Uzasadnienie
- I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
- 1. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Burmistrz Gminy C. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie C. gmina C. oznaczonej w ewidencji gruntów nr. geod. [...] o pow. 0,8581 ha, stanowiącej własność D. K. w udziale 1/2 i J. C. w udziale 1/2 na działki: [...] o pow. 0,1336 ha, [...] o pow. 0,1324 ha, [...] o pow. 0,1311 ha, [...] o pow. 0,1299 ha, [...] o pow. 0,1286 ha, [...] o pow. 0,1586 ha, [...] o pow. 0,0222 ha i [...] o pow. 0,0217 ha. Organ wskazał w sentencji, że działka gruntu nr [...] o pow. 0,0222 ha została wydzielona pod gminną drogę publiczną, a działka gruntu o nr [...] o pow. 0,0217 została wydzielona pod powiatową drogę publiczną. Decyzja została wydana na skutek wniosku D. K. i J. C. z [...] kwietnia 2020 r. o dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Przed wydaniem decyzji Burmistrz Gminy C. postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował podział ww. nieruchomości.
Powiatowy Zarząd Dróg w B. w piśmie z [...] grudnia 2020 r., nr [...], negatywnie zaopiniował projekt podziału oraz wniósł o wprowadzenie zmian z uwagi na sprzeczność z przepisami budowlanymi, tj. § 9 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 124; dalej powoływane jako rozporządzenie).
- 2. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej jako: Kolegium, SKO) wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w B.
- 3. Kolegium decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności SKO uznało Powiat B., w imieniu którego działa Powiatowy Zarząd Dróg w B., za stronę postępowania. Organ uzasadnił, że treść decyzji podziałowej będzie oddziaływać w sposób bezpośredni na prawa majątkowe jednostki samorządu terytorialnego, nabywającej prawo własności gruntu wydzielonego pod drogę, pomimo iż skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie następuje z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości, ale z mocy prawa. Kolegium nie zgodziło się tym samym ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że Powiatowy Zarząd Dróg w B. nie był stroną postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy, po przytoczeniu stosownych przepisów u.g.n. odnoszących się do podziału nieruchomości oraz po ich objaśnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji słusznie dokonał oceny zgodności propozycji podziałowej, zgłoszonej przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, pod kątem jej zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z uchwały nr XI/112/2012 Rady Miejskiej w C. z 28 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne uchwalonego uchwałą nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w C. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2012 r., poz. 2182) – dalej jako "Plan" (postanowienie z [...] września 2020 r., nr [...]).
SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtowanym na tym tle podkreśla się, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. W. konsekwencji, dopóki postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, czy to w administracyjnym toku instancji, czy wskutek zastosowania trybów nadzwyczajnych, dopóty organ orzekający o zatwierdzeniu podziały jest nim związany w zakresie podstawowej przesłanki w postaci zgodności wstępnego projektu podziału z postanowieniami planu miejscowego.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że Burmistrz C. był związany wydanym w sprawie postanowieniem z [...] września 2020 r., pozytywnie opiniującym wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji powyższego nie miał podstaw do powtórnego badania kwestii zgodności podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (czy, jak żąda PZD, z przepisami odrębnymi) przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału.
Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty PZD w zakresie nie zastosowania przez organ pierwszej instancji w toku postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji przepisów § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Organ zauważył przy tym, że przepisy tego rozporządzenia, zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.
Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą podziału nieruchomości, a nie zasad realizacji dróg publicznych. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 listopada 2020 r., II SA/Łd 589/20 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że przepis § 8 ust. 1 Planu przewiduje, że przy realizacji inwestycji należy uwzględniać wszystkie przepisy szczególne w budownictwie. SKO wskazało, że również brzmienie powyższego przepisu odnosi się do etapu "realizacji inwestycji", do którego nie można zaliczyć podziału nieruchomości.
- 4. Nie zgadzając się z decyzją organu drugiej instancji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. PZD zaskarżył decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w wersji obowiązującej w dniu orzekania (Dz.U. 2019 r., poz. 1643) w zw. z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, przez brak określenia sposobu dostępu do drogi publicznej wydzielanych działek;
- 2) § 8 pkt 1 Planu, ustalającego "ogólne warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" poprzez uznanie, że przepis ten nakazuje uwzględnienie "wszystkich przepisów szczególnych w budownictwie" dopiero na etapie realizacji konkretnej inwestycji, podczas gdy przepisy szczególne zawarte w rozporządzeniu należy uwzględnić już na etapie uzgadniania projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego;
- 3) art. 96 ust. 1 u.g.n., przez nieprawidłowe określenie w sentencji decyzji organu uprawnionego do zatwierdzenia podziału,
Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie:
- 4) art. 6 i art. 7 K.p.a., przez przyjęcie w przedmiotowej sprawie, jako rozstrzygające, spełnienia warunku przewidzianego w art. 93 ust. 1 u.g.n. i pominięcie pozostałych przesłanek wynikających z tego przepisu, warunkujących możliwości dokonania podziału,
- 5) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 10 i art. 125 K.p.a., przez przyjęcie związania Burmistrza C., przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, ustaleniami postanowienia o podziale działki z 11 września 2020 r., podczas gdy Powiatowy Zarząd Dróg w B. (strona postępowania) - treści tego postanowienia nie otrzymał, nie został też zawiadomiony o czynnościach geodety na gruncie w niniejszej sprawie, a tym samym nie mógł skorzystać z przysługujących uprawnień w pierwszym etapie postępowania podziałowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza C. w całości, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów sądowych.
- 5. W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
- II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak stanowi art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.), zwanej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd skorzystał z w/w przepisów orzekając w sprawie niniejszej. Sąd, z urzędu, dostrzegł uchybienia proceduralne mające wpływ na ostateczny wynik sprawy, co sprawiło, że zarzuty merytoryczne nie zostały poddane kontroli sądowej.
Postępowanie administracyjne dotyczące podziałów nieruchomości, uregulowane w art. 92 i następnych u.g.n. składa się z dwóch etapów. Na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, w pierwszym etapie postępowania, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje postanowienie (na które służy zażalenie), opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu co oznacza m.in. ustalanie możliwości dostępu do drogi publicznej i urządzenia zjazdów na tę drogę (art. 93 ust. 4 i 5 w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.). W etapie drugim, po uprawomocnieniu się postanowienia opiniującego, następuje zatwierdzenie podziału nieruchomości w formie decyzji wydanej przez organ administracji samorządowej, o czym stanowi art.96 ust.1 u.g.n.
Zgodnie z przepisem art.97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Co do zasady, stroną postępowania podziałowego jest właściciel lub użytkownik wieczysty dzielonego gruntu. Jednakże w niektórych sytuacjach dochodzi do sytuacji, kiedy wynik podziału ingeruje w prawo własności innego podmiotu, naruszając jego interes prawny. Wówczas podmiot taki np. właściciel działki sąsiedniej powinien mieć przymiot strony w postępowaniu podziałowym na podstawie art. 28 k.p.a. Na ten temat wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (vide: wyroki NSA z: 16.07.2010 r.-I OSK 1288/09, z 14.10.2009 r.-I OSK 91/09,z 11.07.2017 r.-I OSK 2698/15 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 27.11.2019 r.-IV SA/Po 916/19 dostępne w CBOSA).
W sprawie niniejszej, w wyniku podziału działki nr [...] doszło m.in. do wydzielenia działki nr [...] o pow. 0,0217 ha przeznaczonej pod publiczną drogę powiatową, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu B., w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w B. Powiatowy Zarząd Dróg w B. został powiadomiony o toczącym się postępowaniu podziałowym dopiero na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a więc na drugim etapie postępowania podziałowego, zgłaszając zarówno w odwołaniu jak i w skardze, zarzuty co do niezgodności projektu podziału z planem miejscowym i przepisami szczególnymi. Skarżący kwestionuje możliwość urządzenia zjazdów z drogi powiatowej do powstałych, w wyniku podziału, działek oraz niewłaściwe określenie klasy drogi.
W ocenie Sądu, rację należy przyznać SKO, że zaskarżona decyzja zatwierdzająca podział jest związana treścią ostatecznego postanowienia z dnia [...].09.2020 r. opiniującego pozytywnie sporny podział, bowiem organ w tamtej części postępowania podziałowego wypowiadał się w kwestii zgodności podziału z planem miejscowym a więc z przeznaczeniem terenu i możliwością jego zagospodarowania. Zarzuty skargi okazały się chybione na tym etapie postępowania.
Bez względu jednak na słuszność czy niesłuszność zarzutów skargi (czego Sąd nie oceniał), to faktem pozostaje, że strona została pozbawiona możliwości udziału w całym postępowaniu podziałowym, a niewątpliwie posiadała interes prawny. Jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji oraz postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] września 2020 r. na podstawie art. 145 par. 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a z zaleceniem przeprowadzenia, od początku, postępowania administracyjnego z zapewnieniem udziału skarżącego na prawach strony. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.