Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 173/23

Uzasadnienie

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB") z dnia 24 stycznia 2023r. nr WOP.7721.150.2022.MW utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB PG") z dnia 7 listopada 2022r. nr NB.I.5160.56.2022.MB nakazującą L.Z. (powoływanemu dalej też jako: "inwestor") demontaż izolacji termicznej wykonanej ze styropianu zamontowanego na wszystkich ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...] w Białymstoku na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...] — Ś.) w terminie do 30 czerwca 2023r.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

PINB PG w Białymstoku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku przy ulicy [...] w Białymstoku usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...] – Ś.). Sygnałem do wszczęcia postępowania była informacja Urzędu Miejskiego w Białymstoku Departamentu Kultury, Promocji i Sportu z 4 sierpnia 2022r., że ww. budynek posiada kartę adresową włączoną do gminnej ewidencji zabytków miasta Białegostoku, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu inwestycji zakazuje docieplania od zewnątrz budynków włączonych do ewidencji zabytków oraz, że remont i docieplenie budynku nie był objęty pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem. W toku postępowania organ sporządził dokumentację fotograficzną oraz ustalił, że na terenie, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzony uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. (Dz. Urz. W.P. z 2016r., poz. 3146).

Na podstawie tychże ustaleń PINB stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane związane z dociepleniem ww. budynku stanowią samowolę budowlaną, albowiem zostały wykonane niegodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało zainicjowanie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Stąd też postanowieniem z dnia 12 września 2022r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r. poz. 2351, dalej w skrócie "p.b"), wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z remontem i dociepleniem budynku oraz nałożył na niego obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał na zapisy §14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r., wyjaśniając, że w odniesieniu do wymienionego budynku wprowadzono zakaz docieplania od zewnątrz.

Dalej wyjaśnił, że przypadek realizacji inwestycji budowlanej niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego odpowiada hipotezie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a w związku z tym, że roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, zachodził obowiązek przed podjęciem ostatecznej decyzji - orzeczenia o ich wstrzymaniu.

Postanowienie to, zaskarżone przez inwestora, utrzymał w mocy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia 18 października 2022r. nr WOP.7722.109.2022.MW. Wydane rozstrzygnięcie poprzedziła, przeprowadzona w dniu 14 października 2022r., kontrola terenu inwestycji, która wykazała, że roboty budowlane związane z docieplaniem i tynkowaniem elewacji spornego budynku były kontynuowane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu przez organ I instancji. Dalej organ II instancji opisał tryb procedury naprawczej, podkreślając że pod pojęciem "przepisy prawa" użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie PWINB budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na budowie obiektu niezgodnie z przepisami. Nawiązując zaś do treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r., organ stwierdził, że zapisy §14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b) tego planu przewidują wprost zakaz docieplania z zewnątrz budynków wymienionych w planie, a ujętych w ewidencji zabytków, do których to budynków należy także kontrolowany obiekt. Końcowo PWINB wyjaśnił etapy procedury naprawczej, czasową ważność wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i podkreślił, że inwestor nie powstrzymał kontynuowania robót budowlanych mimo ich wstrzymania, co stanowi samodzielną podstawę do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego albo orzeczenia o doprowadzeniu obiektu od stanu poprzedniego.

Powyższe postanowienie PWINB zostało zaskarżone przez inwestora do tut. sądu, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023r. sygn. akt II SA/Bk 883/22 oddalił skargę. Skład orzekający przyjął, że zakwestionowane roboty budowlane dotyczyły docieplania z zewnątrz budynku objętego zakazem montażu zewnętrznej izolacji termicznej, a złamanie tego zakazu wynikającego wprost z treści obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa, było ewidentne. Powyższe, zdaniem sądu, uzasadniało zaistnienie przesłanek do wdrożenia procedury naprawczej. Za prawidłowe sąd uznał też odczytanie przez organy obu instancji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. odnoszących się do budynku położonego w Białymstoku przy ulicy [...], objętego robotami budowlanymi zakwestionowanymi co do zgodności z przepisami.

Jednocześnie wyjaśnił, że kwestia prawidłowości wpisania budynku przy ulicy [...] do gminnej ewidencji zabytków, nie mogła być objęta oceną organu nadzoru budowlanego w ramach wdrożonej procedury naprawczej. Konkludując doszedł do wniosku, że związanie organu nadzoru budowlanego przepisami prawa materialnego wymuszało podjęcie szybkich i efektywnych działań uruchamiających procedurę naprawczą, która jest procedurą dwustopniową. Wstrzymanie robót budowlanych jest pierwszym koniecznym elementem procedury naprawczej zwykle opartym na ustaleniach poczynionych w ramach czynnościach kontrolnych organu. Powyższy wyrok jest nieprawomocny.

Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z remontem i dociepleniem budynku, PINB PG decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nr NB.I. 5160.56.2022.MB, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazał inwestorowi demontaż izolacji termicznej wykonanej ze styropianu zamontowanego na wszystkich ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...] w Białymstoku na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...] – Ś.) w terminie do 30 czerwca 2023r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB stwierdził, że roboty budowlane związane z dociepleniem budynku przy ul. św. Rocha 25A w Białymstoku na działce nr ew. gr. [...] zostały wykonane z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z dnia 30 czerwca 2016r., tj. § 14 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 lit. b), wprowadzającego zakaz docieplania z zewnątrz. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym, zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego i wydania w jego ramach decyzji nakazującej inwestorowi doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W następstwie rozpoznania odwołania inwestora, PWINB decyzją z dnia 24 stycznia 2023r. nr WOP.7721.150.2022.MW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przypadek realizacji robot budowlanych polegających na dociepleniu z zewnątrz budynku położonego w Białymstoku, przy ul. [...], jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego obowiązującymi dla tego obszaru miasta. Takie roboty kwalifikować należy z kolei na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. jako roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Dalej, powołując się na art. 50a ust. 2 p.b., organ II instancji uznał że w niniejszej sprawie roboty budowlane byty bezsprzecznie kontynuowane pomimo nakazu ich wstrzymania, stąd też na podstawie ww. przepisu zachodziła konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Analizując jednak wydane orzeczenie i cel przyświecający postępowaniu legalizacyjnemu, organ II instancji stwierdził, że rozdzielenie prowadzonego postępowania na dwa niezależne (tj. dotyczące części robot budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu i nakazywanie rozbiórki części docieplenia wykonanej wbrew postanowieniu PINB PG w Białymstoku na odrębnie prowadzenie postępowania dotyczącego pozostałej części docieplenia budynku, które i tak wobec zapisów planu miejscowego nie może zostać zalegalizowane) byłoby rozwiązaniem poprawnym z punktu widzenia przepisów, jednakże kłopotliwym w jego egzekwowaniu.

Z tego powodu, uwzględniając zasadę ekonomii procesowej oraz szybkości i przejrzystości postępowania, za logiczne organ odwoławczy uznał w niniejszej sprawie rozpatrywanie całości wykonanych robot budowlanych jako niezgodnych z przepisami i nakazanie jednym rozstrzygnięciem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. demontażu izolacji cieplnej, a więc de facto przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

Konkludując PWINB doszedł do wniosku, że skoro nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na niezgodność z planem miejscowym), organy mogły oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. orzec o rozbiórce w całości bądź w części tego obiektu.

Odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika inwestora, PWINB wyjaśnił, że w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego nie leży dokonywanie bądź podważanie oceny wartości zabytkowej, historycznej lub artystycznej obiektu, z tego względu nie było podstaw prawnych do powoływania biegłego w tym zakresie.

W skardze wywiedzionej do tut. sądu administracyjnego, pełnomocnik inwestora zarzucił decyzji PWINB naruszenie:

1. 1) art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym podjęcie rozstrzygnięcia w decyzji w oparciu o niepełny i niekompletny obraz stanu faktycznego,
2. 2) 6 k.p.a. i 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych dotyczących budynku wpisanego do ewidencji zabytków, w sytuacji, gdy doszło do wpisania budynku na listę w sposób wadliwy, albowiem nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do objęcia budynku ochroną konserwatorską, a tym bardziej wprowadzenie budynku do takowej ewidencji;
3. 3) art.1 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieustalenie okoliczności niniejszej sprawy w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym podjęcie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie niewyjaśnionego wszechstronnie stanu faktycznego, bez zastosowania wszelkich i koniecznych ku temu środków dowodowych;
4. 4) art. 50 ust 1 pkt 4 prawa budowalnego, polegające na niezasadnym uznaniu robót wykonywanych przez skarżącego za samowolę budowalną i uznanie iż rzekoma samowola budowlana polegała na budowie obiektu, w sytuacji gdy przedsiębrane działania polegały remontowaniu istniejącego już budynku, przy zachowaniu wszelkich jego parametrów;
5. 5) art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowalnego, polegające na jego wadliwym zastosowaniu i nakazanie częściowego rozbiórki obiektu, w sytuacji gdy działanie takie niezgodne było z zasadą proporcjonalności;
6. 6) art. 19 ust la ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zastosowanie aktów prawa miejscowego w stosunku do prowadzone] inwestycji, w sytuacji gdy obiekt wprowadzony do gminnej ewidencji zabytków nie spełniał wymagań mogących stanowić podstawę jego wpisu.

Powołując się na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu oceny wartości historycznej, zabytkowe] i artystycznej nieruchomości – na okoliczności: stwierdzenia, czy budynek położony przy ul. [...] w Białymstoku w poprzedniej formie przedstawiał wartość historyczną, zabytkową lub artystyczną pozwalającą na wprowadzenie budynku do ewidencji zabytków a tym samym objęcie budynku ochroną konserwatorską, możliwości usunięcia budynku z ewidencji zabytków, a przez to ustalenie że nie doszło do samowoli budowalnej.

W ocenie skarżącego kontrolowane roboty budowalne nie stanowią samowoli budowalnej, a jedynie mają na celu wyremontowanie budynku, w sposób umożliwiający zamieszkiwanie w nim. Tym bardziej, że poczynione przez skarżącego docieplenia elewacji nie wpłynęły negatywnie na wartość "zabytkową" budynku, ani nie stanowią one samowoli budowlanej na gruncie przepisów prawa budowlanego. Docieplenie miało na celu umożliwienie przebywania w budynku osobom i korzystanie z niego. Ponadto, jak podkreślono, podstawą wydania nakazu usunięcia elewacji budynku jest okoliczność wpisania budynku do ewidencji zabytków wskutek uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 30 czerwca 2016 r. tymczasem budynek wpisany do ewidencji nie spełniał żadnych przesłanek warunkujących umieszczenie go w tej ewidencji. Z tego też względu za zasadne skarżący uznał złożenie na etapie postępowania sądowo-administracyjnego wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu oceny wartości historycznej, zabytkowej i artystycznej nieruchomości na okoliczności stwierdzenia czy budynek w poprzedniej formie przedstawiał wartość historyczną, zabytkową lub artystyczną pozwalającą na wprowadzenie go do ewidencji zabytków, nie leży w gestii organów nadzoru budowalnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę podtrzymał wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz zwrócił się o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci zdjęć fotograficznych (11 wydruków) przedstawiających budynek przy ul. [...] przed rozpoczęciem prac budowanych, na okoliczność braku walorów przedstawiających wartość historyczną, artystyczną i naukową, pozwalających na wprowadzenie budynku do rejestru zabytków.

Postanowieniem wydanym na powyższej rozprawie sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych zdjęć fotograficznych oraz wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB PG nakazującą inwestorowi demontaż izolacji termicznej wykonanej ze styropianu zamontowanego na wszystkich ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...] w Białymstoku.

W niniejszej sprawie okoliczność wykonania przez skarżącego w 2022 roku robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu budynku przy ul. [...] w Białymstoku nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy. Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń, jak również tego, że na wykonywanie tych robót nie miał wymaganego prawem zgłoszenia, ani pozwolenia. Nie ma też sporu co do tego, że przedmiotowy budynek posiada kartę adresową włączoną do gminnej ewidencji zabytków miasta Białegostoku, a obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje docieplania od zewnątrz budynków włączonych do ewidencji zabytków.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji co do kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora - robót budowlanych i zaistnienia w okolicznościach faktycznych sprawy przesłanek do wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej przepisami art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Wdrożenie tej procedury ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 lub art. 49f Prawa budowlanego, które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 tej ustawy. Jak stanowi zaś art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno – budowlanym lub w przepisach.

Pod pojęciem "przepisy" zawartym w treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego należy rozumieć – jak trafnie wskazały organy – także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a akty prawa miejscowego są – stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP wiążącymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji obiektu budowlanego lub robót budowlanych, niezgodnie z przepisami tj. w warunkach objętych przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (vide: uchwała 7 sędziów NSA z 3 października 2016r. sygn. II OPS 1/16, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszym postępowaniu sąd nie ma wątpliwości, że organy prawidłowo odczytały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. (Dz. Urz. W.P. z 2016r., poz. 3146) odnoszących się do budynku położonego w Białymstoku przy ulicy [...], objętego robotami budowlanymi zakwestionowanymi co do zgodności z przepisami. W świetle § 14 ust. 1 pkt 6 tego planu ochroną konserwatorską objęty został budynek domu [...] położony w Białymstoku przy ulicy [...], w odniesieniu do którego plan wprowadził nakaz zachowania zewnętrznego wystroju architektonicznego i kompozycji elewacji tj. detalu architektonicznego oraz materiału wykończenia elewacji, a także wprowadził zakaz docieplania z zewnątrz (vide: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 2 pkt 3 lit. b tekstu planu).

Nie ulega wątpliwości, że zakwestionowane roboty budowlane dotyczyły docieplania z zewnątrz budynku objętego zakazem montażu zewnętrznej izolacji termicznej. Prowadzenie zatem robót budowlanych polegających na docieplaniu z zewnątrz budynku znajdującego się pod ochroną konserwatorską w świetle wyżej przywołanych przepisów stanowiło ewidentne złamanie ustanowionego zakazu. Takie też stanowisko wynika z wyroku tut. sądu z 13 kwietnia 2023r. sygn. akt II SA/Bk 883/23 kontrolującego wydane w ramach niniejszego postępowania naprawczego – postanowienie wstrzymujące inwestorowi prowadzone roboty budowlane związane z remontem i dociepleniem budynku przy ul. [...] w Białymstoku, i sąd w składzie obecnym w pełni je podziela.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że pierwszym krokiem w procedurze naprawczej jest wstrzymanie robót budowlanych. Z tego też względu wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. postanowienie PINB PB w Białymstoku z dnia 12 września 2022r. wstrzymujące inwestorowi roboty budowlane związane z remontem i dociepleniem kontrolowanego budynku, utrzymane następnie w mocy postanowieniem PWINB z dnia 18 października 2023r., należy uznać za zgodne z powołaną wyżej regulacją. Przesądził o tym też tut. sąd we wspomnianym wyżej wyroku z 13 kwietnia 2023r. oddalając skargę inwestora na postanowienie PWINB.

W konsekwencji skoro postanowienie PINB o wstrzymaniu robot stało się ostateczne oraz pozostawało w obrocie prawnym wobec niewyeliminowania go ani w zwykłym postepowaniu zażaleniowym, ani w następstwie kontroli sądowoadministracyjnej, organ nadzoru budowlanego zasadnie przeszedł do kolejnego etapu zainicjowanego postępowania naprawczego wydając decyzję, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 1 p.b.

Jak stanowi zaś ww. przepis przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewątpliwie, nakaz rozbiórki w postępowaniu w trybie art. 51 ust. 1 p.b. nie ma charakteru bezwzględnego. W pierwszej kolejności właściwy organ powinien wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1, w tym nakaz rozbiórki mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przy czym jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn.. akt II OSK 3786/19 (CBOSA) ocena ta jest możliwa już na etapie stwierdzenia naruszenia, bez dokonania dalszych czynności określonych w art. 51 P.b. W każdej sprawie należy zatem indywidulanie zbadać, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe.

Realizując powyższy wymóg, organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie legalizacji wykonanego remontu i docieplenia budynku przy ul. [...] w Białymstoku, w trybie art. 50 – 51 p.b., albowiem stanowiłoby to de facto legalizację robót, które jak wykazano wyżej, naruszają wprost zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. i P. w Białymstoku (tj.§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 2 pkt 3 lit. b tekstu tego planu).

Z tego też względu w kontrolowanej sprawie nie było możliwości zalegalizowania wykonanych wbrew tym przepisom - robót budowlanych, tym bardziej, że jak ustalono w toku prowadzonego postępowania, były one kontynuowane przez inwestora pomimo nakazu ich wstrzymania - postanowieniem PINB z 12 września 2022r.

Nakaz rozbiórki oraz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, podobnie jak i inne nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., orzekane są w przypadkach, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (vide: Plucińska-Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Prawo budowlane. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex Omega, teza 4 do art. 51 p.b.). Taka sytuacja bezsprzecznie występuje w sprawie niniejszej. Skoro nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na ewidentną i niezaprzeczalną niezgodność z planem miejscowym), organy nadzoru budowlanego mogły oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. orzec o doprowadzeniu budynku do stanu poprzedniego.

Wobec tego, zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję nakazującą demontaż izolacji termicznej wykonanej na wszystkich ścianach zewnętrznych kontrolowanego budynku, należy uznać za prawidłową i zgodną z zasadą proporcjonalności.

Sąd w pełni akceptuje też pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozdzielenie prowadzonego postępowania na dwa niezależne, tj. jedno dotyczące części robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu i nakazywanie rozbiórki części docieplenia wykonanej wbrew postanowieniu PINB PG w Białymstoku, a odrębnie prowadzenie postępowania dotyczącego pozostałej części docieplenia budynku, które i tak wobec zapisów planu miejscowego nie może zostać zalegalizowane, byłoby rozwiązaniem wprawdzie poprawnym z punktu widzenia obowiązujących przepisów, jednakże mogłoby sprawiać pewną trudność w jego egzekwowaniu. Z tego też powodu oraz przy uwzględnieniu zasady ekonomii procesowej oraz szybkości i przejrzystości postępowania, sąd na niewadliwe uznał rozpatrywanie całości wykonanych robót budowlanych jako niezgodnych z przepisami i nakazanie jednym rozstrzygnięciem, jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego - przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. demontażu izolacji cieplnej, a więc de facto przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego nie leży dokonywanie bądź podważanie walorów widokowych samego zabytku, ani zasadności objęcia przedmiotowego obiektu z racji na jego wartość historyczną, artystyczną lub naukową planem ochrony konserwatorskiej. Wbrew zatem zarzutom skargi, kwestia prawidłowości wpisania budynku przy ulicy [...] do gminnej ewidencji zabytków, nie mogła być objęta oceną organów w ramach wdrożonej procedury naprawczej. Włączenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków karty danego obiektu do ewidencji zabytków, czy też odmowa wyłączenia zabytku z ewidencji, jest bowiem samodzielną czynnością konserwatora zabytków podlegającą ewentualnemu zaskarżeniu w innym postępowaniu, w którym podlegają ocenie cechy obiektu poprzez pryzmat definicji "zabytku" objętej art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z chwilą włączenia zabytku do ewidencji zabytków, organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględniania ochrony takiego zabytku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2020r. sygn. II SA/Kr 637/20, CBOSA). W konsekwencji fakt objęcia budynku skarżącego ochroną konserwatora zabytków oraz nakazami i zakazami wynikającymi z ochrony konserwatorskiej, ujętymi w tekście obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, był dla organów nadzoru budowlanego - wiążący. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę, kwestia ta została przesądzona uchwałą Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. W gestii zatem tego organu, w porozumieniu z Konserwatorem Zabytków jest ewentualna zmiana opinii w tym zakresie.

Póki co, decydujące znaczenie w niniejszej sprawie mają zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na analizowanym obszarze, a nie ocena, czy wykonane samowolnie roboty budowlane wpłynęły negatywnie na wartość " zabytkowa" budynku.

Reasumując, sąd doszedł do wniosku, że orzekające w sprawie organy nie tylko prawidłowo zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.), ale też dokonały bezbłędnej kwalifikacji prawnej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 p.b., skoro roboty budowlane było kontynuowane wbrew wydanemu nakazowi ich wstrzymania. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 50 i art. 51 p.b, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy zastosowały właściwy tryb postępowania, a wobec ustalenia oczywistej niezgodności wykonanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wdrożenie procedury legalizacyjnej było niecelowe. Za niezasadny sąd uznał też zarzut naruszenia art. 19 ust 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 3 pkt 1] ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skoro powyższy przepis nie miał w sprawie zastosowania.

Końcowo należy wyjaśnić, że wnioski dowodowe skarżącego złożone na rozprawie w postaci zdjęć fotograficznych przedstawiających kontrolowany budynek przed rozpoczęciem prac budowanych, na okoliczność braku walorów przedstawiających wartość historyczną, artystyczną i naukową, pozwalających na wprowadzenie budynku do rejestru zabytków, sąd oddalił, albowiem nie miały one żadnego znaczenia dla prawidłowości wydanego - rozstrzygnięcia.

Co do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego należy zauważyć, iż – niezależnie od nieprzydatności tego rodzaju dowodu dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznawanej sprawy – w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzenie tego rodzaju dowodu jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 259), oddalił skargę jako niezasadną.