Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] nakazującą inwestorowi B. J. wykonanie rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego o wym. 3,95 m x 2,37 m (zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do niniejszej decyzji) oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. (zwany dalej: "PINB Miasta S.") w dniu [...] maja 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy przez B. J. (zwanego dalej: "skarżącym", "inwestorem") warsztatu ślusarsko - spawalniczego na działce o nr. geod. [...] przy ul. [...] w S., stanowiącej własność Z. C. W trakcie postępowania oraz dokonanych w dniu [...] czerwca 2014 r. oględzin ustalono, że na działce nr geod. [...] znajduje się murowany, parterowy budynek gospodarczy, nazywany wcześniej warsztatem ślusarsko-spawalniczym. Obiekt usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr geod. [...] (ulica dojazdowa od ul. [...]) oraz jest zbliźniaczony z budynkiem znajdującym się na działce sąsiedniej nr geod. [...]. Przedmiotowy budynek gospodarczy wykonany jest z bloczków gazobetonowych, posiada drewniany dach jednospadowy pokryty blachą stalową.
Według ustaleń organu I instancji obiekt składa się bryły głównej o wymiarach 7,85 m x 5,98 m i wysokości od 3,30 m do 5,35 m, dobudowy szerszej o wymiarach 3,30 m x 3,05 m i wysokości od 2,30 m do 2,50 m oraz dobudowy węższej o wymiarach 3,95 m x 2,37 m i wysokości od 2,35 m do 2,50 m, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Podczas oględzin, inwestor oświadczył, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1992-1993, natomiast w 2011 r. dokonał jego rozbudowy w kierunku północno - zachodnim bez wymaganego pozwolenia.
W dniu [...] maja 2014 r. skarżący przedłożył do organu I instancji kopię decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce o numerze geod. [...] przy ul. [...] w S. W celu zweryfikowania wyjaśnień inwestora, organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S. o przesłanie dokumentów dotyczących wybudowania i użytkowania przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na powyższe zapytanie w dniu [...] czerwca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S., do którego dołączone zostały: decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wraz z projektem architektoniczno - budowlanym, obejmująca swoim zakresem budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego, na działce o numerze geod. [...] przy ul. [...] w S. oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, z treści którego wynika, że dotyczyło ono również budynku gospodarczego (określono w nim jego parametry).
W trakcie prowadzonego postępowania przesłuchano H. R. –(właściciela firmy budującej przedmiotowy budynek), który zeznał, że ww. obiekt został wybudowany w 1996 r. w rzucie w kształcie litery "L", lecz z uwagi na upływ czasu jaki minął nie pamięta wymiarów budynku.
Organ I instancji zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się ponadto pisemne oświadczenia; E. J., M. J., M. J., którzy potwierdzili, że przedmiotowy budynek został pierwotnie wybudowany z przybudówką od strony północnej.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, PINB Miasta S. stwierdził, że stan prawny części zasadniczej budynku wraz z szerszą dobudową jest uregulowany, ponieważ obiekt w takim kształcie został skutecznie przekazany do użytkowania w 2001 r., natomiast węższa dobudowa o wymiarach 3,95 m x 2,37 m została wykonana w warunkach samowoli budowalnej pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.
W tym stanie rzeczy organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., wstrzymał roboty budowlane związane z rozbiórką budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S. oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia następujących dokumentów:
- 1) w terminie do dnia [...] września 2014 r. - zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego znajdującego się na działce o nr. geod. [...] przy ul. [...] w S. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz
- 2) w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. - projektu budowlanego (4 egzemplarze) wraz z oceną stanu technicznego rozbudowy budynku gospodarczego znajdującego się na ww. działce oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, umożliwiając tym samym legalizację popełnionej samowoli budowlanej.
Organ wskazał, że warunkiem zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej byłoby ponadto uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł.
W związku z nie przedłożeniem przez skarżącego wymaganych dokumentów w wyznaczonych terminach, PINB Miasta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi z dniem uprawomocnienia się decyzji, wykonanie rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce na przedmiotowej działce.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nakazana rozbiórka nie jest technicznie możliwa, gdyż rozbudowa stanowi integralną cześć budynku gospodarczego. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie jego interesu, albowiem rozbiórka części budynku negatywnie wpłynie na prowadzoną w nim działalność gospodarczą.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skoro inwestor zrezygnował z możliwości legalizacji wykonanej rozbudowy, to organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że od strony technicznej rozbiórka przedmiotowej rozbudowy jest możliwa oraz że roboty należy przeprowadzić pod kierunkiem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w taki sposób, aby zasadnicza część budynku została właściwie zabezpieczona i odtworzona w kształcie sprzed rozbudowy.
Ustosunkowując się zaś do zarzutu nieposzanowania słusznego interesu inwestora wyjaśniono, że zastosowane przepisy Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że właściwy organ nie ma możliwości odstąpienia od ich zastosowania, bez względu na okoliczności sprawy. Organ ma obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, jednakże to uwzględnienie nie może być sprzeczne z przepisami prawa. Nienakazanie rozbiórki w zaistniałej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, stanowiłoby rażące naruszenie prawa i organy nadzoru budowlanego poniosłyby odpowiedzialność za niewykonanie swoich ustawowych zadań. Organ II instancji wskazał, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują też możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu, jeżeli rozbiórce nie sprzyjają warunki pogodowe albo stan zdrowia inwestora.
Ponadto organ II instancji podniósł, że obiekt budowlany lub jego część wybudowana samowolnie powoduje potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Skoro zaś przedmiotowy obiekt nie został zaprojektowany przez uprawnioną osobę oraz nie został prawidłowo przekazany do użytkowania, to jego bezpieczeństwo i zgodność wykonania z zasadami sztuki budowlanej budzą uzasadnione wątpliwości.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi przyznał się do dokonanej samowoli budowlanej. Wskazał także, że przedmiotowa rozbudowa posadowiona zastała na fundamentach istniejącego wcześniej kojca dla psa. Dodał również, że rozbiórka około 4 m ściany i całego dachu naruszy istniejącą konstrukcję budowlaną oraz, że w sprawie nie została wydana opinia przez pracowników nadzoru budowlanego odnośnie potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia.
Skarżący podniósł również, że koszty rozbiórki jednej ściany przekraczają dziesięciokrotnie koszty odbudowy dachu i postawienia jednej ściany. Mając powyższe zarzuty na względzie, strona skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi, powołanie rzeczoznawcy stwierdzającego możliwość techniczną rozbiórki bez kosztów narażających podstawowy budynek, zastosowanie przepisów Prawa budowlanego po nowelizacji (z tego roku) oraz o zmniejszenie kosztów legalizacji, ewentualnie o rozłożenie na raty.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że rozbudowa budynku gospodarczego na działce o nr [...] w S. przy ul. [...] o wymiarach 3,95 m x 2,37 m, powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Omawiana inwestycja polega na rozbudowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowi roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi również wątpliwości, że rozbudowa omawianego budynku gospodarczego miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Za bezsporne uznać też należy, iż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na rozbudowę tego budynku o wymiarach 3,95 m x 2,37 m. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2014 r. i jako takie nie budzą wątpliwości, nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą.
W tych uwarunkowaniach uznać należy, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki.
Organ przy tym wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno – gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z dnia 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r., stwierdzono, iż kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art.
48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką (II SA/Ke 593/09).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej.
W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne.
Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. określone obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia [...] września 2014 r. w przypadku zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie złożenia projektu budowlanego (4 egzemplarze) wraz z oceną stanu technicznego rozbudowy budynku gospodarczego znajdującego się na ww. działce oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pierwszy z wyżej wymienionych terminów organ przedłużył na prośbę skarżącego do dnia [...] listopada 2014 r.
W dniu [...] listopada 2014 r. skarżący przedłożył zaświadczenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zgodności rozbudowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wykonał natomiast pozostałych obowiązków nałożonych ww. postanowieniem niezbędnych do legalizacji, a mianowicie nie przedłożył projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego rozbudowy budynku gospodarczego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć przy tym należy, iż skarżący był świadomy skutków nie wykonania nałożonych nań obowiązków, gdyż jak wynika z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ pouczył go o ewentualnym nakazie rozbiórki w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków.
W związku z nie przedłożeniem przez skarżącego w wyznaczonym terminie kompletu wymaganych dokumentów, organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo orzekły o nakazie jej rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi uznać je należy w całości za nieuzasadnione i w dużej mierze stanowiące powtórzenie zarzutów odwołania. Przede wszystkim podkreślić należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki nie jest zależne od przyznania się skarżącego do popełnionej samowoli, nie wymaga też powoływania biegłego rzeczoznawcy celem "stwierdzenia możliwości technicznej rozbiórki bez kosztów narażenia podstawowej zabudowy". W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczy, że od strony technicznej rozbiórka przedmiotowej rozbudowy jest możliwa oraz że roboty należy przeprowadzić pod kierunkiem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w taki sposób, aby zasadnicza część budynku została właściwie zabezpieczona i odtworzona w kształcie sprzed rozbudowy.
Końcowo stwierdzić należy, że dokonując kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych, Sąd czyni to w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich wydawania. W tym stanie rzeczy ani organ, ani Sąd nie mogły zastosować przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane, które nie obowiązywały w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Zmiany wprowadzone Ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) obowiązują bowiem od 28 czerwca 2015 r.
Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.
Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie.