Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 183/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2019 r. znak [...], którą umorzono postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa nr [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,4490 ha, położonej w B., będącej własnością Gminy B. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

We wnioskach z [...] lipca 2018 r. J. i H. M. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 0,4490 ha "stosownie do pisma z [...] kwietnia 2018 r." i na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Z akt sprawy wynika, że matka wnioskodawców M. M. (następstwo prawne wykazano aktem poświadczenia dziedziczenia) [...] grudnia 1987 r. sprzedała notarialnie Skarbowi Państwa nieruchomość składającą się z działek oznaczonych wówczas nr [...] i nr [...] o powierzchni łącznej 0,7848 ha, za cenę 877 252 zł. Z treści aktu notarialnego wynika, że na potrzeby jego sporządzenia sprzedająca przedłożyła zaświadczenie Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z [...] listopada 1987 r. Nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] "przeznaczona jest w częściach pod zieleń, ulice, usługi rzemieślnicze", a działka nr [...] "pod ulice, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą szeregową".

Jak wskazały organy orzekające w sprawie, Prezydent Miasta B. w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. zawiadomił spadkobierców M. M. o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w ww. akcie notarialnym, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (fakt wystosowania zawiadomienia jest bezsporny mimo braku dokumentu w aktach sprawy). Skutkiem zawiadomienia były wnioski skarżących złożone na podstawie art. 136 u.g.n. Do ich rozpoznania Wojewoda P. wyznaczył Prezydenta Miasta Ł. z uwagi na to, że Gmina B. jest właścicielem spornej nieruchomości (art. 142 ust. 1 u.g.n.).

Decyzją z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie wnioskodawcom w udziałach po ½ części prawo własności działki nr [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...]) oraz zobowiązał ich do zwrotu odszkodowania. Ustalił, że działka nr [...], w granicach objętych wnioskiem o zwrot, stała się zbędna na cel nabycia przez Skarb Państwa, bowiem jest niezagospodarowana i porośnięta trawą.

Powyższą decyzję Wojewoda P. uchylił i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Wojewody, nie rozpoznano wniosku w całości, tj. organ nie orzekł o żądaniu zwrotu także działek nr [...] i [...] oraz nie włączył do akt wymienionego w akcie notarialnym zaświadczenia z 11 listopada 1987 r., którego treść ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Ł. ustalił, że nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] grudnia 1987 r. nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99), dalej: u.g.g.w.n. Do tego nabycia, także jeśli nastąpiło umownie, należy stosować odpowiednio przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. – pod warunkiem jednak, że organ przed nabyciem wyznaczył stronie na podstawie art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. termin zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia. Zdaniem Prezydenta, z aktu notarialnego z 4 grudnia 1987 r. nie wynika czy zbycie nastąpiło na realizację celu publicznego lub celu uzasadniającego wywłaszczenie, jak również nie powołano się w tymże akcie na przepisy u.g.g.w.n. Organ wskazał także na regulację art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.g.g.w.n. i wyjaśnił, że nabycie nieruchomości mogło następować do zasobu nieruchomości na zasadach ogólnych. W ocenie Prezydenta Miasta ze zgromadzonych dokumentów wynika, że nabycie spornej nieruchomości poprzedzone było:

1. - kierowanym do M. M. wezwaniem z [...] czerwca 1987 r. do stawiennictwa w Urzędzie Miejskim w B. celem przeprowadzenia rokowań odnośnie przeniesienia na rzecz Państwa - na zasób gruntów, własności nieruchomości położonej w B. na os. [...], tj. części działki nr [...];
2. - przeprowadzeniem rokowań (protokół z [...] lipca 1987 r.) dotyczących przeniesienia na rzecz Państwa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] działka nr [...] o powierzchni 0,3542 ha. Zgodnie z pkt 2 protokołu, nabycie nieruchomości nastąpiło na zasób gruntów na rzecz Skarbu Państwa (w treści protokołu wskazano art. 13 u.g.g.w.n.) z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. W punktach 4, 5 i 8 protokołu rokowań określono cenę nabycia "w drodze umowy cywilnoprawnej", a o nabycie działki nr [...] wniosła sama strona. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane dowody jednoznacznie wskazują, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego z zaistnieniem sytuacji przymusowej, w której swoboda zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W akcie notarialnym i zgromadzonych dokumentach nie ma mowy o ustawie z 1985 r., o przymusie, o rokowaniach i wyznaczonym terminie na zbycie nieruchomości na konkretny cel publiczny czy cel uzasadniający wywłaszczenie. W dokumentach wskazuje się na nabycie do zasobu (art. 13 u.g.g.w.n.). Organ sięgnął również do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w B, (obowiązującego na tym terenie w dniu sporządzenia aktu notarialnego), zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. Nr [...] z [...] marca 1984 r. (Dz. Urz. WRN nr 9 poz. 77), zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona była częściowo pod projektowaną zieleń wysoką i niską, stanowiącą główny ciąg pieszy, łączący rejony ul. [...] z głównym ośrodkiem usługowym II stopnia zespołu jednostek strukturalnych rejonu północno-wschodniego m. B. (symbol 2B III 27ZP), częściowo pod projektowaną ulicę o szerokości 25 m w liniach rozgraniczających (symbol O1 Lm), częściowo pod zabudowę rzemieślniczą z budynkami mieszkalnymi (symbol 2B III 23MN, Rz), w pozostałej części pod projektowaną zieleń wysoką i niską stanowiącą rekreację przy centrum osiedla oraz miejsce wypoczynku, gier i zabaw dla dzieci (symbol 2B III 24ZP), a także pod zabudowę rzemieślniczą z budynkami mieszkalnymi (symbol 2B III 25MN, Rz). Zdaniem organu, różnorodność przeznaczeń nabywanych nieruchomości wskazuje, że kupno nie było związane z realizacją konkretnego celu publicznego czy celu uzasadniającego wywłaszczenie. Nabycie nastąpiło do zasobu gruntów państwowych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w celu tworzenia w przyszłości terenów zurbanizowanych. Umowa o przeniesieniu do zasobu gruntów Skarbu Państwa własności nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego, niezwiązana z realizacją celów publicznych, jest umową kupna nieruchomości taką samą jak każda inna tego rodzaju umowa. Stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, bez tworzenia szczególnych praw czy obowiązków dla którejkolwiek ze stron. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzysta z takiej samej ochrony własności jak inne podmioty. Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że tylko wówczas, gdy nieruchomość została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej, na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, po wyznaczeniu terminu na zawarcie umowy i w związku z realizacją celu publicznego - objęta jest hipoteza normy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Jednakże dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym po wydaniu wyroków w sprawach o sygn. II SA/Bk 416/19 i II SA/Bk 435/19 dotyczących sąsiednich nieruchomości sprzedanych w tym samym czasie od członków tej samej rodziny, a także po wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 208/19 o wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia spornej w sprawie niniejszej nieruchomości, jak również ponowna ocena materiału dowodowego przesądzają ostatecznie, że zbycie działek nr [...] i [...] przez poprzednią właścicielkę na rzecz Skarbu Państwa nie miało charakteru wywłaszczenia. Doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej na zasadzie równorzędności stron bez cech właściwych dla wywłaszczenia. Zdaniem organu pierwszej instancji, M. M. przystępując do zawarcia aktu notarialnego potwierdziła ustalenia zawarte w protokole rokowań spisanym przed nabyciem nieruchomości, podczas spisywania którego reprezentowana była przez osoby bliskie. Brak przy zawieraniu tej umowy cech charakterystycznych dla wywłaszczenia skutkował umorzeniem postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli wnioskodawcy, którzy zarzucili naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło na podstawie u.g.g.w.n. na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Zarzucili również naruszenie art. 8 K.p.a. przez uchybienie zasadzie prowadzenia postępowania w sposób zgodny z przepisami prawa oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych. Sformułowali zarzuty, w których podważali wiarygodność zgromadzonej w aktach dokumentacji archiwalnej.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ zrekapitulował zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3, art. 137, 216 u.g.n. wyjaśniając, że zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone lub nabyte na podstawie wskazanych w art. 216 u.g.n. źródeł prawa i jest to katalog zamknięty w tym sensie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zwrotu nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów prawnych. Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok w sprawie II SA/Bk 208/19, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę od postanowienia Wojewody P. z [...] lutego 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia – na wniosek H. M. - postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3542 ha i nr [...] o pow. 0,4306 ha.

Organ odwoławczy wywiódł, że sąd ocenił nabycie nieruchomości od M. M. przez Skarb Państwa jako mające charakter cywilnoprawny, a w konsekwencji jako mające również charakter cywilnoprawny zgłoszone w tamtym postępowaniu żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Także Wojewoda wskazał na dwa wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach o sygnaturach II SA/Bk 416/19 i II SA/Bk 435/19 dotyczących zwrotu sąsiednich nieruchomości nabytych aktami notarialnymi z 11 listopada 1987 r. od M. M. i J. M., oznaczonych jako działki nr [...]. W uzasadnieniach tych wyroków, zdaniem Wojewody, sąd nakazał zbadać, w jakich okolicznościach nastąpiło nabycie nieruchomości, w szczególności czy były prowadzone rokowania, czy stronom umowy wyznaczono termin na zawarcie umowy, czy działały one pod przymusem, a także dokonanie kwalifikacji celu nabycia wskazanego w akcie notarialnym z punktu widzenia celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie wskazanych w u.g.g.w.n. w brzmieniu z daty nabycia nieruchomości.

Wojewoda stwierdził, że okoliczności nakazane do zbadania przez sąd w sprawach II SA/Bk 435/19 i II SA/Bk 416/19 były istotne dla wyjaśnienia również przedmiotowej sprawy i zostały należycie przez organ pierwszej instancji zbadane w odniesieniu do działki nr [...]. Do akt sprawy włączono bowiem zawiadomienie z [...] czerwca 1987 r. o terminie rokowań skierowane do właścicielki nieruchomości M. M., protokół z rokowań przeprowadzonych [...] lipca 1987 r. z występującymi w imieniu właścicielki M. M. i J. M. oraz akt notarialny, w którym M. M. potwierdziła wyniki rokowań zawierając umowę sprzedaży.

Wojewoda zaakceptował jako prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji odnośnie tego, że cel nabycia nieruchomości, które nastąpiło [...] grudnia 1987 r., nie mieścił się w katalogu celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie oraz że nabycie nie miało charakteru przymusowego. Do zasobu gruntów Skarbu Państwa miała zostać nabyta działka nr [...] zgodnie z art. 13 u.g.g.w.n., zaś o nabycie działki nr [...] wystąpili pełnomocnicy właścicielki. Skarbowi Państwa sprzedano obydwie ww. działki, zaś strony nie działały w tym przypadku w sytuacji przymusowej. Jak wynika z protokołu z [...] lipca 1987 r., odmówiły pozostawienia wydzielonej z ww. nieruchomości działki budowlanej.

Nadto, jak wskazał Wojewoda, w akcie notarialnym z [...] grudnia 1987 r. nie wskazano, że nabycie następuje na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, jak też nie wskazano celu nabycia nieruchomości. Wskazano jedynie ich przeznaczenie planistyczne, co nie jest związane z celem nabycia i nie świadczy o zamiarze realizacji na tych nieruchomościach żadnego z celów publicznych wymienionych w art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. Nabycie miało charakter cywilnoprawny, co skutkuje brakiem możliwości zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Cywilnoprawne nabycie nie wyczerpuje hipotezy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Uzasadnione było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości badania prawidłowości zawartej umowy, w tym także czy została zawarta przez wszystkie uprawnione osoby. Kwestia uprawnienia sprzedającej do dysponowania nieruchomością może być rozstrzygnięta jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę na decyzję Wojewody P. złożyli do sądu administracyjnego J. M. i H. M.. Zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 3 K.p.a. przez niepodjęcie przez Wojewodę wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w oparciu o ustalenia niezgodne z rzeczywistością, czego oczywistym przejawem było stwierdzenie, że nabycie nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 3542 m2 oraz nr [...] o pow. 4306 m2 położonej w B., obręb [...], nie nastąpiło na podstawie u.g.g.w.n.;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego dowodem jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stosowana argumentacja przemawiająca w mniemaniu Wojewody za utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 K.p.a. przez naruszenie swobodnej oceny dowodów przejawiające się wybiórczym traktowaniem zebranego materiału dowodowego oraz przedstawieniem dowolnych (sprzecznych z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania) wniosków, które stanowiły podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących, pominął istotne fakty, które przemawiały za koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie uznał, że nieruchomość nie została nabyta na żaden z celów publicznych wymienionych w ustawie wywłaszczeniowej;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
5. 5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżących wskazanych w odwołaniu;
6. 6. naruszenie prawa materialnego, tj. art..216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że nabycie nieruchomości w dniu [...] grudnia 1987 r. nie nastąpiło na warunkach wywłaszczenia i brak jest podstaw do jej zwrotu na rzecz spadkobierców.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazali, że:

1. - Prezydent B. zawiadomił spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż jej nabycie od matki skarżących, co wskazuje, że organ ten nie miał wątpliwości, iż doszło do wywłaszczenia na cel publiczny. Wojewoda nie odniósł się do tego faktu. Tymczasem nabycie spornej nieruchomości nastąpiło m.in. na projektowaną zieleń wysoką i niską, ciąg pieszy, częściowo pod projektowaną ulicę oraz na miejsce wypoczynku, gier i zabaw dla dzieci, budownictwo jednorodzinne, a zatem bez wątpienia było to nabycie na cel publiczny;
2. - brak jest w aktach sprawy wymienionego w akcie notarialnym zaświadczenia z [...] listopada 1987 r., a mimo to organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na tym dokumencie, zaś Wojewoda pominął milczeniem tę kwestię, mimo że dotyczył jej zarzut odwołania;
3. - Wojewoda pominął milczeniem również i inne uchybienia władzy publicznej, które zaistniały przed zawarciem aktu notarialnego z [...] grudnia 1987 r., a mianowicie: brak potwierdzenia odbioru zaproszenia do rokowań, tj. pisma z [...] czerwca 1980 r. (wskazali, że M. M. [...] maja 1979 r. wymeldowała się z adresu, na który zaproszenie było kierowane); brak pełnomocnictw osób wskazanych w protokole rokowań jako działających w imieniu matki; brak podpisów urzędników pod protokołem rokowań, co wskazuje na wadliwość tego protokołu i zawartych w nim ustaleń;
4. - nie sposób stwierdzić jednoznacznie, czy M. M. zdawała sobie sprawę z dokonanego oświadczenia woli i czy nie działała pod wpływem przymusu.

W ocenie skarżących, organ powinien był przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków tj. stron biorących udział w rokowaniach na okoliczności związane z prowadzonymi rokowaniami, a w szczególności czy M. M. była należycie reprezentowana podczas rokowań i czy do zawarcia aktu notarialnego przystąpiła dobrowolnie, o ile w ogóle miało to miejsce. Skarżący zwrócili uwagę, że błędne jest również założenie, iż M. M. mogła samodzielnie rozporządzać nieruchomością, ta bowiem - nabyta na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - wchodziła w skład majątku wspólnego małżonków, jeżeli w dacie wejścia w życie tej ustawy stosunki majątkowe pomiędzy małżonkami podlegały ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Nieruchomość objęta aktem własności ziemi wchodziła w skład majątku wspólnego małżonków M. Wskazali, że ich ojciec zmarł [...] marca 1974 r., zaś spadek po nim nabyła żona i dwóch synów.

Nie wyjaśniono, dlaczego przy sporządzaniu aktu notarialnego synowie zostali pominięci, podobnie jak przy rokowaniach. Zdaniem skarżących, jest to ewidentne naruszenie nie tylko obowiązujących przepisów prawa ale i prawa własności, jak też narusza zaufanie do władzy publicznej. W ich ocenie, obecne organy władzy publicznej powinny czynić wszelkie starania, aby naprawić błędy popełnione przez urzędników w latach wcześniejszych w ten sposób, aby obywatel nie poniósł szkody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu [...] lipca 2020 r. skarżący H. M. złożył oświadczenie, którego treść znajduje się w złożonym do akt sądowych piśmie (k. 45-49).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów będących podstawą prawną zaskarżonych decyzji, tj. art. 105 § 1 K.p.a. i art. 216 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a także nie są skuteczne, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, zarzuty skargi. Sąd administracyjny również z urzędu nie dopatrzył się nieprawidłowości prowadzących do uchylenia zaskarżonych decyzji. Umorzenie postępowania przez organy w tej konkretnej sprawie znajduje uzasadnienie prawne.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy sprawa nie jest sprawą administracyjną, tzn. gdy określona sytuacja faktyczna nie jest regulowana przepisami prawa administracyjnego w taki sposób, że występuje stosunek władczy między organem a obywatelem. Bezprzedmiotowość może przy tym zostać dostrzeżona przez organ na wstępnym etapie sprawy - wówczas nie wszczyna się postępowania, a organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Może też zostać dostrzeżona przez organ w toku rozpoznawania sprawy (po jej wszczęciu), co powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W przypadku spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, umorzenie trwającego już postępowania administracyjnego jest uzasadnione, gdy okaże się w toku postępowania, że nie doszło do aktu prawnego w sposób władczy lub pod przymusem pozbawiającego prawa własności do nieruchomości. Innymi słowy, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie miało charakteru przymusowego (nie nastąpiło na tzw. przedpolu wywłaszczenia), ale miało charakter cywilnoprawny z udziałem stron nie działających pod przymusem.

Zgodnie z drugą wskazaną podstawą prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), dalej: u.g.g.w.n. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. stosuje się zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także wówczas, gdy nabycie miało charakter umowny a nie decyzyjny, pod warunkiem że umowa została zawarta pod przymusem, tzn. w sytuacji, gdy nieruchomość, jeśli właściciel nie wyrazi zgody na sprzedaż, byłaby i tak nabyta, tyle że decyzją o wywłaszczeniu. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje więc przypadków (a tym samym nie można mówić o sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), gdy nabycie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej nie pod przymusem ale na zasadzie dobrowolności.

W sprawie niniejszej podkreślić należy jako okoliczność kluczową, że jeden ze skarżących (H. M.) występował wcześniej (w październiku 2018 r.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Bagnówka, składającej się z działek nr [...] o pow. 0,3542 ha i nr [...] o pow. 0,4306 ha. Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 208/19 skargę od tego postanowienia oddalił wyrokiem z 30 maja 2019 r. Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania i jest prawomocny od 16 lipca 2019 r. (k. 20 akt II SA/Bk 208/19). W uzasadnieniu ww. wyroku sąd przeprowadził analizę okoliczności nabycia od M. M. działek nr [...] i nr [...] aktem notarialnym z [...] grudnia 1987 r. i sformułował następującą ocenę prawną: "[...] M. M. (matka skarżącego) sprzedała Skarbowi Państwa w dniu [...] grudnia 1987 r., na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, nieruchomość oznaczoną jako działki o nr [...] i nr [...], za cenę 877.252 zł. A zatem nie było w tym przypadku ani wywłaszczenia (była zwykła umowa cywilna sprzedaży), ani decyzji (sprzedaż w formie aktu notarialnego), ani też nie można mówić o odszkodowaniu (była cena za przeniesienie własności nieruchomości)".

W sprawie II SA/Bk 208/19 sąd zakwalifikował żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania jako w istocie żądanie "waloryzacji ceny sprzedaży nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej".

W sprawie niniejszej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczy działki nr [...] o pow. 0,4490 ha. Po przeanalizowaniu przez organ historycznych zmian ewidencyjnych ustalono, że w istocie dotyczy ono żądania zwrotu części działki nr [...] w zakresie dawnej działki nr [...] (fakt niekwestionowany przez skarżących). Ustalenie to jest trafne i nie narusza prawa. Co prawda w wydanej decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. wskazano na konieczność orzeczenia w przedmiocie zwrotu całej działki nr [...], jednakże słusznie organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę ograniczył jej przedmiot wyłącznie do tej części działki nr [...], która odpowiadała dawnej działce nr [...]. Trafność tego działania wynika z faktu jednoznacznego wskazania we wnioskach o zwrot z lipca 2018 r. powierzchni żądanej do zwrotu jako 0,4490 ha, która jest zbliżona do powierzchni dawnej działki nr [...] – 0,4306 ha, a nadto i z faktu, że w skład obecnej działki nr [...] wchodzą nie tylko działki nabyte od poprzedniczki prawnej skarżących ale i nabyte od innych osób (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 416/19 i II SA/Bk 435/19 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Zatem skarżący nie mogli objąć żądaniem zwrotu całej działki nr 1945.

Aby orzec w przedmiocie zwrotu organ miał obowiązek ustalić, czy doszło do jej nabycia pod przymusem tj. czy akt notarialny z [...] grudnia 1987 r. został zawarty na tzw. przedpolu wywłaszczenia. W tej kwestii organ przeanalizował dokumenty archiwalne, a jednocześnie zwrócił uwagę na ocenę prawną sformułowaną w wyżej wskazanym wyroku w sprawie II SA/Bk 208/19. Dostrzeżenie tego wyroku jest istotne zarówno dla organu jak i dla sądu orzekającego w sprawie niniejszej z uwagi na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis należy rozumieć w ten sposób, że jeśli odnośnie istotnych, kluczowych zagadnień prawnych w określonej sprawie sąd administracyjny wypowiedział się już dokonując ich jednoznacznej kwalifikacji i oceny, to te same zagadnienia nie mogą inaczej ocenione przez sąd w innej sprawie, w tym zwłaszcza ściśle powiązanej ze sprawą pierwotną, chyba że doszło do zmiany stanu prawnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisu art. 170 P.p.s.a. wskazuje się wręcz, że odstąpienia od już raz prawomocnie sformułowanej oceny prawnej nie mogą usprawiedliwiać nawet możliwe wady oceny prawnej zawartej w tymże poprzednim wyroku. Inne stanowisko, jak wskazuje NSA, byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym zwłaszcza z art. 2 (zasada pewności prawa), art. 7 (zasada praworządności) oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (zasada związania sędziego Konstytucją i ustawą). Innymi słowy, rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 1112/19, Baza Orzeczeń).

Wskazać zatem należy, że skoro kwestią wstępną ale i rozstrzygającą w sprawie II SA/Bk 208/19 dla oceny zasadności zgłoszonego tam żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania było to, czy doszło do nabycia od M. M. działek nr [...] i nr [...] na tzw. przedpolu wywłaszczenia, a sąd przesądził tę kwestię w ten sposób, że nabycie nie miało charakteru przymusowego zaś żądanie odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji ceny, to sąd w sprawie niniejszej nie może sformułować innej oceny prawnej odnośnie charakteru aktu notarialnego z [...] grudnia 1987 r. jak takiej, że było to nabycie cywilnoprawne nie na przedpolu wywłaszczenia.

W konsekwencji ani organ, ani sąd nie mogą ocenić żądania zawartego we wnioskach z [...] lipca 2018 r. jako żądania zwrotu nieruchomości odjętej właścicielce w sposób przymusowy (analogicznie jak przy wywłaszczeniu). Tym samym nie mogło dojść do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie zwrotu, bowiem – jak stwierdził sąd w sprawie II SA/Bk 208/19 – nie doszło do przymusowego nabycia, do którego stosuje się zasady zwrotu jak dla wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). W konsekwencji nie można uznać, uwzględniając skutki zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 170 P.p.s.a., że postępowanie zainicjowane wnioskami z [...] lipca 2018 r. jest postępowaniem w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe, co skutkuje oceną zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć.

Związanie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego może zostać usunięte przez wdrożenie procedury zmiany prawomocnego orzeczenia w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyraz kompromisu między stabilnością orzeczeń sądowych a prawdą materialną. Aby to uczynić musi zostać spełniona jedna z przesłanek ustawowych wymienionych w art. 270 i n. P.p.s.a. Bez uzyskania prawomocnego orzeczenia wydanego w ramach tej nadzwyczajnej procedury związanie wyrokiem sądu i sformułowaną w nim oceną prawną pozostaje aktualne.

Należy wskazać, że choć organy orzekały w ramach związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a., to jednocześnie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pozyskanych materiałów archiwalnych, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów sformułowanej w art. 80 K.p.a. Konkluzja tej oceny była jednoznaczna: nie doszło do przymusowego nabycia drogą umowy zawartej na przedpolu wywłaszczenia. Konkluzja ta jest dodatkowo zbieżna z oceną okoliczności zawarcia aktu notarialnego z 4 grudnia 1987 r., którą sformułował sąd w sprawie II SA/Bk 208/19.

Niezależnie od licznych zarzutów sformułowanych przez skarżących odnośnie wiarygodności i rzetelności dokumentów archiwalnych (zawiadomienia o rokowaniach z [...] czerwca 1987 r., zwrotnego potwierdzenia jego odbioru niezawierającego podpisu adresata, protokołu rokowań z [...] lipca 1987 r. przeprowadzonych bez udziału M. M. reprezentowanej przez M. M. i J. M., którzy – jak wynika z treści protokołu – nie przedstawili pełnomocnictwa a protokół nie zawiera podpisów urzędników), a także niezależnie od faktu odnalezienia tych dokumentów dopiero na późniejszym etapie postępowania, bezspornie w aktach administracyjnych znajduje się dokument aktu notarialnego z [...] grudnia 1987 r. Zawiera on odwzorowanie w kolorze pieczęci notarialnych, własnoręcznego podpisu notariusza z pieczątką i skasowane pieczęcie znaków opłaty skarbowej (k. 28-31 akt adm.). Z jego treści wynika, że M. M. sprzedała Skarbowi Państwa wydzielone w październiku 1987 r. z działki nr [...] dwie działki (nr [...] i pow. 3542 m2 oraz nr [...] i pow. 4306 m2), w tym działkę nr [...] przeznaczoną pod zieleń, ulice, usługi rzemieślnicze.

Akt notarialny nie zawiera wskazania, że został zawarty pod rygorem wywłaszczenia, po wyznaczeniu terminu na dokonanie sprzedaży lub na podstawie przepisów u.g.g.w.n. dotyczących wywłaszczenia. Zwraca natomiast uwagę wskazana w nim różnorodność przeznaczenia działki nr [...] i brak wskazania jednoznacznego, konkretnego celu, na który w dacie zawierania aktu notarialnego wywłaszczenie lub umowne przymusowe nabycie mogło nastąpić. Tymczasem celami, na które nieruchomość w dacie [...] grudnia 187 r. mogła być wywłaszczona, według art. 50 pkt 1 – 6 u.g.g.w.n. (w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 1985 r. nr 22, poz.

99) były: obronność i bezpieczeństwo Państwa, uspołecznione budownictwo mieszkaniowe, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, użyteczność publiczna, utworzenie stref ochronnych, wykonanie innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Natomiast w zawiadomieniu z [...] czerwca 1987 r. wskazano, że chodzi o nabycie "na zasób gruntów", które to stwierdzenie wraz ze wskazaniem przepisu art. 13 u.g.g.w.n. zostało powtórzone w protokole rokowań z [...] lipca 1987 r. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 13 u.g.g.w.n. (w brzmieniu na dzień 4 grudnia 1987 r.) zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust. 1); terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa oraz zarządzały tymi zasobami do czasu oddania ich w zarząd lub użytkowanie albo w użytkowanie wieczyste bądź sprzedaży (ust. 2). Nabycie nieruchomości na zasób gruntów zgodnie z art. 13 u.g.g.w.n. nie może być jednak automatycznie, bez rozważenia okoliczności sprawy, utożsamiane z nabyciem pod przymusem wywłaszczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1835/17, "nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej". Jeśli zatem nabyciu na zasób gruntów nie towarzyszył przymus oraz realizacja celu publicznego, nabycie to nie stanowi automatycznej podstawy do zwrotu nieruchomości na zasadach jak dla nieruchomości wywłaszczonych (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). W sprawie niniejszej trafnie organy wskazały, że nie wynika z akt, aby nabycie nastąpiło pod przymusem, jak też wskazały, że cel nabycia (niejednorodny, z uwagi na wskazaną podstawę nabycia – art. 13 u.g.g.w.n. uprawniający do wniosku o tworzeniu gruntów pod przyszłe zurbanizowanie) nie odpowiada wprost celom publicznym wymienionym w art. 50 u.g.g.w.n. Bazując na zgromadzonych dokumentach nie wykazano również, aby wyznaczono matce skarżących ostateczny termin do zawarcia umowy kupna sprzedaży, a nadto – co sąd dostrzega z urzędu – z żadnego z pozyskanych z archiwum dokumentów nie wynika, by wydana była dla działki nr [...] decyzja lokalizacyjna, o której mowa w art. 53 u.g.g.w.n., którą należało dołączać do wniosku o wywłaszczenie zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Sąd dostrzega, że faktycznie nie wynika z akt, aby zawiadomienie z [...] czerwca 1987 r. było matce skarżących skutecznie doręczone. Jednak nie jest to okoliczność, na podstawie której można by podważyć ww. zawiadomienie w zakresie, w jakim wskazuje się w nim, że nabycie ma nastąpić do zasobu i w zakresie w jakim nie wskazuje się w nim na przymus nabycia w wyznaczonym terminie. Innymi słowy brak dowodu doręczenia, choć występuje, nie podważa samej treści zawiadomienia. Jeśli zaś chodzi o protokół z [...] lipca 1987 r. to – choć również należy przyznać rację skarżącym, że faktycznie nie zawiera on podpisów urzędników a pełnomocnicy nie przedstawili pełnomocnictw – jednak organ nie temu protokołowi przypisał kluczową rolę ale aktowi notarialnemu, do którego M. M. się stawiła osobiście dokonując sprzedaży.

Sąd zauważa także, że kwestionowanie powyższych dokumentów w sprawie niniejszej nie zostało poparte wskazaniem, iż skarżący podjęli środki prawne mające na celu podważenie wiarygodności czy prawdziwości tych dokumentów. Z powyższych zatem względów nie doszło do naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a. Dysponując zebranym materiałem dowodowym organ dokonał oceny jego całokształtu, a sąd – mając na uwadze zgłoszone zarzuty – nie widzi podstaw aby tę ocenę podważać.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, a także zarzutów sformułowanych na rozprawie przed sądem w dniu 2 lipca 2020 r., należy wskazać w sposób następujący:

1. - brak w aktach sprawy, wskutek nieodnalezienia (k. 44 akt adm.), zaświadczenia z 11 listopada 1987 r. przedłożonego do aktu notarialnego nie podważa oceny i ustaleń organów. Z zaświadczenia wynika (według wskazania w treści aktu notarialnego), że działka nr [...] była przeznaczona pod zieleń, ulice, usługi rzemieślnicze. Wskazane przeznaczenie koreluje z treścią ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] marca 1984 r. (k. 136 akt adm.), w którym teren położenia powstałej w październiku 1987 r. działki nr [...] (decyzja podziałowa k.
2. 21) oznaczony był jako 2B III 27 ZP (projektowana zieleń wysoka i niska stanowiąca główny ciąg pieszy dwóch ulic), 01 LM (projektowana ulica), 2B III 23 MN, Rz (zabudowa rzemieślnicza z budynkami mieszkalnymi), 2B III 24 ZP (zieleń wysoka i niska stanowiąca rekreacje osiedla i miejsce wypoczynku i zabaw dla dzieci) oraz 2B III 25 MN, Rz (zabudowa rzemieślnicza z budynkami mieszkalnymi). Wskazuje to na wiarygodność przedłożonego do aktu notarialnego zaświadczenia. Przeznaczenie w planie miejscowym potwierdza także i tę okoliczność, że nabycie do zasobu miało miejsce z uwagi na przeznaczenie tego terenu do zurbanizowania w planie miejscowym (art. 13 ust. 1 u.g.g.w.n.);
3. - wystosowanie do wnioskodawców przez Prezydenta Miasta B. zawiadomienia z [...] kwietnia 2018 r. w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przesądza o trybie nabycia spornej działki (dobrowolnym lub przymusowym). O tym bowiem przesądza dopiero analiza całokształtu materiałów zgromadzonych w sprawie, która w sprawie niniejszej została przeprowadzona z wynikiem negatywnym dla zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., także przy uwzględnieniu oceny prawnej w sprawie II SA/Bk 208/19;
4. - nie mogły być badane i szczegółowo wyjaśniane w sprawie niniejszej takie okoliczności jak wskazanie w akcie notarialnym z [...] grudnia 1987 r., że sprzedawana nieruchomość stanowiła majątek odrębny matki skarżących, brak udziału skarżących przy sporządzaniu tego aktu czy fakt, że matka skarżących mogła nie zdawać sobie sprawy z dokonanego oświadczenia woli. Dokument aktu notarialnego nie został w żaden sposób podważony. Jest on dowodem na dokonanie sprzedaży przez określoną osobę, w formie przewidzianej dla tego typu czynności prawnych, przed uprawnionym notariuszem. Dopóki jego wiarygodność nie zostanie zakwestionowana w sposób prawem przewidziany, nie można odmówić mu waloru dowodu w sprawie;
5. - wobec również niezakwestionowania w sposób prawem przewidziany wiarygodności protokołu rokowań, także nie sposób podważać tego dowodu. Z kolei wskazywane przez skarżących powiązania między urzędnikami nie są okolicznością rzutującą na ocenę prawną w sprawie;
6. - wobec znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu aktu notarialnego, przy którego sporządzaniu uczestniczyła osobiście M. M., brak było również podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o przesłuchanie świadków;
7. - z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera rozważania i wskazania przepisów prawa, które wypełniają warunki wymagane przepisem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ocenił materiał dowodowy, jak również wskazał na jakiej podstawie ustalił stan faktyczny. Kształt i treść tego uzasadnienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.