Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020r. nr [...] Prezydent Miasta B., po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływanej dalej jako: "Inwestor") z dnia 4 lutego 2020r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie schodów zewnętrznych do budynku biurowo-usługowego z pomieszczeniami centrali telefonicznej wraz z zagospodarowaniem terenu, zmianie otworu okiennego na drzwiowy na I piętrze budynku i wykonaniu zadaszenia wejścia do budynku na działce o nr ewid. gr. [...] przy ul. U. w B., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał Inwestora do usunięcia braków ww. wniosku w terminie do dnia 11 maja 2020r., nakazując:
- 1. projekt budowlany doprowadzić do zgodności ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie przedmiotu planowanej inwestycji. We wniosku wskazano, że zamierzenie budowlane polega między innymi na zmianie otworu okiennego na drzwiowy na I piętrze budynku, natomiast w nazwie projektu budowlanego oraz jego opisach wskazano jedynie zmiana otworu okiennego na I piętrze budynku. W związku z powyższym wskazać jednoznacznie w projekcie budowlanym, że projektowana zmiana otworu okiennego na I piętrze budynku polega na realizacji w jego miejscu otworu drzwiowego;
- 2. spełnić § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Z rysunku rzutu parteru wynika, że w ścianie usytuowanej w odległości 3,50 m od granicy działki o nr ewid. gr. [...] projektuje się zmianę otworu okiennego na drzwiowy, co jest niezgodne z ww. przepisem;
- 3. w celu potwierdzenia spełnienia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie projekt zagospodarowania terenu uzupełnić o kierunki spływu wód opadowych z projektowanej powierzchni utwardzonej oraz o rzędne terenowe przy granicy z działką o nr ewid. gr.[...], zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935);
- 4. zapewnić udział w opracowaniu projektu budowlanego projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno- budowlanej bez ograniczeń - art. 20 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie projekt budowlany w w/w zakresie sporządzony został przez inż. W. W. K. Z dołączonych do projektu uprawnień wynika, iż projektant upoważniony jest do sporządzenia w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zapisy odnoszące się do budownictwa fizycznego zastąpiono "budownictwem jednorodzinnym, zagrodowym oraz innymi budynkami o kubaturze do 1000 m ". Budynek objęty wnioskiem ma kubaturę powyżej 1000 m;
- 5. opis techniczny projektu zagospodarowania terenu uzupełnić o zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej (istniejących projektowanych), zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;
- 6. część rysunkową projektu zagospodarowania terenu uzupełnić o wskazanie istniejących elementów zagospodarowania działki inwestycji, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;
- 7. w związku z tym, iż wniosek obejmuje realizację zagospodarowania terenu, wskazać jednoznacznie w projekcie budowlanym elementy które podlegają zatwierdzeniu i stanowią elementy zagospodarowania terenu, mając na uwadze art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W przypadku braku takich elementów wniosek oraz nazwę zamierzenia budowlanego skorygować w tym zakresie;
- 8. po dokonaniu poprawy wszystkie strony oraz załączniki do projektu ponownie ponumerować, zmiany uwzględnić w spisie zawartości projektu, a także spiąć projekt w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, a wszystkie naniesione ręcznie poprawki uzupełnić o datę i podpis projektanta z właściwymi uprawnieniami stosownie do ich zakresu - zgodnie z § 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.). W przypadku, gdy dołączone do projektu zaświadczenia projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego będą nieaktualne na dzień sporządzenia poprawek, należy dołączyć do projektu aktualne zaświadczenia w celu potwierdzenia przynależności projektantów sporządzających projekt do właściwych izb samorządu zawodowego.
W dniu 20 marca 2020 r. W. K.– projektant (dalej powoływany jako "Skarżący") złożył do Prezydenta Miasta B. odwołanie od postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. zwracając się o uchylenie pkt 4 ww. postanowienia. Zdaniem Skarżącego organ w pkt 4 wydanego postanowienia poświadczył nieprawdę, sugerując, że posiadane przez niego uprawnienia jako projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, nie upoważniają do go sporządzenia opiniowanego projektu z uwagi na kubaturę powyżej 1000 m3. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że skoro organ w pkt 4 zaskarżonego postanowienia wymienił jego imię i nazwisko, to w ten sposób stał się on stroną prowadzonego postępowania.
Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia 24 marca 2020r. wyjaśnił Skarżącemu, że adresatem postanowienia z [...] marca 2020r. jest Inwestor i wyłącznie Inwestorowi przysługuje prawo do kwestionowania treści zawartych w tym postanowieniu.
W dniu 27 marca 2020r. skarżący Projektant złożył drogą elektroniczną do tutejszego sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Zdaniem Skarżącego, że organ błędnie przyjął, że nie może on być autorem projektu w zakresie rozwiązań konstrukcyjno – budowlanych budynku objętego wnioskiem Inwestora o pozwolenie na budowę, ponieważ kubatura projektowanego budynku przekracza 1000m3. Jednocześnie, na podstawie art. 154 p.p.s.a., Skarżący wniósł o egzekucję od Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn.. akt II GSK 211/08 zawierającego definicję pojęcia budownictwo osób fizycznych oraz wytyczne czego nie należy robić dokonując wykładni uprawnień zawierających ten zapis.
Prezydent Miasta B. w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii uprawnień Skarżącego, które zostały wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zmienionego rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, organ stwierdził, że z brzmienia powyższych przepisów nie można wywieść, że uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dotychczasowym zakresie, jako prawa nabyte nie uległy zmianie na podstawie rozporządzenia z 1991 r.
Dodatkowo Prezydent zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie mieści się w żadnej kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jest ono niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Organ zasygnalizował również, że Skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., a ponadto jako projektant, będący profesjonalnym uczestnikiem procesu budowlanego, nie ma własnego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę.
Zarządzeniem z dnia 9 kwietnia 2020r. Przewodniczący Wydziału II tut. sądu wezwał Skarżącego m.in. do wykazania, że zaskarżony akt dotyczy jego interesu prawnego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący wyjaśnił, że błędna wykładnia organu posiadanych przez niego uprawnień jako projektanta stanowi naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na końcowy wynik poprzez jego wyłączenie z tego postępowania, a w konsekwencji narażenie na wymierne straty materialne. Powyższe, zdaniem skarżącego projektanta, stanowi wprost naruszeniu jego interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określają przepisy art. 3 § 2 i § 3, art. 4 i art. 5 ww. ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym, w celu ustalenia, czy postanowienie będące przedmiotem skargi może być kontrolowane przez sąd administracyjny, należy sprawdzić, czy mieści się ono w ww. kategorii postanowień, a więc, czy jest ono zaskarżalne zażaleniem, czy kończy postępowanie, bądź jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020r. zobowiązujące Inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), do usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na roboty budowlane. Zastosowany przepis zawiera procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, stanowiąc, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Treść powyższego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Ma ono wyłącznie charakter incydentalny, stanowiąc jeden z elementów postępowania zmierzającego do udzielania (lub odmowy) pozwolenia na budowę. Innymi słowy służy ono wyłącznie podjęciu stosownej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Ponadto, jak prawidłowo pouczył organ, postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie, a strona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, to jest pozwoleniem na budowę lub odmową udzielenia takiego pozwolenia (art. 142 k.p.a.).
Reasumując stwierdzić należy, że skoro przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta B. nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, to nie przysługuje również na nie skarga do sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną na tego typu rozstrzygnięcia.
Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutu Skarżącego, dotyczącego przekroczenia uprawnień przez organ poprzez zakwestionowanie posiadanego przez niego uprawnienia jako projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, do sporządzenia opiniowanego projektu z uwagi na kubaturę budynku powyżej 1000 m3, co według Skarżącego narusza jego interes prawny i faktyczny, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprawdzie art. 17 ustawy Prawo budowlane wśród uczestników procesu budowlanego wymienia projektanta (pkt 3), ale to wyłącznie inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1655/09, Lex nr 7467/15).
Projektant, będący profesjonalnym uczestnikiem procesu budowlanego, nie ma bowiem własnego interesu prawnego w takim postępowaniu administracyjnym, chyba że jest jednocześnie inwestorem bądź właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (tak NSA w wyrokach z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 736/13, Lex nr 1650972 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 91/12, Lex nr 1252232). Z faktu zaś, że na projektancie ciążą obowiązki wynikające z uczestnictwa w procesie inwestycyjnym nie wynika jednak, iż podmiot ten uzyskuje uprawnienia procesowe w jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Przepisy Prawa budowlanego wskazujące na istnienie określonych obowiązków (art.
20) i ich konsekwencji (art. 95), dotyczą wprawdzie obowiązków projektanta, lecz obowiązków wynikających z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przepisy te określają wymagania wobec profesjonalnych uczestników procesu inwestycyjnego tworząc łącznie z zasadami wiedzy technicznej, przepisami korporacyjnymi i zasadami deontologii zawodowej gwarancje prawidłowego i bezpiecznego projektowania i wykonywania zadań inwestycyjnych, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. W pełni podzielić należy zatem stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 91/12, Lex nr 1252232 (i podtrzymane w postanowieniu NSA z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt II OZ 1393/13), w którym stwierdzono, że należy odróżnić ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy prawa budowlanego, w którym wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego uczestnicy mają określone prawa i obowiązki od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym. Legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot proces inwestycyjny, przysługuje zatem inwestorowi i innym stronom tych postępowań wykazujących własny interes prawny, nie zaś projektantowi będącemu profesjonalnym uczestnikiem tego procesu, lecz działającym w imieniu i na rzecz inwestora (tak NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 2161/18, CBOSA).
Z podanych względów rację należy przyznać organowi, że skarżący jako projektant nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie ma legitymacji do zaskarżenia wydanego w toku tego postępowania – postanowienia wzywającego Inwestora do usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Mając na względzie przytoczone okoliczności, sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.