Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 360/20

Uzasadnienie

W dniu 6 grudnia 2019 r. Rada Gminy Bakałarzewo przyjęła uchwałę nr VIII/106/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bakałarzewo. Regulamin stanowi załącznik do uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 6047 ze zm.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w S., który zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), przez nieuregulowanie w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczących wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nadto dosłowne powtórzenie w § 2 ust. 4 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części.

Uzasadniając zarzuty wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (w szczególności wyrok w sprawie II OSK 991/17), w którym – w ocenie skarżącego – wypracowano stanowisko o braku podstaw do powtarzania regulacji ustawowych w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Odwołując się do regulacji §118 i 143 Zasad techniki prawodawczej wyjaśnił, że powtarzanie regulacji ustawowych może prowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy, a unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ pozostawił ocenę legalności uchwały do uznania sądu. Wyjaśnił, że zasady techniki legislacyjnej czasami wymagają dosłownego powtórzenia regulacji ustawowej. W przeciwnym wypadku adresat normy musi znać zarówno regulacje ustawowe jak i prawa miejscowego, co znacząco utrudnia odczytanie sensu przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa ustawa przewiduje wyłącznie ograniczenie się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, ale już nie do stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może zatem wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego, ale może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od upoważnień zawartych w źródłach prawa wyższego rzędu, to nie powinny również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji powtarzającej, ale i modyfikującej, zwroty i normy ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu znajduje się w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), dalej: u.p.c.g., zgodnie z którym: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
3. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji Regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. w sposób istotnie naruszający prawo, a jednocześnie o niewypełnieniu tego upoważnienia.

Zaskarżony przepis § 2 ust. 4 Regulaminu stanowi bowiem, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Zdaniem sądu, uregulowanie § 2 ust. 4 Regulaminu stanowi zmodyfikowane i niepełne powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Precyzyjnie i wyczerpująco zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie chodnika znajdującego się poza ich nieruchomością reguluje zatem przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Nie tylko więc nie ma potrzeby, ale też nie powinno mieć miejsca powtórzenie tych regulacji ustawowych w Regulaminie, zwłaszcza że powtórzenie zawarte w zakwestionowanym § 2 ust. 4 Regulaminu jest także niepełne. Nie znalazł się w nim ostatni wers art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. o treści "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych", co w sposób istotny modyfikuje treść ustawową. Z § 2 ust. 4 Regulaminu wynika bowiem obowiązek uprzątania chodnika znajdującego się bezpośrednio przy nieruchomości, natomiast już nie wynika zwolnienie z tego obowiązku dotyczące miejsc płatnego postoju i parkowania.

A zatem doszło zarówno do nieuprawnionego powtórzenia jak też do modyfikacji regulacji ustawowych mogących prowadzić do błędnego przekonania adresata Regulaminu o bezwzględnym obowiązku uprzątania chodnika położonego bezpośrednio przy jego nieruchomości, którego to bezwzględnego obowiązku nie wprowadza ustawodawca przewidując od niego wyjątki.

Sąd nadto zauważa, że upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. dotyczy "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", a zatem nie dotyczy uprzątania chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zgodzić się należy w tym względzie ze stanowiskiem sformułowanym w sprawie II SA/Go 100/20, że "W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika". Rozwijając tę myśl należy wskazać, że regulacja art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. (odpowiadająca dawnemu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b") może dotyczyć sytuacji, gdy np. określona część nieruchomości służy do użytku publicznego, np. na nieruchomości prywatnej jest ustanowiona służebność na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, przez co nieruchomość jest powszechnie dostępna ("służy do użytku publicznego").

W delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. nie chodzi bowiem o uprzątanie wskazanych w tym przepisie zanieczyszczeń z terenu chodnika znajdującego się poza granicami nieruchomości (to jest uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g.), ale chodzi o uprzątanie tych zanieczyszczeń z nieruchomości tego samego podmiotu, tyle że z jej części służącej do użytku publicznego.

Powyższe oznacza również, że regulacja § 2 ust. 4 Regulaminu nie wypełnia upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g., zaś powtarzając i jednocześnie modyfikując w sposób istotny przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Uzupełniająco wyjaśnić wypada, że z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to Działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z "Zasad technik prawodawczej" nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny, bowiem modyfikuje w sposób nieuprawniony regulacje ustawowe. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej w skardze.