszego nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie [...], w której to sprawie procedowane są warunki zabudowy m.in. dwóch wiat objętych postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego, co obligowało organ I instancji do zawieszenia postępowania, nie pozostawiając w tym zakresie uznaniowości, a organ II Instancji - obligowało do uchylenia postanowienia organu I Instancji. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych ale tych, które sąd dostrzegł z urzędu.
Przed zaprezentowaniem argumentacji co do dostrzeżonego przez sąd naruszenia, należy przypomnieć, że sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2167). Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a także, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty kwalifikowanymi wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2020r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania legalizacyjnego toczącego się co do opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia - dwóch wiat konstrukcji stalowej, usytuowanych na działce nr geod.[...].
Jak wynika z treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, ale tylko wówczas gdy kodeks tak stanowi. Jeżeli zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Powołany przepis został znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W tym miejscu wskazać należy, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się już jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16 oraz z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, postanowienia NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17 oraz z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Pierwotne wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). Dodanie zatem ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości.
Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało zatem nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, CBOSA).
Skoro więc w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wolą zatem ustawodawcy, postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należą do kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu – nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że rozpoznanie przez PWINB zażalenia Skarżącej od postanowienia PINB o odmowie zawieszenia postępowania w sposób merytoryczny, zamiast formalnego zakończenia sprawy poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności, jest w oczywisty sposób sprzeczne z omówionym wyżej przepisem art. 101 § 3 k.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że samo błędne pouczenie organu I instancji co do prawa do wniesienia zażalenia nie stworzyło prawa do zaskarżenia wydanego przez ten organ - postanowienia, ponieważ prawo takie musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Skoro zaś aktualnie obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zażalenia się na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to PWINB nie był uprawniony do jego merytorycznego rozpoznania.
Z podanych wyżej względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia (pkt 1). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis sądowy (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Końcowo należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez tut. sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.