Uzasadnienie
Na skutek ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej położonej w B. polegającej na budowie ulicy bez nazwy [...] (odcinek od ul. Gen. Z. B. do ul. [...]), doszło do przejęcia przez Gminę B. pod budowę tej drogi prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0811 ha, w obr. [...], od użytkownika wieczystego – Spółdzielni Mieszkaniowej "R. K." w B. Prezydent Miasta B. działający jako Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania na kwotę 155.451,00 zł i zobowiązaniu Gminy B. do jego wypłaty (pkt 1 i 2). Wyżej ustalone odszkodowanie w kwocie 155.451, 00 zł zaliczono na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteka wraz z odsetkami ustanowioną na rzecz [...] BANK [...] S.A.
Oddział 2 w B., z siedzibą w W. (pkt 3). W podstawie prawnej decyzji przywołane zostały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania zostały w postępowaniu dopuszczone dwa dowody: opis stanu zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej oraz sporządzony w dniu 30 września 2010 r. operat rzeczoznawcy majątkowego, określający wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę 155.451,00 zł i wartość istniejącego na niej ogrodzenia na kwotę 5.078,00 zł. Oba dowody organ poddał ocenie. Podkreślił, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena została sporządzona w sposób prawidłowy. Uzasadnił również, że operat szacunkowy zawiera wszelkie niezbędne informacje, wymagane dla sporządzenia wyceny nieruchomości toteż należy uznać, iż nie budzi on zastrzeżeń formalno-prawnych.
Organ wskazał, że decyzję poprzedziła rozprawa administracyjna, w której uczestniczył skarżący, biegły i przedstawiciel gminy. Skarżąca po rozprawie nie kwestionowała sporządzonego opracowania oraz określonej w nim wartości. Organ uznał, że wypłacone odszkodowanie nie będzie obejmowało kwoty 5.078,00 zł stanowiącej równowartość istniejącego ogrodzenia, gdyż skarżąca nie wykazała, że to ona tę konstrukcję wzniosła, a więc że to ona jest uprawniona do uzyskania odszkodowania za ten nakład. Po zebraniu materiału dowodowego i upływie terminu wyznaczonego skarżącej na wypowiedzenie się w kwestii zebranych dowodów i materiałów, organ wydał opisaną wyżej decyzję.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła zarzut błędnej wykładni art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego. Jej zdaniem własnością użytkownika wieczystego stają się wszystkie budynki i inne urządzenia znajdujące się na jego gruncie i to bez względu na to, kto dokonał ich wzniesienia. Z tego względu bezprzedmiotowe było postępowanie zmierzające do ustalenia podmiotu, który poniósł nakłady na prawo użytkowania wieczystego. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż niewłaściwie organ przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na ustalenie podmiotu uprawnionego do otrzymania równowartości poczynionych nakładów. Uzasadnił, że oświadczenie skarżącej z dnia 3 listopada 2010 r. odnośnie braku dokumentów opisujących przebieg realizacji inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia nie powinno skutkować przyjęciem, iż to nie skarżąca wzniosła tę konstrukcję. Organ w tej części powinien był dalej prowadzić postępowanie w myśl zasady prawdy obiektywnej.
Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył brzmienie przepisów prawa regulujących kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg na mocy decyzji lokalizacyjnych wydawanych na podstawie specustawy drogowej. Wskazał, że w świetle art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W art. 23 specustawa drogowa odsyła w sprawach nieuregulowanych do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do zasad ustalenia odszkodowania jak za wywłaszczone nieruchomości. Wartość odjętego prawa określa rzeczoznawca, który dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości.
Uszczegółowienie zasad szacowania zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W § 36 ust. 1 tego aktu zostało wskazane, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy po opisaniu mających zastosowanie regulacji prawnych, wskazał, że w spawie niniejszej wyceny nieruchomości skarżącego dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wyceny składników zabudowy – ogrodzenia dokonano podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Ustaloną w powyższy sposób wartość oszacowanej nieruchomości organ przyjął za kwotę odszkodowania. Wojewoda P. podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości ogrodzenia usytuowanego na nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej.
Stwierdził, że prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, co pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia. Wyjaśnił ponadto, że własnością skarżącej są tylko te budynki, które zostały nabyte przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego lub zostały przez nią wzniesione. Organ ustalił, że ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] nie zostało nabyte przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego (powstało później) a więc należało rozstrzygnąć, czy skarżąca wzniosła tę konstrukcję. Tymczasem wezwana do złożenia wyjaśnień skarżąca wskazała, że nie posiada żadnej dokumentacji potwierdzającej fakt wykonania przez nią wspomnianego ogrodzenia. Jako, że użytkownik wieczysty nie dowiódł faktu poniesienia wspomnianego nakładu, organ II instancji uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa.
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty dotyczące nieprawidłowej wykładni art. 235 § 1 kodeksu cywilnego twierdząc, że to użytkownik wieczysty jest właścicielem ogrodzenia i to jemu winno być wypłacone odszkodowanie stanowiące jego równowartość. Skarżąca podniosła ponadto zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ ustalenia podmiotu ponoszącego nakłady w postaci ogrodzenia wzniesionego na działce nr [...]. W rezultacie powyższego organ naruszył także art. 77 kpa, tj. nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania materiału dowodowego, gdyż w przypadku wątpliwości co do podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, stosownie do art. 136 kpa.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółdzielnia Mieszkaniowa "R. K." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy rozstrzygnięcia, czy organ ustalając wartość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, będącą w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "R. K." w B., zasadnie odmówił uwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości ogrodzenia znajdującego się na tej nieruchomości.
W ramach rozważań natury prawnej należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej: specustawą, uregulowano w Rozdziale 3 tej ustawy (przepisy od art. 12 do art. 23). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tego aktu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wysokość odszkodowania, jak stanowi art. 18 specustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W tym samym Rozdziale 3 zamieszczony został również przepis art. 23, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ugn, przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 134 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3).
Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust 1 pkt 1 ugn. Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oszacowania było prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki gruntowej nr [...] o pow. 811 m² wraz z nakładami poczynionymi na niej w postaci ogrodzenia z siatki. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwane dalej: rozporządzeniem. Przy szacowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu zastosowanie miał w szczególności przepis § 29 ust. 3 i § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, według którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wartość prawa użytkowania wieczystego ustalono na kwotę 155.451 zł. Wyceny składników zabudowy – ogrodzenia dokonano z kolei podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, na kwotę 5.078,17 zł.
Sporządzony w rozstrzyganej sprawie operat szacunkowy z dnia 30 września 2010 r. odpowiadał wzorcowi prawidłowej wyceny wskazanemu w powołanych wyżej przepisach. Wysokości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny nie kwestionowała również skarżąca, a sformułowane przez nią zarzuty dotyczą wyłącznie nie uwzględnienia w wysokości ustalonego odszkodowania wartości posadowionego na przejętej działce - ogrodzenia. Organ odmowę wypłaty tej części odszkodowania uzasadnił tym, że skarżąca spółdzielnia jako użytkownik wieczysty przejętej działki nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających wybudowanie rzeczonego ogrodzenia. Tymczasem zgodnie z art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego, tylko te urządzenia, które zostały wzniesione przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność, a w konsekwencji tylko za takie urządzenia użytkownik wieczysty może otrzymać odszkodowanie, o jakim mowa w art. 18 specustawy.
Z powyższą konstatacją nie sposób się zgodzić. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu zaprezentowanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże się ściśle z utratą prawa rzeczowego do nieruchomości. Stąd też w odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości zawiera się nie tylko element utraty własności gruntu, ale i jego części składowych. Zgodnie z art. 46 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W myśl natomiast art. 4 pkt 1 ugn przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.
Stosownie do powyższego rzeczoznawca majątkowy wyceniając daną nieruchomość zobligowany jest uwzględnić nie tylko wartość gruntu, ale i wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zarazem są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. W konsekwencji skoro odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi, to bez znaczenia pozostaje, czy części składowe nieruchomości wzniósł jej właściciel (użytkownik wieczysty), czy osoba trzecia. Nie można, bowiem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że skoro użytkownik wieczysty gruntu nie udowodnił, że to on wniósł sporne ogrodzenie, to brak jest podstawy prawnej do ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania za ten składnik.
W ocenie Sądu, skoro sporne ogrodzenie znajdowało się na nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ pierwszej instancji, to w myśl art. 18 specustawy, odszkodowanie powinno uwzględniać także i tę część składową gruntu. Odszkodowanie takie powinno być wypłacone użytkownikowi wieczystemu, albowiem istnieje domniemanie, że skoro ogrodzenie zostało wybudowane w trakcie trwania umowy użytkowania, to wniósł je użytkownik wieczysty. Kwestia zaś ewentualnych rozliczeń pomiędzy podmiotem, który faktycznie wzniósł sporne ogrodzenie, a użytkownikiem wieczystym, jako sprawa cywilna, podlega rozstrzygnięciu na drodze cywilnoprawnej i organy administracji nie mają w tym zakresie żadnych uprawnień.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim nie uwzględniły przy ustalaniu odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], wartości znajdującego się na niej – ogrodzenia, wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz. U. Nr 163 poz. 1349 z późn. zm.). Na niezbędne koszty w kwocie 457 zł złożył się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).-