Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0184 ha, położonej w obrębie [...], gm. C. oraz o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość.
Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], orzekł o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości położonej w obrębie P., gm. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0221 ha, stanowiącej własność R. W. na działki: nr [...] o pow. 0,0184 ha i nr [...] o pow. 0,0037 ha.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], Burmistrz C. wystąpił do Starosty Powiatu B. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Gminy C. nieruchomości położonej w obrębie P., gm. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0184 ha, z uwagi na jej niezbędność wynikającą z realizacji celu publicznego polegającego na przedłużeniu ulicy dojazdowej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 27 grudnia 2001 r., Nr (Dz. U. Województwa Podlaskiego Nr 4, poz. 70 z dn. 20 lutego 2002 r.).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Starosta Powiatu B. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy C. nieruchomości położonej w obrębie P., gm. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0184 ha stanowiącej własność R. W. oraz o ustaleniu na rzecz byłego właściciela odszkodowania na łączną kwotę 28.897 zł. Organ zobowiązał ponadto Burmistrza C. do zapłaty ww. odszkodowania na rzecz R. W. - jednorazowo - w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, iż jedna z transakcji przyjęta do porównań przez rzeczoznawcę majątkowego została zawarta w warunkach szczególnych, co uzasadniało ponowne sporządzenie operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo organ I instancji nie rozpoznał wniosku R. W. o wywłaszczenie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał nowy operat szacunkowy i na jego podstawie ustalił wartość nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Starosta ponadto odmówił wszczęcia postępowania o wywłaszczenie prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha, położonej w obrębie P..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Starosta Powiatu B., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy C. nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0184 ha stanowiącej własność R. W. oraz o ustaleniu na rzecz byłego właściciela odszkodowania na łączną kwotę 29.376 zł, a także zobowiązał ponadto Burmistrza C. do zapłaty ww. odszkodowania na rzecz R. W. - jednorazowo - w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. W., który ponownie zarzucił zaniżenie wartości wywłaszczonej nieruchomości i nieobjęcie wywłaszczeniem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił też, że w jego ocenie w sprawie doszło do spełnienia przez organy administracji wszystkich wymogów określonych w art. 112-119 u.g.n. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił uprawniony organ jednostki samorządu terytorialnego, cel wywłaszczenia w postaci przedłużenia ulicy dojazdowej - drogi gminnej niewątpliwie stanowi cel publiczny, postępowanie wywłaszczeniowe poprzedzone zostało rokowaniami przeprowadzonymi między Gminą C. a właścicielem nieruchomości, w sprawie po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzona została rozprawa administracyjna, zaś skarżona decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu została wydana przez uprawniony do tego organ, zgodnie z wymogami określonymi treścią art. 119 u.g.n. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Prawidłowo także zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie – organ opisał reguły jego szacowania.
Dalej organ wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka [...] o pow. 0,0184 ha została wydzielona z nieruchomości położonej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 27 grudnia 2001 r., Nr XXVII/244/01 (Dz. U. Województwa Podlaskiego Nr 4, poz. 70 z dn. 20 lutego 2002 r.). Zgodnie z zapisami powyższego aktu prawa miejscowego oraz zaświadczeniem Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], wywłaszczona nieruchomość przeznaczona jest pod drogę gminną, jednojezdniową, o parametrach g "D" 10/5,0. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy ustalający wartość odtworzeniową nieruchomości w wysokości 29.376,00 zł. Wartość gruntu rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę 17.502,00 zł, natomiast wartość części składowych ustalił na kwotę 11 874,00 zł. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] września 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Dokonał on wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości, wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, analizą objął transakcje niezabudowanymi nieruchomościami drogowymi, w okresie od 15 lutego 2017 r. do 09 maja 2019 r. Jako rynek lokalny transakcji nieruchomości drogowych, zdefiniował on obszar gminy C. oraz innych gmin powiatu B., w tym bezpośrednio graniczących z miastem B. Rzeczoznawca majątkowy wskazał 8 transakcji nieruchomościami drogowymi i na podstawie wyselekcjonowanych nieruchomości ustalił cechy rynkowe, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Wskazał też, iż wpływ na poziom cen nieruchomości drogowych mają w szczególności cechy takie jak: położenie, powierzchnia i kształt. Ceny za 1 m2 nieruchomości wskazanych w operacie przez biegłego kształtowały się od 22,00 zł/m2 do 92,74 zł/m2.
Rzeczoznawca po dokonanej analizie nieruchomości, do bezpośredniej wyceny przyjął trzy transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach odpowiednio: 81,83 zł/m2, 85,40 zł/m2 i 92,74 zł/m2. Następnie, po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość rynkową, biegły określił cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej na kwotę 95,12 zł/m2.
Zdaniem organu przedmiotowy operat został sporządzony prawidłowo. Natomiast zarzuty skarżącego sprowadzają się do kwestionowania przyjętych do porównania w tej sprawie nieruchomości. Skarżący w toku postępowania jak również w odwołaniu wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie wykorzystał w tej sprawie operatów szacunkowych sporządzonych w ostatnim okresie, w których oszacowane zostały nieruchomości z miejscowości P. i P. Dodatkowo w toku postępowania skarżący powołał się na operat szacunkowy, na mocy którego oszacowano wartość nieruchomości o nr [...] położonej w odległości około 300 m od wycenianej w tej sprawie nieruchomości. Jednak zdaniem organu, przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym, na który powołuje się skarżący, była inna nieruchomość.
Natomiast wysokość odszkodowania ustalana jest w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w związku z prowadzonym postępowaniem odszkodowawczym, na podstawie cen nieruchomości z transakcji wolnorynkowych, a nie na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość innej nieruchomości. Ponadto to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.
Dalej organ wyjaśnił, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżący mógł o taką ocenę wystąpić ale nie wystąpił. Okoliczność, iż strona skarżąca nadal dostrzega niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawia jej uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałyby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n.
Organ odwoławczy odniósł się także do kolejnego zarzutu z odwołania, tj. nieobjęcia wywłaszczeniem działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,0037 ha. Zdaniem organu kwestia nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż została już rozstrzygnięta decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w której odmówiono wszczęcia postępowania o wywłaszczenie prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha. Wojewoda P. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Powiatu B.. Decyzja ta stała się prawomocna, gdyż nie zaskarżono jej do sądu.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł R. W., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dn. 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność gminy C. i spełnieniu wymogów oszacowania wartości rynkowej nie na podstawie gruntów przyległych w obrębie P. i P., przeznaczonych na cele publiczne-drogowe. Operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę na podstawie nieruchomości odległych, co miało istotny wpływ na zaniżenie wartości rynkowej;
- - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i niespełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 112-119 u.g.n., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu w rokowaniach, gdy strony nie mogą uzgodnić wartości wywłaszczeniowej, zaoferowania nieruchomości zamiennej graniczącej z działką skarżącego (a jest taka możliwość, wynika ze zmiany przebiegu drogi), co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny i wyjaśnił, że sprawa podziału jego działki na rzecz celu publicznego toczy od 1999 r. wraz ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P. gm. C.. Zmieniono przebieg drogi graniczącej z posesją skarżącego, którą po zmianach, poprowadzono przez jego działkę. Gmina bez zgody skarżącego dokonała wielokrotnie podziału jego działki budowlanej, a część przeznaczoną pod drogę przekształciła na działkę rolną. Pisma odnośnie propozycji polubownego załatwienia sprawy pozostały bez odpowiedzi. Skarżący chciał zamiany działek, ale gmina odmówiła zaproponowania mu nieruchomości zamiennej.
Dalej skarżący wyjaśnił, że wraz z budową drogi powiatowej i wojewódzkiej przez P. i P. jest możliwość oszacowania wartości gruntów w operacie w kryteriach: co do miejsca (P., P. gm. C.), wielkości (wywłaszczane są pasy 5-6 metrowe) i czasu (odbywa się to w latach od 2018 r.). Spełniony jest warunek wyceny o grunty przyległe zgodnie z rozporządzeniem z dn. 21 września 2004 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0184 ha, położonej w obrębie P., gm. C. oraz o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy C. nastąpiło na mocy przepisów art. 112 – 119 u.s.g., zaś odszkodowanie za wywłaszczenie ustalono na podstawie przepisów art. 128 – 134 u.s.g. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei na podstawie przepisów art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Natomiast w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pad inwestycję drogową, wartość rynkową zgodnie z art. 36 ust. 4 rozporządzenia, określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 7 u.g.n. i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest niezbędnym i podstawowym, a także jedynym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Żaden inny dokument, nawet ten który występował w toku postępowania podziałowego, nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06).
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;
- 2) określenie celu wyceny;
- 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;
- 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;
- 5) opis stanu nieruchomości;
- 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;
- 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;
- 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;
- 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
Z powołanych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 184/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 890/11). Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest jednak, jak podkreślono już wyżej, związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Wskazać w tym miejscu również należy, że stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego z dnia [...] września 2019 r., nie naruszyły przepisów postępowania. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena ta nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową wycenianej nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma regulacja § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którą, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. R. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działki nr [...] wydzielonej pod drogi z gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że skoro w dniu wydania decyzji w/w działka była przeznaczona w planie miejscowym pod drogi gminne, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, wartość rynkową przeznaczonej pod drogę publiczną działki oszacowano w analizie porównawczej metodą porównania parami, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, rozszerzając rynek lokalny o obręby położone na obszarze gminy C., J., S., T., W. i Z. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości dopuszczalność objęcia przedmiotem badania rynku powiatowego, albowiem rynek ten obok rynku gminnego stanowi rynek lokalny, o którym mowa w § 26 rozporządzenia.
Stąd też, skoro na terenie gminy C. w okresie poprzedzającym wycenę, były notowane 6 transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych, to rzeczoznawca zasadnie rozszerzył rynek lokalny na teren gminy C. (1 transakcja) i S. (1 transakcja).
Z analizy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca odnotował 8 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnych do siebie pod względem położenia, powierzchni i kształtu działki. Natomiast biegły pośród cech rynkowych pominął przeznaczenie działek i dostęp do uzbrojenia. W jego ocenie wszystkie nieruchomości objęte analizą rynku, podobnie jak nieruchomość wyceniana, były w momencie sprzedaży przeznaczone w planach miejscowych pod budowę dróg publicznych. Jeśli zaś chodzi o dostęp do uzbrojenia, to cecha ta silnie jest skorelowana z cechą położenia nieruchomości, która w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg nie ma bezpośredniego wpływu na ich użyteczność i co za tym idzie wartość rynkową tych gruntów.
Do analizy rzeczoznawca przyjął 3 nieruchomości, których ceny kształtowały się w wysokości 81,83 zł/m2, 92,74 zł/m2 i 85,40 zł/m2 powierzchni gruntu. Po określeniu wag cech rynkowych i uwzględnieniu cech porównawczych, cena wycenianej działki wyniosła 95,12 zł/m2. Po przemnożeniu otrzymanej ceny przez powierzchnię działki, dało to kwotę 17.502 zł. Dodatkowo rzeczoznawca powiększył wartość przedmiotowej działki, o oszacowaną techniką wskaźnikową wartość odtworzeniową, znajdującego się na niej odcinka ogrodzenia oraz nawierzchni utwardzonej płytami betonowymi. Wg. jego wyliczeń łączna wartość odtworzeniowa znajdujących się na działce odcinka ogrodzenia i fragmentu utwardzonej powierzchni placu wynosi kwotę 11.874 zł. Łączna zatem wartość działki rzeczoznawca oszacował na kwotę 29.376 zł.
Zdaniem Sądu, niezasadne są wszystkie zarzuty skargi.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy biegły trafnie zastosował regulację z § 36 ust. 4 omawianego rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. Z treści § 36 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości. Szczególna regulacja w stosunku do tej zasady zawarta jest w § 36 ust. 4 rozporządzenia i dotyczy nieruchomości, która w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona pod inwestycję drogową. W tym wypadku w pierwszej kolejności wartość rynkową takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowe i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe, wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe.
Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11, zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy biegły byłby uprawniony do dokonania wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia dopiero wtedy, gdyby nie było transakcji żadnego rodzaju nieruchomości drogowych, przeznaczonych lub zajętych (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2674/12).
Skoro jednak takie nieruchomości były, biegły był związany regulacją z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Nie mógł on zatem, jak chce skarżący, wziąć do porównania działek o szerokości 5-6 m wywłaszczanych od 2018 r. na terenie P. i P.. W grę mogły bowiem wchodzić w tym przypadku tylko nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i takie też zostały przez biegłego wzięte do porównania.
Niezasadny jest także zarzut, że biegły pominął inne wywłaszczone nieruchomości o przeznaczeniu drogowym z terenów P. i P.. Dobór nieruchomości pozostawiony jest bowiem biegłemu. W tej mierze podkreślenia jednak wymaga, że jak trafnie wskazał organ I instancji, zgodnie z przepisami prawa wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie cen nieruchomości z transakcji wolnorynkowych a nie na podstawie innych operatów szacunkowych, w których szacuje się wartość nieruchomości wywłaszczanych. A zatem przedłożony do akt administracyjnych przez skarżącego operat szacunkowy dotyczący szacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości nr [...], obręb 0020 P., położonej w P. gm. C., nie mógł być wzięty do porównania.
Skarżący pomija fakt, że nawet w powyższym operacie rzeczoznawca majątkowy szacując wartość działki nr [...] położonej w P. wziął do porównania osiem nieruchomości transakcyjnych (a nie wywłaszczonych) i to z różnych obrębów (B., G., O., S., D.), a pośród nich nie było żadnej z miejscowości P. W zawiązku z powyższym twierdzenia skarżącego, że rzeczoznawca w sprawie niniejszej pominął jakieś działki drogowe (tzw. transakcyjne) z terenu P. i Kolonii P., są gołosłowne. Dodatkowo skarżący nie zauważa, że działka nr [...] została wywłaszczona pod drogę krajową, zaś szacowana jego nieruchomość została wywłaszczona pod drogę gminną.
Niezasadny jest także zarzut dotyczący braku zaoferowania przez organ skarżącemu zamiany wywłaszczonej nieruchomości na inną. Rokowania w przedmiocie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości nr [...] zostały przeprowadzone – patrz protokół z k. 45 akt adm. Skarżący zgadzał się na wykup tej nieruchomości i nie zgłaszał wniosku o zamianę nieruchomości. Chciał on raczej objęcia wykupem również działki nr [...], ale skończyło się to wydaniem przez organy decyzji odmownych z dnia [...] sierpnia 2019 r. i z dnia [...] października 2019 r. (k. 159-163 akt adm.). Także na rozprawie administracyjnej z dnia [...] maja 2019 r. skarżący nie wnosił o zamianę wywłaszczanej nieruchomości na nieruchomość inną. Podobnie było również w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powyższy zarzut pojawił się dopiero w skardze, ale jest on niezasadny. Z art. 114 ust. 1 u.g.n. wynika, że w trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. "Może" nie oznacza "musi".
Brak zaoferowania przez organ nieruchomości zamiennej nie może być więc traktowany, jak chce skarżący, jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, że jak wykazano wyżej, skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wnosił o przyznanie mu takiej nieruchomości zamiennej.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.