Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 170/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na uchwałę nr XIII/78/19 Rady Gminy Szumowo z dnia 15 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szumowo, w zakresie: § 3 pkt 1-16, § 4 ust. 1 lit. a i b, § 10 pkt 1, 2, 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 i 3 stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. - w zakresie § 3 pkt 1-16 - istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1, 2, 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na wprowadzenie definicji legalnych pojęć: gmina (pkt 1), ustawa (pkt 2), odpady komunalne (pkt 3), właściciele nieruchomości (pkt 4), gospodarstwo domowe (pkt 5), odpady ulegające biodegradacji (pkt 6), odpady wielkogabarytowe (pkt 7), odpady niesegregowane (pkt 8), odpady segregowane (pkt 9), Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadków Komunalnych (pkt 10), bioodpady (pkt 11), nieczystości ciekłe (pkt 12), zwierzęta domowe (pkt 13), zwierzęta gospodarskie (pkt 14), nieruchomości zamieszkałe (pkt 15), nieruchomości niezamieszkałe (pkt 16), podczas gdy ustawa upoważniała jedynie do uregulowania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;
2. - w zakresie § 4 ust. 1 lit. a i b - istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i określenie częstotliwości usuwania przez właścicieli nieruchomości zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości, wskazując w powołanym przepisie iż nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy usuwać na bieżąco (lit a.), zaś inne zanieczyszczenia (np. liście, gałęzie, trawę) sukcesywnie (lit. b);
3. - w zakresie § 10 pkt 1, 2 i 3 - istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie zakazów w zakresie zagęszczania opadów komunalnych, wrzucania i umieszczania w pojemnikach określonych substancji, nieprzewidzianych w delegacji ustawowej;
4. - w zakresie § 17 ust. 1 pkt 2 - istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w delegacji ustawowej w postaci obowiązku ogrodzenia posesji bądź jej części, na której pies jest przechowywany;
5. - w zakresie § 17 ust. 2 i 3 - istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w powołanym paragrafie Regulaminu - treści przepisu zawartego w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, określających sytuacje w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy.

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1-16, § 4 ust. 1 lit. a i b, § 10 pkt 1, 2, 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 i 3 załącznika do ww. uchwały.

Uzasadniając stawiane zarzuty Prokurator wskazał, że w przypadku § 3 pkt 1-16 Regulaminu wprowadzono 16 definicji legalnych pojęć, podczas gdy ustawa upoważniała jedynie do uregulowania przez gminę szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tymczasem pojęcia zawarte w punkcie 4 tj. właściciele nieruchomości, w pkt 10 tj. punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w pkt 12 tj. nieczystości ciekłe, w pkt 15 tj. nieruchomości zamieszkałe i w pkt 16 tj. nieruchomości niezamieszkałe, to pojęcia ustawowe, o których jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 4, 5 oraz art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast definicje ustawowe pojęć z pkt 3 tj. odpady komunalne, z pkt 6 tj. odpady ulegające biodegradacji, z pkt 8 tj. odpady niesegregowane, z pkt. 9 tj. odpady segregowane, z pkt 11 tj. bioodpady, znajdują się w art. 3 ust. 1 pkt 1, 7, 10 ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Pojęcia z pkt 13 tj. zwierzęta domowe i z pkt 14 tj. zwierzęta gospodarskie, zostały zaś zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (art. 4 pkt 17 i 18). Wobec powyższego w ocenie Prokuratora postanowienia Regulaminu znajdujące się w § 3 pkt 1-16 uznać należy za niedopuszczalną modyfikację ustawowych definicji oraz ich powtórzenie w akcie prawa miejscowego. Rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, które zdefiniował ustawodawca, ani do ich modyfikowania.

Odnośnie § 4 ust. 1 lit. a i b Regulaminu Prokurator wskazał, że Rada Gminy przewidziała w powołanym przepisie, iż nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy usuwać na bieżąco (lit a.), zaś inne zanieczyszczenia (np. liście, gałęzie, trawę) sukcesywnie (lit. b). Rozwiązanie takie jest zdaniem Prokuratora niezgodne z prawem, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

W ocenie Prokuratora, podobnie zapisy § 10 Regulaminu, w których ustanowiono zakazy wlewania pewnych nieczystości do pojemników i worków na odpady komunalne (pkt 1), umieszczania w pojemnikach do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych innych opadów (pkt 2), zagęszczania odpadów komunalnych (pkt 3), stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustanowienia przez Radę Gminy aktu prawa miejscowego w postaci Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie zawartego w art. 4 ust 2 ustawy o czystości i porządku w gminie. Delegacja ustawowa nie przewiduje bowiem stanowienia przepisów w powyższym zakresie, a w konsekwencji postanowienia te należy uznać za niezgodne z prawem.

Prokurator wskazał ponadto, że postanowienia Regulaminu zawarte w § 17 ust. 1 pkt 2 są niezgodne z prawem, jako wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w delegacji ustawowej w tj. konieczności ogrodzenia posesji bądź jej części, na której pies jest przechowywany. Na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże ustanowienie przez Radę Gminy zapisu przewidującego zobowiązanie właścicieli i opiekunów utrzymujących zwierzęta domowe do ogrodzenia posesji, na której pies jest utrzymywany w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar, jest nieuprawnione, gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta.

Zdaniem Prokuratora, poza zakresem delegacji ustawowej są również postanowienie regulaminu z § 17 ust. 2 i 3, w których Rada zastrzegła, że psy powinny być wyprowadzone na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem (ust.

2) oraz że zwolnienie psa z uwięzi na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku może odbywać się wyłącznie w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem (ust. 3). Wprowadzając przepisy tej treści przekroczono delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż uregulowano w akcie prawa miejscowego materię nieprzewidzianą w upoważnieniu ustawowym, a nadto dopuszczono się powtórzenia regulacji zawartej w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 17 ust. 2 i 3 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu - ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Rady naruszone w tym przypadku zasady techniki prawodawczej nie mogą być traktowane jako istotne naruszenie prawa, albowiem w wyniku naruszenia owych zasad nie doszło do powstania sytuacji, w której w zaskarżonej uchwale zostałaby przekroczona delegacja ustawowa, czy też przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób, który mógłby budzić wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, a tylko w takich sytuacjach można byłoby zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy Szumowo wskazała, że określenia pojęć, które to miały na celu jedynie charakter informacyjny i porządkowy do dalszych przepisów, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym. Zakres zagadnień uregulowanych w zaskarżonej uchwale jest spójny z treścią upoważnienia ustawowego.

Zdaniem Rady nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora odnośnie ustalenia częstotliwości na usunięcie nadmiaru błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń, obowiązku ogrodzenia posesji na której jest utrzymywany pies, nałożenia zakazów w zakresie zagęszczania odpadów komunalnych, wrzucania i umieszczania w pojemnikach określonych substancji. Ustawa w tym zakresie zawiera sformułowania ogólne. Przepis art 4 ust. 2 pkt 1 pozwala na szczegółowe uregulowanie zasad odnośnie ww. zagadnień. Art 4 ww. ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Art 4 ust. 2 pkt 1 lit c zawiera uregulowania odnośnie usunięcia nadmiaru błota, lodu, śniegu, zaś pkt 6 odnosi się do szczegółowych zasad odnośnie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Art 4 ust. 2a zaś dopuszcza zastosowanie w regulaminie obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i. b oraz określenie wymagań w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr XIII/78/19 Rady Gminy Szumowo z dnia 15 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szumowo, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 tej ustawy. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 185/20).

Przenosząc powyższe do realiów rozpatrywanego przypadku, Sąd zauważa w zakresie objętego skargą zarzutu dotyczącego § 3 pkt 1-16 regulaminu, że delegacja ustawowa upoważniająca do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane.

Zgodnie z § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Również w Dziale VI Zasad Techniki Prawodawczej (projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), przewidziano, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 137). Przepisy te, poprzez odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, niezależnie od tego, czy są one objęte zakresem upoważnienia, czy też nie. Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 508/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie.

Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej modyfikacji intencji prawodawcy. Również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, do którego przyłącza się i niniejszy skład orzekający, że postanowienia uchwalonego regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu lub tego samego rodzaju, jak również regulamin taki nie powinien powielać norm prawnych wynikających wprost z ustawy. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 194/19).

Niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Podobnie istotnym naruszeniem jest także częściowe, jak również nieprecyzyjne powtórzenie regulacji ustawowej (zob. wyrok WSA W Łodzi z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 29/18).

Wobec powyższego Sąd uznał, że zawarte w § 3 Regulaminu powtórzenie pojęć definiowanych już w ustawach należy uznać za istotne naruszenie prawa. Odnosi się to do wprowadzonych przez Radę definicji: w § 3 pkt 3 - odpadów komunalnych (pojęcie zdefiniowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), w § 3 pkt 4 - właścicieli nieruchomości (pojęcie zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), w § 3 pkt 6 - odpadów ulegających biodegradacji (pojęcie zdefiniowane w ustawie o odpadach), w § 3 pkt 11 - bioodpadów (pojęcie zdefiniowane w ustawie o odpadach), w § 3 pkt 12 - nieczystościach ciekłych (pojęcie zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), w § 3 pkt 13 - zwierząt domowych (pojęcie zdefiniowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt), w § 3 pkt 14 - zwierząt gospodarskich (pojęcie zdefiniowane w ustawie o ochronie zwierząt).

W wielu przypadkach Rada dokonała przy tym nieuprawnionej modyfikacji względem definicji zawartych w aktach wyższego rzędu, w tym w ustawie upoważniającej. Jakkolwiek modyfikacja przepisu ustawowego jest natomiast niedopuszczalna i stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Odnośnie zdefiniowania w Regulaminie pojęcia odpadów wielkogabarytowych (§ 3 pkt 7) Sąd zauważa, że pojęcie to używane jest w treści ustawy o odpadach (art. 25 ust. 6f pkt 4), która klasyfikuje je do odpadów palnych (z wyłączeniem odpadów metali) i nakazuje ich magazynowanie z zapewnieniem wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Prawodawca lokalny przewidział zaś, że przez odpady wielkogabarytowe rozumie się odpady komunalne, które ze względu na swoje rozmiary lub masę nie mogą być umieszczone w typowych pojemnikach, z wyjątkiem zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Jeżeli zaś chodzi o zdefiniowane w § 3 pkt 15 i pkt 16 Regulaminu pojęcia nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej, to wskazać należy, że zbliżonym pojęciamiposługuje się ustawodawca na gruncie samej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wiążąc z tym rozróżnieniem określone skutki (art. 6c ustawy). Delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określania - w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach - pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane.

Sąd podziela także pogląd, że ustawa nie upoważniała Rady do zdefiniowania pojęć odpadów niesegregowanych (zmieszanych) oraz odpadów segregowanych. Pojęciem odpadów niesegregowanych operuje ustawa o odpadach, która w art. 3 ust. 1 pkt 7 przewiduje, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Definicja przyjęta w Regulaminie nie wpisuje się w to pojęcie, wręcz go modyfikując. W § 3 pkt 8 i 9 Regulaminu zdefiniowano te pojęcia jako: odpady komunalne nie poddane selektywnemu zbieraniu (odpady niesegregowane (zmieszane); selektywnie gromadzone komunalne odpady obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji (odpady segregowane).

Natomiast w zakresie pojęć zdefiniowanych na potrzeby Regulaminu w § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 (tj. pojęć Gmina, ustawa, gospodarstwo domowe), Sąd stwierdza, że nie są powtórzeniem przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych ustaw. Rada przewidziała w zaskarżonej uchwale, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o Gminie - należy przez to rozumieć Gminę Szumowo; o ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; o gospodarstwie domowym - rozumie się przez to jedną osobę lub więcej osób razem zamieszkujących i wspólnie się utrzymujących. Zdaniem Sądu wskazanie co należy rozumieć przez te pojęcia ma porządkujący charakter i nie narusza w sposób istotny prawa. Choć ustawa upoważaniająca posługuje się terminem gospodarstwo domowe, to nie definiuje tego pojęcia, ani nie używa w ściśle określonym kontekście i uwarunkowaniach. Zdefiniowanie tego pojęcia przez Radę nie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego.

Podobnie należy ocenić zdefiniowanie w § 3 pkt 10 Regulaminu pojęcia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów jako "Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w Szumowie, ul. Przemysłowa 5, 18-305 Szumowo (PSZOK) według ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". W przypadku kontrolowanej uchwały pojęcie to ma charakter porządkujący, informujący i uzasadnione jest przepisami rozdziału 5 Regulaminu dotyczącymi częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samodzielnie tego pojęcia nie definiuje, istniało uzasadnienie do jego zdefiniowania w Regulaminie.

Przechodząc do kolejnego z kwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu, tj. § 10, Sąd podzielił stanowisko skarżącego o przekroczeniu upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Prawodawca lokalny przewidział w tej regulacji, że zabrania się;

1. 1) wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne substancji palnych, żrących, toksycznych, gorącego popiołu, żużlu, śniegu, lodu oraz wlewania substancji ciekłych;
2. 2) umieszczania w pojemnikach do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych innych odpadów, takich jak odpady budowlane i rozbiórkowe, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, które należy zbierać oddzielnie i usuwać na zasadach określonych w niniejszym Regulaminie;
3. 3) zagęszczania odpadów komunalnych zbieranych w pojemnikach w sposób uniemożliwiający ich usunięcie z pojemnika.

Wprowadzanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach dodatkowych zakazów w zakresie selektywnego zbierania odpadów ponad zakazy (nakazy) wynikające wprost z ustaw jest nieuprawnione. Cytowany zapis regulaminu pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika wprost ustawowy obowiązek właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestie objęte tym zapisem Regulaminu zostały uregulowane przede wszystkim w ustawie o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadziła generalną zasadę zbierania odpadów w sposób selektywny oraz uregulowała sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, w tym zakazy zbierania określonych odpadów. Ustawa o odpadach reguluje zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011r. sygn. II SA/Bd 1484/10).

Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina w ramach zadań własnych w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy tworzy warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku, w szczególności poprzez tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa ta w przepisie art. 1a odsyła do stosowania przepisów ustawy o odpadach w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi.

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora o istotnym naruszenia prawa w zakresie § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 i 3 kwestionowanego Regulaminu.

Rada Gminy w § 17 ust. 1 pkt 2 przewidziała, że właściciele i opiekunowie utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do: w przypadku posesji, na której pies jest utrzymywany, jest obowiązany ogrodzić tę posesję lub jej część w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia poza ogrodzenie. Stosownie zaś do treści § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu, psy powinny być wyprowadzone na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem (ust. 2). Zwalnianie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem (ust. 3).

Upoważnieniem ustawowym do uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z upoważnienia tego wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (zob. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179; zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 196/20).

Zatem zawarty w § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu obowiązek ogrodzenia posesji lub jej części w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia poza ogrodzenie, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Natomiast w zakresie § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu należy zauważyć, że wprowadzony w tych przepisach, w przypadku zwolnienia psa ze smyczy nakaz zakładania kagańca jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 821) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu.

Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (vide: wyrok WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 196/20 i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd uznał, że zakwestionowanie przez Prokuratora regulacje § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu, nie uwzględniają specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także są nieproporcjonalne i bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto kwestionowane zapisy Regulaminu zawierają niedookreślone pojęcie osób, "które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem", czy też określenie "możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

W zakresie § 4 ust. 1 lit. a i b Regulaminu, Sąd nie podzielił natomiast poglądu Prokuratora o konieczności stwierdzenia jego nieważności.

Prokurator zarzuca w tym zakresie istotne naruszenie prawa w postaci art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i określenie częstotliwości usuwania przez właścicieli nieruchomości zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości, wskazując w powołanym przepisie iż nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy usuwać na bieżąco (lit a.), zaś inne zanieczyszczenia (np. liście, gałęzie, trawę) sukcesywnie (lit. b);

Zgodnie z § 4 ust. 1 lit. a i b Regulaminu, właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w następujący sposób:

1. a) nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości należy usuwać na bieżąco na krawędzi chodnika od strony jezdni, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów,
2. b) inne zanieczyszczenia (np. liście, gałęzie, trawę) zalegające chodnik należy usuwać sukcesywnie, aby utrzymać czystość i zapobiec nieprzewidzianym wypadkom.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Uwzględniając cel delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (bezpieczeństwo poruszania się po chodnikach) Sąd uznał, że określenie częstotliwości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a wręcz regulacją potrzebną i uzupełniającą wymagania w tym zakresie oraz czyniącą uchwałę skuteczną. Na potrzeby tej regulacji wystarczające było również określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków w sposób przyjęty w Regulaminie, tj. "na bieżąco" oraz "sukcesywnie". Językowa wykładnia tych pojęć: "na bieżąco" - w miarę zdarzania się jakichś faktów; bez opóźnienia, terminowo (https://sjp.pl/na+bie%C5%BC%C4%85co); sukcesywnie - kolejno, stopniowo (https://sjp.pwn.pl/doroszewski/sukcesywnie;5502278.html), pozwala na właściwe wywiązanie przez adresatów tego przepisu Regulaminu z obowiązków uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku o stwierdzeniu stwierdza nieważność § 3 pkt 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, § 10 pkt 1, 2, 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szumowo, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). W punkcie 2 sentencji w zakresie nieuwzględnionych zarzutów orzeczono w myśl art. 151 tej ustawy.