Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2019 r. znak [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, składającej się z działek o nr [...] (aktualnie działki nr: [...] o łącznej pow. 0,2795 ha, spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ulicy [...] oraz dwóch łączników w ulicy [...] w B. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na przebudowę drogi wewnętrznej (ulicy [...]) w B. wraz z budową dwóch łączników w ulicy [...] oraz budową i przebudową kanalizacji deszczowej i przebudową gazociągu z przyłączem gazowym na wskazanych w decyzji działkach. Warunki do korzystania z przedmiotowej drogi stworzone zostały [...] marca 2017 r., tj. wraz z upływem 14 dni od dnia zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: P.b.). Według stanu sprzed wybudowania drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, ruch odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pasa drogowego, w którym nie występowała droga (zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.), ani żadne inne drogowe obiekty inżynierskie. Przedmiotowa inwestycja polegała na wykonaniu: nawierzchni jezdni z kostki brukowej betonowej L=520 mb o pow. 3190 m2, zjazdów z kostki brukowej betonowej o pow. 83 m2, chodnika z kostki brukowej o pow. 306 m2, przejścia dla pieszych z płyt betonowych o pow. 16,8 m2, kanalizacji deszczowej z rur PVC: fi 400 L=10,5 mb, fi 315 L=397,5 mb, przykanalików deszczowych z rur PVC fi 200 L=31,50 mb, wpustów deszczowych szt. 3, linii kablowej YKY 5 x 16 mm2 L=626 mb. słupów oświetleniowych: GALAX1E 9 szt. 11, ORION 9 szt. 4, opraw oświetleniowych AMBAR 2/70W szt.
15. Obecnie obsługa komunikacji prowadzona jest utwardzoną jezdnią, a wybudowanie ulicy spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa pieszych, a tym samym większy komfort dla mieszkańców.
Ustalając powyższe oraz fakt, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi właścicielem nieruchomości przyległej do drogi składającej się wówczas z działek nr [...] był W. P., Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Postępowanie zakończył decyzją z [...] listopada 2019 r. W postępowaniu dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego [...] kwietnia 2019 r. przez biegłych A. G. i K. G., w którym ustalono, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił o kwotę 9 782 zł. W konsekwencji ustalił organ opłatę adiacencką w wysokości 50 % wzrostu wartości (zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub nieoznaczony), tj. na kwotę 4 891 zł. Wzrost wartości, zdaniem organu, wynika z operatu szacunkowego będącego dowodem wiarygodnym i mogącym stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.
Organ wskazał, że biegli zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizie poddano rynek transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi. Monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objęto okres od końca 2012 r. do daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, z tym że do bezpośredniego określenia wartości wykorzystano transakcje zawarte w okresie możliwie bliskim dacie wyceny tj. od 2016 r. do marca 2017 r. W wyniku badania rynku lokalnego rzeczoznawcy przygotowali dwie próby reprezentacyjne, które dotyczyły transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi w obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (ewentualnie z dopuszczeniem usług) – 16 transakcji nieruchomościami bez urządzonego dojazdu, 12 transakcji nieruchomościami z urządzonym dojazdem. Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, obserwacji preferencji potencjalnych nabywców oraz ogólnodostępnych badań i raportów publikowanych w specjalistycznej prasie rzeczoznawcy majątkowi ustalili, że kluczowy wpływ na wartość rynkową nieruchomości mają takie cechy jak: położenie ogólne nieruchomości (waga: 41%), usytuowanie szczegółowe (waga: 38%), kształt (waga: 5%), uzbrojenie (13%) oraz dojazd (waga: 3%).
Biegli wskazali, że nie występuje pełen wzrost wartości przypisany cesze dojazd. Wynika to z parametrów wybudowanej ulicy, ze względu na małą szerokość w liniach rozgraniczających, a także fakt, że połączenie ul. [...] z układem komunikacyjnym miasta następuje poprzez ul. [...] o nawierzchni z trylinki. Organ ocenił operat jako sporządzony i podpisany przez uprawnione osoby, zawierający wymagane przepisami prawa elementy, niezawierający niejasności, pomyłek, braków. Jak wskazał organ, prawidłowo określono przedmiot i zakres wyceny, prawidłowo wyróżniono dwie grupy nieruchomości (bez urządzonego dojazdu oraz z dojazdem urządzonym), szczegółowo przeanalizowano zawarte na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawców za podobne, wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony przez rzeczoznawców. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości stanowiąca przedmiot wyceny została, w ocenie organu, określona zgodnie z przepisami prawa.
Prezydent Miasta wyjaśnił, że dobór transakcji wziętych do porównań stanowi suwerenną decyzję biegłego, który jest w tym zakresie ograniczony wyłącznie wymogiem uwzględnienia nieruchomości podobnych, pochodzących z badanego rynku. Zdaniem organu, składając zastrzeżenia strona przedstawiła jedynie subiektywny pogląd, który nie podważa operatu. Tymczasem w trakcie postępowania biegli dwukrotnie składali wyjaśnienia (pisma z [...] lipca 2019 r. i z [...] września 2019 r.). Wskazywali w oparciu o jakie dokumenty dokonywali ustaleń i szacowania oraz stwierdzili, że analiza rynku nieruchomości, zawierająca zarówno informacje ogólne z uwzględnieniem celu i przedmiotu wyceny, ale także opis cech wpływających na ceny, wagi tych cech, wpływ upływu czasu na ceny, opis nieruchomości porównawczych, wpływ oddziaływania infrastruktury (wybudowanej drogi) na ceny, zostały szczegółowo opisane w pkt 7 operatu na s. 11-22.
Z kolei w piśmie z [...] września 2019 r. biegli wyjaśnili, że uwzględniając wyniki analizy rynku (w tym m.in. liczność występowania cen jednostkowych w poszczególnych przedziałach cenowych), eliminując ceny zauważalnie odbiegające swym poziomem od większości cen innych nieruchomości podobnych w danych lokalizacjach (zarówno "w górę", jak i "w dół"), a także ceny dotyczące transakcji, w których występowały szczególne okoliczności - dokonano wyodrębnienia cen transakcyjnych wchodzących w skład zbioru wykorzystanego do bezpośrednich obliczeń wartości zgodnie z przyjętą metodologią wyceny, które zostały zaprezentowane w tabeli zamieszczonej w pkt 8.4 omawianego operatu (28 transakcji z podziałem na podzbiory). Zbiór nieruchomości porównawczych nie zawiera szeregu danych transakcyjnych, w tym charakteryzujących się zarówno niższym, jak i wyższym poziomem cenowym, ale jednocześnie stanowi zbiór możliwie reprezentatywnych, odzwierciedlających najczęściej występujące zachowania uczestników rynku nieruchomości w badanym segmencie rynku, umożliwiających zobrazowanie zachowań uczestników w zakresie oceny wpływu standardu dojazdu na odnotowane ceny.
Zawartość tych zbiorów wynika z danych odnotowanych na rynku lokalnym, w badanym okresie, przy uwzględnieniu ograniczeń wyżej opisanych. Rzeczoznawcy majątkowy wyjaśnili, że przyjęte w operacie rozwiązania metodologiczne eliminują wpływ na określoną różnicę wartości według stanu przed wybudowaniem i według stanu po wybudowaniu drogi innych czynników niż standard drogi, pomimo konieczności oparcia się na danych z dwóch zbiorów danych transakcyjnych. W omawianym przypadku wartość nieruchomości według stanu przed wybudowania drogi została określona na 258,46 zł/m2, a według stanu po wybudowaniu drogi na 261,1m2, co skutkuje wzrostem wartości z tytułu wybudowanej drogi w wysokości 3,52 zł/m2. Cechy szczególne przedmiotowej nieruchomości (wydłużony kształt i duża powierzchnia) skutkują mniejszym wzrostem wartości nieruchomości w przeliczeniu na m2 niż ma to miejsce w przypadku innych nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy obsługiwanych wyłącznie tą ulicą, a jednocześnie charakteryzujących się powierzchnią i bardziej zwartym kształtem.
Ograniczenia związane z powierzchnią przedmiotowej nieruchomości i sposób uwzględnienia tych okoliczności na etapie określania wartości zostały opisane w operacie szacunkowym. Z uwagi na brak upoważnienia do upowszechniania danych dotyczących sporządzonych operatów z określenia wartości innych nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi mogli (w sposób zanonimizowany) poinformować, że przykładowo nieruchomość o pow. 800 m2 obsługiwana komunikacyjnie wyłącznie z ul. [...], objęta omawianą inwestycją, według stanu sprzed wybudowania drogi została określona na 285,75 zł/m2, a według stanu po wybudowaniu drogi na 292,84 zł/m2, co skutkowało wzrostem wartości wybudowanej drogi w wysokości 7,09 zł/m2. Różnice w wartościach poszczególnych nieruchomości są rzeczą naturalną i wynikają z różnic w cechach rynkowych poszczególnych nieruchomości.
Wyjaśnienia powyższe organ ocenił jako wyczerpujące i uzasadniające ocenę operatu jako sporządzonego niewadliwie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nie posiadając wiadomości specjalnych, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ocena operatu pod kątem wiadomości specjalnych mogłaby być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożył W. P. Zarzucił operatowi tendencyjność i przyjęcie jako podobnych nieruchomości niespełniających cech podobieństwa, nadto przyjęcie sposobu wyliczania współczynników w sposób umożliwiający manipulację. Uszczegółowił zarzuty w sposób następujący:
- - poddano analizie rynek nieruchomościami niezabudowanymi, podczas gdy jego nieruchomości są zabudowane; żadna z nieruchomości przyjętych do porównania jako podobne nie składa się z kilku działek tak jak nieruchomość odwołującego się, w skład której dodatkowo wchodzi działka wyłączona spod zabudowy (nr [...]);
- - żadna z nieruchomości przyjętych jako podobne nie ma powierzchni "nawet zbliżonej do jego nieruchomości", czego nie uwzględniono;
- - spośród 16 nieruchomości bez urządzonego dojazdu aż 10 ma bardzo słabą lokalizację, nieporównywalną do dzielnicy [...], w której położona jest jego nieruchomość (odwołujący się przeanalizował szczegółowo położenie 10 nieruchomości porównawczych, w tym co do dwóch wskazał, że nie może odnaleźć ich lokalizacji na mapach B.);
- - nieruchomości z urządzonym dojazdem mają, w jego ocenie, bardzo dobrą lokalizację, w tym lokalizacja aż 7 z nich jest znacznie lepsza od lokalizacji nieruchomości z grupy bez dojazdu;
- - powyższe, zdaniem strony, znajduje odzwierciedlenie w przyjętych współczynnikach, w szczególności dla nieruchomości bez dojazdu współczynnik jest zaniżony;
- - nie wyjaśniono uwzględnienia 16 nieruchomości porównawczych z dojazdem i 12 bez dojazdu, co - w ocenie strony - stwarza możliwość manipulacji, bowiem uprawnia do wniosku o dodaniu "na siłę" 4 lokalizacji do pierwszej grupy (wskazał, że po odjęciu 4 ostatnich nieruchomości na liście nieruchomości z dojazdem, po szczegółowym wyliczeniu i podstawieniu poszczególnych wartości do wzoru, którym posługiwali się biegli, nie daje to wyniku wzrostu wartości nieruchomości); przedstawił własne wyliczenia;
- - niezgodnie z prawem wytypowano do opłaty adiacenckiej całą nieruchomość a nie tylko działki przyległe do drogi;
- - zwrócił uwagę na dokonany podział nieruchomości i jej przeznaczenie do wykorzystania nie jako jednej całości ale oddzielnie poszczególnych działek.
Zaskarżoną decyzją utrzymano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium ustaliło stan faktyczny i dokonało jego oceny prawnej identycznie jak Prezydent Miasta, podzielając w całości stanowisko tego organu co do wystąpienia przesłanki budowy drogi, daty stworzenia warunków do korzystania z niej oraz oceny operatu szacunkowego. Wyjaśniło podstawy prawne orzekania o opłacie adiacenckiej (art. 143, art. 144, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a i 3, art. 4 pkt 17, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n.). Podkreśliło, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania wiarygodnego dowodu mogącego być podstawą ustalenia spornej opłaty, w szczególności spełnia warunki wymienione w § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego, a także zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny oraz został oparty na znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 rozporządzenia).
Kolegium wyjaśniło, że operat szacunkowy sporządzony został w podejściu porównawczym, z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, która polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Nieruchomość podobną definiuje art. 4 pkt 16 u.g.n. jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W dalszej części uzasadnienia Kolegium powtórzyło argumentację zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji co do okresów analizy rynku, przyjęcia do bezpośredniej wyceny transakcji w datach możliwie bliskich dacie wyceny, przygotowania dwóch prób reprezentacyjnych (nieruchomości bez dojazdu, z dojazdem), określenia procentowego wag cech mających znaczenie dla wyceny oraz tego, że parametry wybudowanej ulicy i jej połączenie z układem komunikacyjnym miasta przez ul. [...] powodują brak pełnego wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium przytoczyło również treść wyjaśnień złożonych przez biegłych w pismach z [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r.
W ocenie Kolegium analiza operatu szacunkowego w korelacji z wyjaśnieniami biegłych wykazała, że operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowi uwzględnili wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera wyjaśnienia co do wyboru metody szacowania nieruchomości, dokonanych obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi.
W ocenie Kolegium, ustalanie wartości nieruchomości przed jak i po wybudowaniu drogi zostało przeprowadzone zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n., według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i z uwzględnieniem, że odwołujący się był właścicielem w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Dodało, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie uregulowanym w art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony.
W ocenie Kolegium podnoszone w odwołaniu zarzuty kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do podważania zasadności sporządzonego operatu szacunkowego i wniosków z niego wynikających. Subiektywne odczucie strony dotyczące wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, niepoparte żadnymi dowodami, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej zmianę wartości tej nieruchomości. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji działał zgodnie z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i wydał rozstrzygnięcie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. W szczególności zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego.
Skargę na decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego W. P.. Wskazał, że w jego ocenie ustalenie opłaty adiacenckiej powinno się wiązać z wykazaniem w sposób uczciwy i bezsporny wzrostu wartości nieruchomości. Podniósł, że w odwołaniu przedstawił swoje zarzuty do operatu, natomiast Kolegium odwołania w istocie nie rozpatrzyło, a w uzasadnieniu swojej decyzji zawarło jedynie pozytywną ocenę analizy operatu szacunkowego sporządzonej przez organ pierwszej instancji. W szczególności Kolegium nie odniosło się do zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości niepodobnych, uwzględnienia nierównej liczby transakcji z dwóch grup (z dojazdem i bez dojazdu), mimo że wskazywał iż miało to istotny wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Nie odniosło się do zarzutu i zapytania dotyczącego istnienia innych przypadków, w których zastosowano taką metodę wyliczenia jak w sprawie niniejszej w stosunku do jego nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu przez uchylenie zaskarżonej decyzji.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania sformułowana w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zasady przekonywania wskazuje się, że wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy.
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie I SA/Rz 566/19, decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy, np. fakt, iż organ nie zaakceptował stanowiska jakie strona prezentuje. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (orzeczenie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu, powyżej scharakteryzowana zasada przekonywania, została w sprawie niniejszej naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium uprawnia do wniosku, że została w niej niemalże w całości powtórzona argumentacja z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej z powołaniem się na obszerne wyjaśnienia złożone przez biegłych, w szczególności w piśmie z [...] września 2019 r. Nie jest co do zasady błędem powtórzenie argumentacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy w całości podziela stanowisko organu pierwszej instancji. Jednakże taki zabieg mógłby zostać zaakceptowany jako wystarczający w sytuacji, gdy w odwołaniu nie sformułowano by konkretnych zarzutów czy zastrzeżeń do podstawowego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy. Takie konkretne zarzuty zostały jednak w odwołaniu sformułowane, a lektura uzasadnienia decyzji Kolegium nie zawiera jakiegokolwiek nawiązania wprost do ich treści. Uzasadnienie Kolegium jest co prawda merytoryczne i odnosi się do przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, jednakże wobec konkretnych zarzutów odwołania nie jest to wystarczające, bowiem ta merytoryczność pozostaje niejako obok (w oderwaniu) od treści odwołania.
Tymczasem skarżący wprost zarzucił uwzględnienie w operacie działek niezabudowanych, nieuwzględnienie iż jedna z jego działek (nr 630/27) jest objęta zakazem zabudowy, czynienie porównań do nieruchomości o powierzchni nieporównywalnej w stosunku do nieruchomości wycenianej, znaczne zróżnicowanie lokalizacji działek z dwóch grup porównywanych (bez dojazdu o bardzo słabej lokalizacji, z dojazdem o znacznie lepszej lokalizacji), zaniżenie współczynnika dla działek bez dojazdu, sztuczne zwiększenie ilości działek w grupie bez dojazdu oraz wycenę całej nieruchomości zamiast działek bezpośrednio przylegających do ulicy [...].
Niezależnie od tego, czy organ uznaje te zarzuty za trafne czy też nie, powinien stronie wyjaśnić motywy swojej oceny. O ile można przyjąć, że w przypadku zarzutu dotyczącego nieporównywalnej powierzchni odpowiedź znalazła się w operacie na s. 22 (o znikomym wpływie powierzchni na zmienność cen), a w przypadku cechy zabudowania nieruchomości na s. 9 operatu (przez zacytowanie treści § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny, w którym wskazuje się na nieuwzględnianie w wycenie wartości części składowych jak np. budynków i budowli), to już zabrakło odpowiedzi m.in. na zapytanie o zróżnicowanie ilości transakcji w obydwu grupach, na zapytanie o współczynnik, o lokalizację nieruchomości porównywanych (np. skarżący wskazuje, że nie był w stanie zlokalizować położenia dwóch ulic, przy których miały się znajdować nieruchomości podobne). Odpowiedź na te zapytania była istotna z dwóch powodów.
Po pierwsze, zarzuty odwołania dotyczyły w istocie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej czyli nieudowodnienia wzrostu wartości nieruchomości. Przy tym nawet jeśli własne wyliczenia skarżącego zawarte w odwołaniu są – w ocenie organu - błędne, niepełne bądź metodologicznie nieprawidłowe (czego nie sposób na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy ustalić czy wskazać w sposób wiążący), organ powinien się do tych zarzutów odnieść po uprzednim uzyskaniu stanowiska biegłych. Zauważyć należy, że wyżej wskazane zarzuty odwołania były zarzutami, do których biegli nie ustosunkowywali się w toku postępowania w sposób precyzyjny. Dotykają one natomiast istoty szacowania, bo doboru nieruchomości podobnych, dlatego nieodniesienie się do nich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kompetencja specjalna biegłego do wyboru nieruchomości podobnych nie oznacza, że strona nie powinna uzyskać odpowiedzi na zapytanie zawierające wątpliwości odnośnie podobieństwa, zwłaszcza gdy formułuje zarzuty dotyczące konkretnych działek i konkretnych ich lokalizacji.
Po drugie, powtórzenie argumentacji z decyzji pierwszoinstancyjnej i z dotychczasowych wyjaśnień biegłych, bez konkretnego odniesienia do zarzutów odwołania, pomija fakt, że ciężar ustosunkowania się do zarzutów odwołania zostaje przerzucony na sąd administracyjny. Tymczasem rolą tego sądu jest kontrola legalności działań administracji publicznej a nie uzupełnianie argumentacji, której zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontrola sądowa obejmuje również sprawdzenie, czy uzasadnienie organu jest wyczerpujące i przekonujące, czy wyjaśnia stronie tok rozumowania, przesłanki oraz czy wyjaśnienie jest na tyle zrozumiałe (obok wskazania przesłanek prawnych czy zawiera wyjaśnienie także w języku możliwie niespecjalistycznym, jeśli materia jest skomplikowana), aby zrealizowana została zasada przekonywania i wymogi co do uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.).
Wynik tej kontroli w niniejszym przypadku obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Także bowiem poinformowanie strony o możliwości wystąpienia o ocenę operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowych nie spełnia wymogu ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Sąd zauważa, że skarga została oparta głównie na zarzucie nieodniesienia się do zarzutów odwołania. Strona akcentuje zupełne pominięcie jej stanowiska, co w świetle analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy uznać za usprawiedliwione.
Dodatkowo wskazać należy, że w wyjaśnieniach z [...] września 2019 r. biegli wywodzą, iż przyjęta metodologia wyliczeń eliminuje wpływ na różnicę wartości nieruchomości innych czynników niż standard drogi. Wskazują przy tym jednocześnie, że cechy szczególne (wydłużony kształt i duża powierzchnia) skutkują mniejszym wzrostem wartości tej konkretnej nieruchomości. Należy wyjaśnić, czy powyższe oceny nie zawierają sprzeczności. W operacie wskazano bowiem, że powierzchnia nie była brana pod uwagę przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości (s. 22 operatu), zaś kształt nieruchomości jest elementem innym niż standard drogi, który – jak wskazują sami biegli – przy zastosowanej metodologii miał być wyłącznym elementem determinującym szacunek. Nie jest zatem dostatecznie jasne, czy kształt i powierzchnia miały wpływ na szacunek czy też nie (a jeśli miały to w którym momencie wyceny), skoro czynnikiem cenotwórczym miał być w istocie wyłącznie standard drogi.
Powyższe uwagi nie przesądzają wyniku merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w szczególności w zakresie przyjęcia, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości czy też nie, a jeśli tak to w jakim zakresie). Jest to bowiem niemożliwe na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy.
Natomiast wskazać należy, że sąd ocenia jako prawidłowe ustalenia i ocenę prawną organu dotyczące przesłanki zrealizowania budowy drogi i daty stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. W przepisach u.g.n. brak jest co prawda zdefiniowania pojęć "droga" czy "budowa drogi", jednakże sięgając do przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) wskazać należy, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Oznacza to, że aby przyjąć, iż doszło do wybudowania drogi powinien powstać obiekt budowlany (budowla) będący skutkiem robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, przy ustaleniu braku istniejącego wcześniej obiektu budowlanego w postaci drogi.
Z taką sytuacją, jak trafnie wywiodły organy, mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Na podstawie bowiem decyzji nr [...] z [...] lipca 2016 r. wydanej przez Prezydenta Miasta B. (k. 6 akt adm.), wykonano nawierzchnię ulicy [...] z kostki brukowej betonowej L=520 mb o pow. 3190 m2, zjazdów z kostki brukowej betonowej o pow. 83 m2, chodnika z kostki brukowej o pow. 306 m2, przejścia dla pieszych z płyt betonowych o pow. 16,8 m2, kanalizacji deszczowej z rur PVC: fi 400 L=10,5 mb, fi 315 L=397,5 mb, przykanalików deszczowych z rur PVC fi 200 L=31,50 mb, wpustów deszczowych szt. 3, linii kablowej YKY 5 x 16 mm2 L=626 mb. słupów oświetleniowych: GALAX1E 9 szt. 11, ORION 9 szt. 4, opraw oświetleniowych AMBAR 2/70W szt.
15. Wybudowano zatem m.in. jezdnię (nawierzchnia kostkowa), chodniki, zjazdy i przejścia dla pieszych. Wcześniej zaś ruch odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, w których nie występował obiekt budowlany w postaci drogi (budowli). Stworzenie zaś warunków do korzystania z drogi nastąpiło po upływie 14 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy (czyli [...] marca 2017 r.), bowiem termin ten upływał z dniem [...] marca 2017 r. Dowody na te okoliczności znajdują się w aktach administracyjnych na k. 1-19.
Reasumując, ponownie rozpoznając odwołanie ustosunkuje się organ odwoławczy do sformułowanych w nim zarzutów, uzyskując uprzednio stanowisko biegłych. Powinno być ono możliwie jasne, czytelne i uwzględniające posługiwanie się przez stronę językiem niespecjalistycznym.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
Sąd nie orzekał o kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego (wpis), bowiem wniosku o zasądzenie kosztów nie sformułował on w skardze, zaś na rozprawie nie był obecny mimo prawidłowego powiadomienia.