Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W piśmie z [...] lipca 2019 r., uzupełnionym pismami z [...] września 2019 r., [...] grudnia 2019 r. i [...] lutego 2020 r., Gmina B., wniosła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B., w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w B. IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacyjnej deszczowej w ramach realizacji ul. [...] w B. Inwestor wystąpił także o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.
Starosta Powiatu B., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Integralną część zaskarżonej decyzji stanowi załącznik graficzny, z którego wynika obszar zajęcia gruntu na czas budowy, a także obszar zajęcia gruntu po zrealizowaniu inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przebieg inwestycji jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...] i ul. [...]) zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] września 2017 r. Starosta wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości, a planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. L., M. L., L. L. i K. L. i zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na uniemożliwieniu zapoznania się z aktami postępowania, w tym zarzucili że nie otrzymali decyzji organu pierwszej instancji. Nadto, zdaniem skarżących decyzja jest niezgodna z art. 6 pkt 4 u.g.n., sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, narusza konstytucyjne zasady ochrony własności oraz zasady dotyczące ochrony przyrody. Skarżący zakwestionowali także sposób przeprowadzenia negocjacji przez naruszenie ich interesu prywatnego. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
Wojewoda P. decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego nie otrzymania decyzji organu pierwszej instancji. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie decyzja została doręczona w sposób zastępczy w trybie art. 44 K.p.a. Organ odwoławczy ocenił, że zostały spełnione przesłanki warunkujące uznanie, że przesłana decyzja została skutecznie doręczona. Wskazano, że organ pierwszej instancji wysłał korespondencję z decyzją dla J. L., M. L. oraz L. L. na adres w D. przy ul. [...], a dla K. L. na adres w N. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji skierował zatem korespondencję pod prawidłowe adresy.
Skarżący nie wskazywali innych adresów do doręczeń. Jedynie K. L. w piśmie z [...] lipca 2020 r. skierowanym do Wojewody P. wskazała adres w B. przy ul. [...]. Miało to jednak miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W kolejnych pismach odwołująca ponownie wskazała adres w N. przy ul. [...].
W ocenie organu odwoławczego także naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a. nie miało znaczenia dla wydanej w sprawie decyzji. Wskazano, że organ pierwszej instancji w piśmie z [...] marca 2020 r. poinformował, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, a strony mogą zapoznać się z tym materiałem w terminie 7 dni od odebrania informacji. Korespondencja skierowana do odwołujących powróciła jako nie podjęta w terminie. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że naruszenie przepisów prawa procesowego powinno mieć wpływ na wydaną w sprawie decyzję. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności sprawy, zdaniem organu odwoławczego, wskazują na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. przez organ pierwszej instancji nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego odwołujący nie wykazali, aby naruszenie tej regulacji miało wpływ na przedmiotową sprawę, trudno bowiem w ich wnioskach znaleźć jakiekolwiek dowody wskazujące, że gdyby prawidłowo zastosowano dyspozycję przepisu 10 § 1 K.p.a. to rozstrzygnięcie byłoby inne.
W piśmie z [...] lipca 2020 r. odwołujący przede wszystkim zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, natomiast nie wskazują jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Nadto strony postępowania od dnia wydania zaskarżonej decyzji do dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy mogły również zapoznać się ze zgromadzonym materiałem nie tylko organu drugiej instancji, ale także z materiałem zgromadzonym przez Starostę. Organ odwoławczy zawiadomieniem z [...] września 2020 r. poinformował strony, że w przedmiotowej sprawie został zebrany materiał dowodowy, a strony mają możliwość zapoznania się z tym materiałem dowodowym. Pomimo tego zawiadomienia strony nie skorzystały z przysługującego im prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie miały wpływu na wydaną w sprawie decyzję.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że pierwszą z przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.), jest obowiązek przeprowadzenia rokowań przez inwestora z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie wynika, iż współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na przeprowadzenie inwestycji przez ich nieruchomość. Bez znaczenia pozostaje przy tym przyczyna braku zgody właścicieli nieruchomości. Istotne jest jedynie to, że strony nie doszły do porozumienia w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja świadcząca, że strony postępowania prowadziły ze sobą korespondencję. Gmina B., w piśmie z [...] stycznia 2019 r. zwróciła się do odwołujących o wyrażenie zgody na dysponowanie częścią nieruchomości, oznaczoną jako działka nr [...], w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.
Z treści pism odwołujących kierowanych do inwestora z [...] lutego 2019 r., [...] marca 2019 r. i [...] maja 2019 r. nie wynika, aby wyrazili oni zgodę na przeprowadzenie inwestycji, co jednoznacznie wskazuje, że strony nie zawarły żadnego porozumienia. Powyższe okoliczności stanowią dowód, że rokowania zostały przeprowadzone. Mając na uwadze, że rokowania stanowią tryb cywilnoprawny, rządzi nimi zasada swobody umów. Wystarczy, że tylko jedna strona nie zgadza się na warunki zaproponowane przez drugą ze stron, aby można było przyjąć, że rokowania okazały się bezskuteczne. Należy także zauważyć, że jedynie wyrażenie zgody przez wszystkich współwłaścicieli można uznać za pozytywny wynik rokowań.
Drugą przesłanką dającą podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu z korzystania z nieruchomości jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do spełnienia tej przesłanki wskazano, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w B. (rejon ul. [...] i ul. [...]) zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] września 2017 r. Zgodnie z § 23 planu, w zakresie lokalizacji i parametrów infrastruktury technicznej ustala się rodzaje i lokalizację infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg i na terenach przewidzianych w planie pod lokalizację infrastruktury, zgodnie ze schematami infrastruktury technicznej i z zasadami rozrządu określonymi na rysunku planu. Inwestor do wniosku dołączył wyrys z mapy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujący, że na przedmiotowej nieruchomości przewidziana jest inwestycja polegająca na budowie kanalizacji deszczowej (oznaczenie kd).
Z planu wynika zatem, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z tym aktem prawa miejscowego. Marginalnie organ podniósł, że odwołujący nie kwestionowali ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Nadto organ odwoławczy wywiódł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. organ nie bada okoliczności dotyczących lokalizacji inwestycji, a jedynie czy przeprowadzenie inwestycji jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. nie może kwestionować ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką możliwość mają ewentualnie strony na etapie jego uchwalania. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest kolejnym etapem realizacji inwestycji i nie może prowadzić do negowania poprzedniego etapu, w którym uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a który nie został uchylony. W art. 124 u.g.n. brak jest przesłanek dających organowi prawo do zmiany ustaleń zawartych w planie miejscowym. Przy wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może być przedmiotem oceny organu przebieg inwestycji w innym miejscu niż to zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ ma za zadanie ustalić, czy lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z tym planem. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Stąd też zarzutów dotyczących naruszenia zasad ochrony przyrody, czy też naruszenia interesu prywatnego nie można, w ocenie organu odwoławczego, uznać za uzasadnione. Kwestie te nie podlegają rozstrzygnięciu na tym etapie postępowania.
W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest także zarzut, że wnioskowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Wskazano, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.
Organ odwoławczy, w związku z zarzutem dotyczącym nieustalenia odszkodowania za zniszczony drzewostan, za zmniejszenie użyteczności części nieruchomości, za utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości i utratę wartości rynkowej nieruchomości, wskazał że zgodnie z art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z tym, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124 u.g.n. (ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości). Podniesiono, że brak jest podstaw do ustalania odszkodowania, zanim faktycznie nie zostaną przeprowadzone czynności związane z przedmiotową inwestycją. Odrębność orzekania o odszkodowaniu wynika najczęściej z faktu, że rozmiar szkody legalnej uczynionej przejęciem praw do nieruchomości jest znany i możliwy do oszacowania dopiero po odebraniu tych praw i przeprowadzeniu inwestycji.
Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty wraz z załącznikiem graficznym, stanowiącą jej integralną część, wskazuje jednoznacznie zarówno położenie inwestycji na nieruchomości, jak i zakres uszczuplenia władztwa w zakresie niezbędnym dla jej prawidłowego wykonania. Stanowi tym samym spełnienie warunków formalnych określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto, przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z obowiązującymi uregulowaniami planistycznymi, zaś złożenie przez inwestora wniosku w trybie art. 124 u.g.n. zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości.
W związku z tym stwierdzono, że organ pierwszej instancji zasadnie ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 77 i 80 K.p.a.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli J. L., M. L., L. L. i K. L. i zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżących nie ma podstaw do stwierdzenia, że spełniony został wymóg formalno-prawny przeprowadzenia rokowań. Nie sporządzono żadnego protokołu z przeprowadzonych rokowań. Nie zaproponowano im żadnych warunków umowy, co umożliwiałoby im porównanie i dokonanie oceny prawdopodobieństwa dojścia do kompromisu. W konsekwencji występują braki formalne tj. inwestor nie określił i nie zaproponował skarżącym konkretnych warunków uzyskania zgody: na wykonanie planowanych prac, żadnej kwoty odszkodowania, żadnej propozycji dzierżawy za korzystanie z nieruchomości skarżących czy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu za zajęcie i zniszczenie nieruchomości skarżących. Podniesiono, że przedmiotem rokowania powinny być wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy.
Oczywistym jest więc, że skierowana do skarżących propozycja winna określać konkretny przedmiot robót budowlanych, sposób ich wykonania, sposób korzystania z sieci, szczególnie w kontekście racjonalnego korzystania z nieruchomości oraz zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości. Starosta nie dołączył do wniosku jakiegokolwiek dowodu wskazującego treść skierowanej do skarżących propozycji dotyczącej przedmiotu robót budowlanych oraz informacji, w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych na ich działce, sposobu korzystania z przewodów i urządzeń sieci. Zdaniem skarżących Starostowo nigdy nie było zainteresowane przeprowadzeniem rokowań. Władze publiczne potraktowały negocjacje jako zło konieczne, zakładając, że należy tylko "odfajkować" formalność, a następnie zrobić to co od początku zostało ustalone. Zdaniem skarżących to typowa arogancja władzy. Nikt nie traktował wniosków skarżących poważnie.
Z zebranego w sprawie materiału wyraźnie wynika, że były uchybienia ze strony władz w prowadzeniu rokowań i negocjacji. Poza uchybieniami w doręczeniu pism związanych z rokowaniami, istotne jest również to, że mimo wielokrotnie zadawanych pytań nie było odpowiedzi co do zasad ustalania i wysokości odszkodowania za zniszczenia związane z inwestycją. Zdaniem skarżących łatwo jest chociaż wstępnie oszacować jakie odszkodowania należą się za zmniejszenie użyteczności części nieruchomości, za utrudnienia w korzystaniu nieruchomości czy też za zniszczony drzewostan.
Nadto zarzucono, że nie było też ze strony władz racjonalnego uzasadnienia dlaczego lokalizacja inwestycji musi przebiegać z naruszeniem interesów prywatnych, inne propozycje z zasady były odrzucane. Dlatego, zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie wystąpiło rażące naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n., przez nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, polegających na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń sieci kanalizacji deszczowej. Zdaniem skarżących rokowania w ogóle się nie odbyły i nie doszło do żadnego porozumienia pomiędzy stronami. W niniejszej sprawie doszło pośrednio do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się. Uchybienia polegały na tym, że inwestor nie przedstawił właścicielom nieruchomości, na której miał być realizowany cel publiczny, jakiejkolwiek oferty odnośnie wynagrodzenia za podjęte czynności wejścia na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia prac związanych z budową sieci kanalizacji deszczowej.
Podkreślono, że skarżący wielokrotnie przedkładali w toku postępowania ekspertyzy wieloletniego projektanta instalacji sanitarnych inżyniera S. G. budowy alternatywnego odwodnienia wspomagającego odwodnienie grawitacyjne włączone do kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Zdaniem skarżących z zebranego w sprawie materiału dowodowego widać wyraźnie, że istnieje alternatywny sposób poprowadzenia kanalizacji deszczowej tak, aby interesy prywatne nie zostały naruszone. Charakterystyczne jest twierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że realizacja inwestycji celu publicznego musi się opierać na racjonalnym i efektywnym wydatkowaniu przeznaczonych na nie środków publicznych. To prawda, tyle że Starosta ewidentnie nie uwzględnił, żadnej kwoty odszkodowania, ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz za zniszczenie nieruchomości - ogrodu, wieloletnich drzew owocowych i ozdobnych. Zdaniem skarżących w sprawie niniejszej warto było skalkulować i zadać pytanie, czy nie byłoby tańszym i racjonalnym wykonanie kanalizacji w zaproponowanym przez nich przebiegu. Propozycja ta nie naruszałaby interesów prywatnych, nie powodowałaby potrzeby zapłaty odszkodowań dla kilku poszkodowanych i w sumie mogłaby być tańsza i uczciwsza.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 4 marca 2021 r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.
Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu B., będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020 r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.
Skarga jest niezasadna.
Sąd nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów prawa. Decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości została wydana na podstawie obowiązujących norm prawa i w granicach zakreślonych treścią norm prawa, co dla sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat jego zgodności z prawem, stanowi uzasadnioną podstawę dla oddalenia skargi.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie są:
- - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z instalacji obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;
- - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.
Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle powyższej definicji stwierdzić należy, że budowa sieci kanalizacji deszczowej niewątpliwie realizuje cel publiczny.
Przeprowadzenie odcinka sieci kanalizacji deszczowej przez nieruchomość skarżących została przy tym przewidziana ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B.(rejon ul. [...] i ul. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. z [...] września 2017 r. nr [...]. Zgodnie z § 23 planu, w zakresie lokalizacji i parametrów infrastruktury technicznej ustala się rodzaje i lokalizacje infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg i na terenach przewidzianych w planie pod lokalizację infrastruktury, zgodnie ze schematami infrastruktury technicznej i z zasadami rozrządu określonymi na rysunku planu. Z dołączonego do akt administracyjnych wyciągu z rysunku planu wynika zaplanowanie przebiegu odcinka linii kanalizacji deszczowej przez nieruchomość skarżących, oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Wnioskodawca wskazał (vide: k. 129 akt administracyjnych), że docelowe ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z ich nieruchomości związane z budową odcinka kanalizacji deszczowej obejmie powierzchnię 23 m2 na długości 25,3 m (na czas budowy będzie to powierzchnia zajęcia wynosząca 155 m2).
Z załącznika graficznego wniosku wynika, że przebieg linii kanalizacji deszczowej na nieruchomości skarżących pokrywa się z przebiegiem linii przewidzianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.124 ust. 1 u.g.n.
Stąd też na obecnym etapie postępowania nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące braku rozważenia przez organy alternatywnego sposoby przeprowadzenia kanalizacji deszczowej tak, aby interesy prywatne nie zostały naruszone. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie mógł być przebieg inwestycji w innym miejscu niż to zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem sądu, na etapie postępowania administracyjnego dowiedziony także został przez wnioskodawcę brak zgody skarżących na przeprowadzenie na ich nieruchomości inwestycji celu publicznego przewidzianej planem, zmuszający wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, opisanej ust. 1 art. 124 ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 art. 124 ustawy. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Procedura rokowań jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę. Wyrażona przez właściciela nieruchomości zgoda na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego oznacza zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej między właścicielem a podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2000 r., I SA 361/99, pub. CBOSA). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy. Niemożność uzyskania zgody oznacza stan, gdy właściciel nieruchomości w ogóle nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1099/14., wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Lu 301/11, pub. CBOSA).
Akta sprawy administracyjnej wskazują, że właściciele nieruchomości o numerze [...] położonej w Białymstoku, zostali zaproszeni do rokowań pismem z [...] stycznia 2019 r. Na pismo to właściciele nieruchomości odpowiedzieli zastrzeżeniami merytorycznymi do inwestycji wskazując na zagrożenie powstaniem terenu zalewowego wskutek budowy sieci kanalizacji deszczowej oraz żądaniem uściślenia sposobu rozliczeń finansowych (vide: pismo z [...] lutego 2019 r.). Inwestor w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. odpowiedział na zastrzeżenia i uwagi właścicieli nieruchomości, ponawiając prośbę o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości. W odpowiedzi na to pismo, właściciele nieruchomości podtrzymali uwagi względem zasadności przeprowadzania sieci kanalizacji deszczowej przez ich nieruchomości oraz co do lakoniczności informacji dotyczącej rozliczeń finansowych (vide: pismo z [...] maja 2019 r.). Korespondencja między inwestorem a właścicielami nieruchomości objętych przebiegiem sieci kanalizacji deszczowej została dołączona do wniosku i oceniona przez organy orzekające w sprawie za wystarczające potwierdzenie poprzedzenia wniosku rokowaniami w celu uzyskania dobrowolnej zgody na udostępnienie nieruchomości.
Sąd ocenę organów podziela. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy ani treści rokowań i nie wskazuje dokumentów, jakie inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela nieruchomości, że rokowania uważa za zakończone. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na uzyskanie porozumienia. Rokowania może więc przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Poprzez przedłużanie wymiany korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego, albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak przeprowadzenia rokowań w sposób oczekiwany przez skarżących. Z akt administracyjnych wynika, ze była prowadzona korespondencja pomiędzy stronami, która nie zakończyła się zawarciem umowy. W ocenie sądu prawidłowo organy przyjęły, że korespondencja ta stanowi wystarczające potwierdzenie, że podjęto rokowania w celu uzyskania dobrowolnej zgodny na udostepnienie nieruchomości. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut dotyczący nieustalenia odszkodowania. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, w przypadku ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu. Stanowi o tym przepis art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).