Uzasadnienie
Rada Gminy Kolno podjęła w dniu 25 stycznia 2017 r. uchwałę nr XXIII/142/17 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kolno dotyczącej części terenów wsi Wincenta. Granicami zmiany planu miejscowego objęty został obszar działek nr geodezyjnych [...], [...] i [...], stanowiących własność J.W., na których od kilkudziesięciu lat prowadzona jest ferma drobiu. Obszar ten w dotychczasowym planie miejscowym (objętym uchwałą Rady Gminy Kolno z dnia 19 maja 2006 r. nr XXVIII/204/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kolno dotyczącej terenów wsi Wincenta oraz uchwałą Rady Gminy Kolno z dnia 27 lutego 1999 r. Nr IV/21/99 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kolno) miał przeznaczenie następujące: symbol R (teren użytków rolnych predysponowanych do zalesienia), symbol P (teren produkcyjno–magazynowy) oraz symbol 2R-RS (teren upraw sadowniczych, ogrodniczych lub rolnych).
Zaskarżona uchwała wprowadziła przeznaczenie wymienionego obszaru jako terenu o symbolach: RU (teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych) oraz ZI (teren zieleni izolacyjnej). Ustalenia zaskarżonej uchwały umożliwiły rozbudowę ww. fermy drobiu, czemu sprzeciwiał się m.in. R.C. (małżonek skarżącej), będący właścicielem zabudowanej nieruchomości o nr geodezyjnym [...], graniczącej bezpośrednio z obszarem ustaleń planu miejscowego. Wywiódł on bowiem w dniu [...] października 2019 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, jednakże została ona odrzucona jako spóźniona na mocy postanowienia Sądu z dnia 16 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 831/19).
W dniu 5 lutego 2020 r. do Rady Gminy K. (dalej: "Rada") wpłynęło wezwanie B.C. do usunięcia naruszenia prawa, które Rada uznała za bezpodstawne w uchwale z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr XVI/117/20, w uzasadnieniu odniosła się do wywiedzionych przez B.C. twierdzeń dotyczących uchwały Rady z dnia 25 stycznia 2017 r. nr XXIII/142/17.
W dniu 17 marca 2020 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęła skarga B.C. na ww. uchwałę, w której zaskarżyła ona ww. uchwałę w całości, zarzucając jej:
- – naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na uchwaleniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części gminy K. dotyczącej tereny wsi W. (terenów oznaczonych symbolem RU), naruszających zapisy obowiązującego na dzień podjęcia uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (uchwalonego uchwałą Rady z dnia 28 czerwca 2002 r. nr XXVII/184/02 i zmienionego uchwałami Rady nr XXVIII/202/16 z dnia 19 maja 2006 r. i nr XXIV/102/12 z dnia 20 lipca 2012 r. – dalej: "Studium"), w części, w jakiej Studium dotyczy obszarów wsi W. objętych zapisami planu w zakresie wyznaczenia wysokości zabudowy oraz wskaźników dotyczących zabudowy i powierzchni biologiczno-czynnej, jak i przeznaczenia – kształtowania kierunków rozwoju – przedmiotowego terenu;
- – naruszenie art. 2 pkt 14 w zw. z ust. 12 art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. przez poczynienie ustaleń dla obszaru oznaczonego symbolem RU bez zapewnienia mu dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy zaskarżony plan w § 5 zawiera zakaz wydzielania działek budowlanych bez bezpośredniego dostępu do drogi, z której teren wydzielony liniami rozgraniczającymi ma ustalony w planie dojazd;
- – naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. przez wadliwe zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów o odstąpieniu od uchwalenia zasad scalenia gruntów;
- – niezgodności zaskarżonej uchwały z zapisami uchwały Rady z dnia 20 lipca 2012 r. nr XXIV/103/12 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kolno dotyczącej terenów wsi Wincenta zatwierdzonego uchwałą Rady nr XXVIII/204/06 z dnia 19 maja 2006 r. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy K. dotyczącej części terenów wsi W. zatwierdzonego uchwałą Rady nr IV/21/99 z 27 lutego 1999 r. w części dotyczącej zakazu lokalizacji na terenach objętych zapisami obu uchwał, inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
- – zawarcie w zaskarżonym planie zapisów § 12 o kanalizacji deszczowej oraz sieci gazowych i ciepłowniczych, które nie istnieją na terenie gminy Kolno.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że interes prawny do zaskarżenia uchwały wyprowadza z faktu, że wraz z mężem i małoletnimi córkami zamieszkuje na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenami objętymi zapisami zaskarżonej uchwały, zaś zmiany plany miejscowego zawierają zapisy pozwalające na realizację celów, które będą skutkowały oddziaływaniem na życie i zdrowie skarżącej oraz jej małoletnich córek. Wskazała, że na terenach objętych zapisami zaskarżonej uchwały, oznaczonymi symbolem RU, będzie realizowana inwestycja polegająca na rozbudowie fermy drobiu, która będzie oddziaływała na nieruchomość zamieszkałą przez skarżącą m.in. przez hałas, odór, emisję do powietrza substancji chemicznych itd. Podała, że dla tej inwestycji wydana została decyzja środowiskowa, której dotyczyło orzeczenie sądu zapadłe w sprawie sygn. akt II SA/Bk 431/12 [powinno być 431/19], które zostało zaskarżone skargą kasacyjną.
W ocenie skarżącej jej indywidualna sytuacja jest związana z zaskarżoną uchwałą i jest przez nią kształtowana, jako, że uchwała ta wkracza i ingeruje w jej prawa chronione przez Konstytucję, prawo międzynarodowe i kodeks cywilny, jakimi są jej życie i zdrowie oraz życie i zdrowie jej córek, a także prawo do ochrony tych dóbr. Wskazała przy tym, że art. 38 Konstytucji zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. Podała również, że zasadnicze znaczenie ma dla niej przede wszystkim oddziaływanie odorowe planowanej fermy drobiu, również w powiązaniu z oddziaływaniem innych zakładów tej produkcji rolnej – tj. ferm już bezpośrednio sąsiadujących ze sobą, z nieruchomością objętą planem i z nieruchomością, na której zamieszkuje skarżąca, z uwagi na emitowane do środowiska zanieczyszczenia w postaci amoniaku, siarkowodoru, metanu i innych związków, które negatywnie oddziałują na organizm ludzki, a także mając na uwadze ich odorogenne działanie.
Podała, że występowanie tych substancji w powietrzu może powodować: bóle głowy, łzawienie i pieczenie oczu, cieknący nos, bóle głowy, chrypkę, podrażnione gardło, przewlekły stan zapalny dróg oddechowych, astmę, dyskomfort psychiczny a także wzrost ciśnienia krwi, zmianę tętna, pocenie się, kaszel, zaczerwienienie i obrzęk błon śluzowych, wzrost wrażliwości na zapachy, zmęczenie, rozdrażnienie, codzienny stres, ograniczenie korzystania z nieruchomości np. ograniczenie wietrzenia, przebywania na podwórzu itp. Skarżąca wskazała, że skoro planowana inwestycja będzie oddziaływała na życie i zdrowie skarżącej, to winna ona mieć prawo ochrony tych dóbr w rozumieniu art. 38 i 68 Konstytucji, w tym przez zaskarżenie aktu miejscowego, którego zapisy powodują negatywne skutki dla jej życia i zdrowia. Interes prawny osoby zamieszkującej na nieruchomości sąsiedniej skarżąca wywodzi zatem z wprost z zapisów Konstytucji oraz kodeksu cywilnego, w tym art. 23 k.c., a także z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z: (1) opinii dotyczącej zaskarżonej uchwały, znajdującej się w aktach sprawy sygn. akt II SA/Bk 831/19; (2) wyroku sądu wydanego w sprawie sygn. akt
II SA/Bk 431/19; (3) załączonego do skargi oświadczenia R.C., z którego wynika, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z nim i dwiema córkami w domu jednorodzinnym posadowionym na działce nr [...] w miejscowości W.; (4) kserokopii dowodu osobistego skarżącej załączonej do skargi.
Rada w odpowiedzi na skargę zawarła dwa wnioski. W pierwszej kolejności wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej przez osobę nieposiadającą interesu prawnego do złożenia skargi, zaś na wypadek braku odrzucenia skargi, wniosła o jej oddalenie, wskazując na zgodność uchwalonego planu z treścią Studium oraz odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi.
Na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej złożyła do akt 2 egzemplarze opinii dotyczącej zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego dotyczącej części terenów wsi W. oraz podała, że skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z granicami terenu objętego skarżonym planem miejscowym, lecz użytkuje tą nieruchomość z rodziną, zaś właścicielem nieruchomości jest jej mąż.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku zatem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. O powodzeniu omawianej skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez ten organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Stosownie bowiem do już wyżej powołanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone.
Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., obligująca do odrzucenia skargi dotyczy tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jednocześnie, strona skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca w konkretnym przypadku nie wykazała, że w wyniku podjętego aktu doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacja prawną, wynikającą z przepisów prawa.
Swój interes prawny skarżąca wywodzi z faktu zamieszkiwania wraz z mężem i małoletnimi córkami na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami objętymi ustaleniami skarżonego planu. Wskazała, że na terenach objętych zapisami zaskarżonej uchwały, oznaczonymi symbolem RU, będzie realizowana inwestycja polegająca na rozbudowie fermy drobiu, która będzie oddziaływała na nieruchomość zamieszkałą przez skarżącą m.in. przez hałas, odór, emisję do powietrza substancji chemicznych itd. Podała, że skoro planowana inwestycja będzie oddziaływała na życie i zdrowie skarżącej, to winna ona mieć prawo ochrony tych dóbr w rozumieniu art. 38 i 68 Konstytucji RP, w tym przez zaskarżenie aktu miejscowego, którego zapisy powodują negatywne skutki dla jej życia i zdrowia. Interes prawny osoby zamieszkującej na nieruchomości sąsiedniej skarżąca wywodzi zatem z wprost z zapisów Konstytucji RP oraz kodeksu cywilnego, w tym art. 23 k.c., a także z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
W ocenie Sądu tak sformułowany interes prawny i jego naruszenie nie znajduje pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Zauważyć bowiem należy, że skarżącej nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowanym aktem.
Przede wyzyskiem zauważyć należy, że przepisy u.p.z.p. nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07, z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2036/05 - dostępne i publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 K.c., art. 233 K.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w związku z tym pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (patrz: powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, LEX nr 597302). Ze stanowiskiem tym należy się co do zasady zgodzić, gdyż prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej.
W kontekście poczynionych wyżej rozważań, fakt zamieszkiwania przez skarżącą na nieruchomości, której nie jest właścicielem (okoliczność nie kwestionowana przez strony postępowania) i jedynie korzystanie z niej jako żony właściciela - nie może skutkować zaistnieniem po jej stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość gruntowa nr [...] sąsiadująca z obszarem objętym uchwałą wchodzi w skład majątku osobistego R.C. (małżonka skarżącej). Skarżąca nie jest jej właścicielką ani jej użytkownikiem wieczystym. W konsekwencji interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przysługuje jedynie R.C. i tylko on może być stroną postępowania sądowego.
Słuszne zatem jest twierdzenie organu, że skarżąca nie może na podstawie art. 140 K.c. i art. 144 K.c. korzystać z tzw. "prawa sąsiedzkiego", zgodnie z którym byłaby wówczas chroniona przed działaniami nieruchomości sąsiedniej. Z samego tylko faktu zamieszkiwania na tej nieruchomości nie można bowiem wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego. Powyższe okoliczności mogą natomiast wskazywać na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej, ten nie jest jednak wystarczający do skutecznego wywodzenia skargi na opisany na wstępie akt.
W tym miejscu podnieść należy, że zbudowanie systemu zaskarżalności omawianego aktu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Zaakcentować również należy, że uprawnienie wynikające z ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex 81964, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. IV SA/GL 97/09, Lex 553433).
Końcowo jeszcze raz powtórzyć należy, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawa materialnego, zaś naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazała. Naruszenie zaś interesu faktycznego nie stanowi podstawy do zaskarżenia aktu, bowiem określony podmiot jest w takim wypadku bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Podkreślić jednocześnie należy, że podjęcie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie uszczupliło żadnych praw skarżącej, wynikających z przepisów prawa materialnego, a to oznacza brak interesu w zaskarżeniu tej uchwały. Jednocześnie, zdaniem sądu, brak naruszenia interesu prawnego skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter oczywisty.
Dodatkowo wskazać należy, że niniejsze stanowisko Sądu jest analogiczne jak pogląd zaprezentowany na tle sprawy skarżącej wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 933/13 (orzeczenie prawomocne).
Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Z tego też względy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (punkt 1). Orzeczenie o zwrocie kwoty 300 zł, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.