Uzasadnienie
P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją o nr [...] z dnia [...].03.2011 r., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...].02.2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u W. K. choroby zawodowej – boreliozy.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
W. K. pracował w Nadleśnictwie w S. w latach 1979 – 1991 jako kierowca ciągnika z maszynami współpracującymi a następnie jako kierowca samochodu. Z uwagi na zły stan zdrowia W. K. przebywa na rencie od 1991 roku. W tym czasie, leczył się z powodu wielu chorób i kilkanaście razy był hospitalizowany. Przedłożył posiadaną dokumentację lekarską. Dopiero w 2008 roku, po przeprowadzeniu badań serologicznych (jak twierdzi W. K. – na jego prośbę) rozpoznano: boleriozę – postać stawowa.
Zdaniem Skarżącego większość dolegliwości, które pojawiły się u niego od 1991 roku było spowodowanych nie wykrytą wcześniej boreliozą. Podał, że pracując w lesie do 1991 roku, był wielokrotnie pokłuty przez kleszcze, co potwierdzili świadkowie: K. N. i T. G. Okoliczności tych nie zgłaszał Nadleśnictwu S., gdyż w tamtym czasie nikt nie prowadził badań w kierunku boreliozy. Z pisma Nadleśnictwa S. z dnia 1.10.2010 r. wynika, że pracownicy Nadleśnictwa zostali objęci badaniami w kierunku boreliozy oraz szczepieniami przeciwko KZM od 1994 roku. Do tego czasu nie było obowiązku dokumentowania ryzyka zawodowego z uwzględnieniem czynników biologicznych.
Przebieg postępowania administracyjnego przedstawiał się następująco:
Jako pierwszy dokument w aktach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. widnieje orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].11.2009 r. Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. Poradni Andropozoonoz i Chorób Zawodowych w B. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej boreliozy.
W dniu 23.11.2009 r. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w/s "braku podstaw do rozpoznania u W. K. choroby zawodowej boreliozy", natomiast 3.12.2009 r. organ wystąpił o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...], które otrzymał 28.12.2009 r. W. K. złożył odwołanie z dnia 17.11.2009 r. od orzeczenia lekarskiego nr [...], które wpłynęło go organu I instancji 9.12.2009 r.
Odwołanie zostało skierowane do Kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. dr hab. S. A. P., który w dniu 5.01.2010 r. wydał opinię o braku podstaw do uznania choroby zawodowej u W. K. Tę opinię organ I instancji potraktował jako uzupełnienie uzasadnienie do orzeczenia lekarskiego nr [...] prosząc jednocześnie jednostkę medyczną (pismo z 26.02.2010 r.) o przesłanie odwołania W. K. z dnia 17.11.2009 r. do organu medycznego II stopnia.
Odwołanie zostało rozpoznane (po wielu prośbach PPIS) przez Klinikę Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. wydaniem orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...].07.2010 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie podpisał dr hab. S. A. P. Orzeczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia w terminie 14 dni wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce badawczo – rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy, a w przypadku choroby zakaźnej – katedrze, poradni lub klinice akademii medycznej. W. K. otrzymał w/w orzeczenie w dniu 22.07.2010 r.
PPIS w S. wydał w dniu [...].08.2010 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u W. K. (decyzję tę otrzymał 5.08.2010 r.). Odwołanie W. K. z dnia 10.08.2010 r. skierowane do P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zawierało, w swej treści, zanegowanie orzeczenia lekarskiego Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji w B. Decyzją o nr [...] z dnia [...].09.2010 r. organ II instancji uchylił decyzję PPIS w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zebrania dodatkowego materiału dowodowego i jego oceny.
Po dostarczeniu, przez W. K., dokumentacji lekarskiej (teczka), organ I instancji wystąpił do Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. o analizę nowej dokumentacji i zajęcie stanowiska, czy dowody te mogą skutkować zmianą orzeczenia lekarskiego.
W odpowiedzi z dnia 14.01.2011 r. dr hab. S. A. P. podtrzymał i uzasadnił stanowisko o braku podstaw do uznania choroby zawodowej boreliozy.
W dniu 8.02.2011 r. W. K. złożył kilka dokumentów lekarskich.
W dniu [...].02.2011 r. PPIS w S. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – boreliozy.
Wskutek odwołania W. K. (23.02.2011 r.) P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (w skrócie: PPWIS) decyzją z dnia [...].03.2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienia decyzji organów I i II instancji są podobne. Wynika z nich, że decyzje o braku podstaw do uznania u W. K. boreliozy, jako choroby zawodowej zostały podjęte w oparciu o negatywne orzeczenia jednostek lekarskich. Inspektorzy wywiedli, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 235 2 Kodeksu Pracy. Pomimo zatrudnienia odwołującego się w warunkach narażenia na ukąszenie kleszczy, nie wystąpiły udokumentowane objawy chorobowe w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Borelioza została wykryta po 17 latach od zakończenia stosunku pracy i przyznania renty chorobowej, a ponieważ badany zamieszkuje tereny endemiczne dla chorób odkleszczowych i stale jest narażony na pokłucia przez kleszcze – nie można stwierdzić, że zachorowanie na boreliozę nastąpiło podczas wykonywanej pracy zawodowej. W dokumentacji lekarskiej, karcie oceny narażenia zawodowego nie zostały odnotowane w Nadleśnictwie S. do maja 2008 roku żadne fakty pokłucia przez kleszcze, rozpoznanie i leczenie boreliozy.
Takie stwierdzenia zostały zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...] Poradni Antropozoonoz i Chorób Zakaźnych Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B., w opinii Kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego (dr hab. S. A. P.) z dnia 5.01.2010 r., w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...].07.2010 r. tejże Kliniki (wydanym przez dr hab. S. A. P.).
Po otrzymaniu dodatkowej dokumentacji lekarskiej od W. K., informacji z Nadleśnictwa S. i przesłuchaniu świadków na okoliczność wielokrotnego pokłucia skarżącego przez kleszcze (św. K. N. i T. G.), Kierownik w/w Kliniki dr hab. S. A. P. nie znalazł podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...].07.2010 r.
W piśmie z dnia 14.01.2011 r. skierowanym do PPIWS w S., wyjaśnił, jakie są charakterystyczne objawy boreliozy (podając łacińskie nazwy jednostek chorobowych). Stwierdził, iż w karcie oceny narażenia zawodowego nie były odnotowane fakty pokłucia prze kleszcze do 2008 roku, a zeznania świadków pochodzą dopiero z 5.10.2010 r.
W dokumentacji lekarskiej nie zapisano: wystąpienia, rozpoznania lub leczenia żadnej z charakterystycznych dla boreliozy postaci klinicznych: boreliozy wczesnej np. rumiienia wędrującego, zapalenia stawów, lub boreliozy późnej np. Acrodermatis chronica atrophicanus ani też wykonania badań w kierunku boreliozy przed 2008 rokiem.
Lekarz powtórzył, że po 17 latach od zakończenia zatrudnienia nie można wiązać wykrytej w 2008 roku boreliozy z warunkami pracy tym bardziej, że W. K. zamieszkuje na terenie narażającym na pokłucie przez kleszcze, co musiało nastąpić w okresie późniejszym, po zakończeniu pracy w Nadleśnictwie S. Organy sanitarne, powołując się na treść opinii i orzeczeń lekarskich stwierdziły, że są związane stanowiskiem właściwych jednostek orzeczniczych. Oceniły orzeczenia, jako wzajemnie spójne, właściwie uzasadnione i spełniające przesłanki formalne (art. 80 k.p.a.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł W. K. Podobnie jak we wcześniejszym odwołaniu, Skarżący nie godził się z treścią orzeczeń lekarskich i przyjęciu ich jako podstawę do wydania decyzji. Stwierdził, że od 1985 roku występowały u niego objawy chorobowe, charakterystyczne dla boreliozy, ale lekarze, do 2008 roku nie przeprowadzili u niego badań w kierunku tej choroby. Było to: drętwienie nóg, skurcze mięśni podkolanowych, bóle mięśni i stawów, zapalenie spojówek, łzawienie, światłowstręt, zapalenie oczu, zachwianie równowagi (dokonano przeszczepu soczewek).
W ocenie Skarżącego były to objawy, które wymienił lekarz w piśmie z dnia 14.01.2011 r. Nadto był często leczony na zapalenie stawów, a tego wszystkiego nie wzięto pod uwagę w orzeczeniach lekarskich. Zdaniem Skarżącego, lekarze powinni stwierdzić, kiedy doszło do zakażenia boreliozą wykrytą dopiero na jego sugestię w 2008 roku. Podaje, że opisane objawy chorobowe powstały u niego od 1985 roku.
Pełnomocnik Skarżącego, ustanowiony na zasadzie prawa pomocy, poparł skargę.
W odpowiedzi na skargę PPWIS w B. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej: "p.p.s.a." sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tj, jej zgodność z obowiązującym prawem materialnym i procesowym, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Działając w tak określonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.).
Chociaż odwołanie, jak i skarga zostały sporządzone przez Skarżącego w sposób "niefachowy", to nie zwalniało Sądu od zwrócenia uwagi (z urzędu) na powstałe uchybienia proceduralne.
Pierwszym uchybieniem, jest przyjęcie za dowód w sprawie orzeczenia lekarskiego nr [...] Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. Poradni Andropoznoonoz i Chorób Zawodowych w B. z dnia [...].11.2009 r., które (pomimo uzupełnienia z dnia 28.12.2009 r. z datą wsteczną) jest lakoniczne i nie spełnia cech opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zostało wydane bez dysponowania przez lekarza pełnym materiałem dowodowym w postaci: dokumentacji lekarskiej, która została złożona przez Skarżącego niemal rok później, bez karty oceny narażenia zawodowego. Orzeczenie nie spełnia wymogów § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 105 poz. 869).
Organ nie może opierać rozstrzygnięcia na opinii niepełnej, rzeczowo i przekonywująco nie uzasadnionej. Na ten temat orzecznictwo sądowe wypowiada się jednolicie (vide: wyroki NSA z 15.03.1994 r. – SA/Wv 147/94, z 6.08.1998 r. – II SA/Wv 1980/97, z dn. 10.02.1999 r. – II SA/Wv 1452/97).
Organ II instancji, w decyzji uchylającej z dn. [...].09.2010 r. zwrócił uwagę PPIS w S. na konieczność uzupełnienia tego orzeczenia. Tego zalecenia jednak organ I instancji nie wykonał poprzez zwrócenie się do p. dr n. med. J. D. O. – autorki orzeczenia nr [...] o sporządzenie rzetelnego uzasadnienia.
Nie sposób uznać (jak to uczynił organ I instancji), że uzasadnieniem dla orzeczenia nr [...] wydanego w jednostce orzeczniczej I - go stopnia, jest opinia z dnia [...].01.2010 r. sporządzona przez Kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. dr hab. S. A. P., który następnie w tej samej sprawie, wydał orzeczenie nr [...] z dnia [...].07.2010 r. jako jednostka orzecznicza II – go stopnia.
W ocenie Sądu, w tym miejscu doszło do naruszenia § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez wydanie orzeczenia nr [...] przez jednostkę medyczną, której nie można zakwalifikować, jako jednostki orzeczniczej II stopnia. Z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia wynika, że jednostkami orzeczniczymi I stopnia są:
- 1. poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy;
- 2. kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych);
- 3. poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego – w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych;
- 4. jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja – w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby.
Z kolei § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi:
Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych, o których mowa w ust. 2, są jednostki badawczo – rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy.
Ustawa z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (Dz.U.
z 2008 r., nr 159, poz. 993), która obowiązywała do dnia 1.10.2010 r. (od 10.04.2010 r. obowiązuje ustawa o instytutach badawczych – Dz.U. nr 96, poz. 618) normowała przesłanki, jakimi miała legitymować się jednostka medyczna, by mogła być uznana za jednostkę badawczo – rozwojową (instytut naukowo – badawczy, ośrodek badawczo – rozwojowy). Art. 1 pkt 1 tej ustawy zawierał definicję jednostki badawczo – rozwojowej jako "państwowej jednostki organizacyjnej, wyodrębnionej pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno – finansowym, ustanowionej w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego".
Organem założycielskim takiej jednostki był minister odpowiedniego resortu – art. 4 ustawy. Natomiast, zgodnie z zapisem art. 1 pkt 5 przepisy ustawy nie znajdowały zastosowania do instytutów naukowych szkół wyższych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że odwołanie W. K. z dnia 17.11.2009 r. od orzeczenia nr [...] wydanego przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. K. D. Poradnię Andropozoonoz i Chorób Zawodowych w B., zostało skierowane do niewłaściwej jednostki medycznej II stopnia.
Jednostką tą nie jest Klinika Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B., gdyż nie spełniała wymogów formalnych, jakie narzucała (jeszcze obowiązująca w dniu 15.07.2010 r.) ustawa o jednostkach badawczo – rozwojowych.
Faktu tego nie zmienia pismo wyjaśniające pełnomocnika PPWIS w B. z dnia 17.11.2011 r. twierdzącego, iż zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym i § 5 ust. 2 Statutu Uniwersytetu Medycznego w B. do jego zadań należy m.in. "prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych".
Klinika uniwersytetu medycznego, jeśli nawet w części spełnia zadania jednostki badawczo – rozwojowej, nie może być uznana za jednostkę orzeczniczą
II stopnia w świetle § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych, skoro nie odpowiadała wymogom ustawy z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo rozwojowych (Dz.U. z 2008 r. nr 159, poz. 993). Kliniki uniwersytetów medycznych są zaliczone, zgodnie z § 5 pkt 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, do jednostek orzeczniczych
I stopnia, jeśli specjalizują się w dziedzinie chorób zawodowych.
W sprawie niniejszej doszło więc do wydania dwóch orzeczeń lekarskich:
nr [...] z dnia [...].11.2009 r. oraz nr [...] z dn. [...].07.2010 r. przez różne jednostki orzecznicze ale I stopnia, z naruszeniem przepisów § 5 ust. 3 i § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Organy sanitarne obydwu instancji wydały decyzje, opierając się o wadliwie zebrany materiał dowodowy, w postaci orzeczeń lekarskich, naruszając tym samym przepisy art. 6 i art. 7 k.p.a. W tej sytuacji nie można uznać, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Naruszenie w/w przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd ma świadomość istnienia trudnej współpracy inspektorów sanitarnych z jednostkami orzeczniczymi i lekarzami orzecznikami (np. w tej sprawie 5 – krotne prośby ponaglające o nadesłanie orzeczenia), nie mniej jednak, zarówno organy jak i sądy są zobligowane stosować przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w obowiązującym kształcie.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ sanitarny I instancji powinien powtórzyć postępowanie w sprawie choroby zawodowej Skarżącego, poprzez:
- 1. skierowanie W. K. do jednostki orzeczniczej I stopnia w celu wydania orzeczenia w sprawie rozpoznania bądź nierozpoznania choroby zawodowej – boreliozy, zgodnie z § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Należy przesłać jednostce orzeczniczej całą dokumentację medyczną, dokumentację przebiegu zatrudnienia i ocenę narażenia zawodowego Skarżącego. Należy mieć na względzie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18.06.2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz.U. nr 110, poz. 736);
- 2. w przypadku ewentualnego odwołania się zainteresowanego od orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia, organ winien mieć kontrolę nad skierowaniem wniosku o przeprowadzenie ponownego badania do właściwej jednostki orzeczniczej II stopnia. Taką jednostką jest niewątpliwie m.in. Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera w Łodzi, powołany na podstawie art. 4 ust 3 ustawy z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych;
- 3. wydając decyzję, organ sanitarny dokona oceny orzeczeń lekarskich, tak jak opinii biegłego, w trybie art. 80 k.p.a. zwracając uwagę, czy orzeczenia wyjaśniają istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, czy są rzeczowo i przekonująco uzasadnione, czy zawierają określenia w języku polskim (a nie, powszechnie nie zrozumiałej łacinie). Organ wydający decyzję winien mieć na względzie okoliczność, że orzeczenia lekarskie nie stanowią jedynego dowodu w sprawie. Inspektor sanitarny jest niewątpliwie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Natomiast ocena narażenia zawodowego nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję, stosownie do § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej Skarżącemu na zasadzie prawa pomocy, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).