Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 379/22

Uzasadnienie

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), nakazującą inwestorowi [...] w B. likwidację wykopu szerokoprzestrzennego wykonanego na nieruchomości nr ewid. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. D. w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]".

Decyzja został wydana przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.

Inwestor [...] w B., powołując się na przepis art. 12 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.374 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa) złożył w dniu 19 maja 2020 r. w Urzędzie Miejskim w B. informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "[...]" na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] w B. Informacja dotyczyła inwestycji związanej z budową trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B i C z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. W uzupełnieniu do złożonej informacji inwestor wskazał, że w ramach planowanej inwestycji będą również prowadzone roboty rozbiórkowe istniejących obiektów naziemnych oraz podziemnych.

W piśmie z 20 maja 2020 r. Departament Architektury Urzędu Miejskiego w B. zawiadomił PINB w B. o zamiarze rozpoczęcia powyższej inwestycji. Zgodnie z ww. pismem zakres zamierzenia przedstawiony w informacji złożonej przez inwestora nie wykazuje, że przedmiotowa inwestycja będzie służyć przeciwdziałaniu Covid-19, stąd też do jej rozpoczęcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 5 listopada 2020 r. pracownicy PINB w B. stwierdzili, że na terenie inwestycji prowadzone są prace ziemne i wykonany został wykop szerokoprzestrzenny. W zawiązku z powyższym zawiadomieniem z 6 listopada 2020 r. poinformowano inwestora oraz H. K. (właścicielkę działki nr [...]) o wyznaczeniu kontroli na dzień 1 grudnia 2020 r. Podczas kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości trwają roboty budowlane. Na działce wykonany został wykop szerokoprzestrzenny i aktualnie trwają roboty w głębi nieruchomości od strony szpitala zakaźnego. M. K. oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych.

W dniu 7 grudnia 2020 r. organ wezwał właścicielkę działki – H. K. do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie rozpoczętych robót budowlanych. W odpowiedzi w piśmie z 29 grudnia 2020 r. wskazano, że inwestycja "prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i jest tożsama z inwestycją zgłoszoną w informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 z 26 maja 2020 r. złożoną do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B.". Podobnie wypowiedział się działający w imieniu inwestora – M. K., wskazując że do budowy tej nie stosuje się przepisów ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie organu pierwszej instancji (podzielił on stanowisko Urzędu Miejskiego w B.) przedmiotowa inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem Covid-19 i na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego zawiadomieniem z 22 stycznia 2021 r. organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. Jednocześnie wyznaczył termin oględzin na dzień 24 lutego 2021 r. Ze sporządzonego protokołu oględzin wynika, że teren budowy był ogrodzony, a brama wjazdowa zamknięta na kłódkę. W związku z tym ustaleń dokonano z terenu sąsiedniej działki i stwierdzono, że został rozebrany budynek magazynowy, który był usytuowany wzdłuż działki nr [...]. W głębi nieruchomości od strony dz. nr ew. [...] i [...] znajduje się wykop szerokoprzestrzenny o wymiarach około 20 m x 33m, w tej samej lokalizacji, jak stwierdzono 5 listopada 2020 r. Przy wykopie został ułożony stos betonowych płyt prefabrykowanych.

Na terenie tej nieruchomości za wykopem od strony ogrodów działkowych nawiezione zostały masy ziemne. Część z nich, zlokalizowana bezpośrednio za budynkiem znajdującym się na tej nieruchomości pokryta była śniegiem, natomiast kilkanaście hałd nie zostało przykryte śniegiem. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

Następnie postanowieniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, organ wstrzymał budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]" na działce nr ew. gr. [...] przy ul. D. w B. W postanowieniu tym organ poinformował również o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji, a także o wysokości opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor oraz H. K. Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WSA w Białymstoku oddalił skargi inwestora i H. K. na to postanowienie - wyrok z [...] grudnia 2021 r., II SA/Bk [...]. Od wyroku tego została złożona skarga kasacyjna przez inwestora, która nie została jeszcze rozpoznana. W międzyczasie postanowieniem z [...] września 2021 r. NSA oddalił zażalenia inwestora i H. K. na postanowienie WSA w Białymstoku z [...] lipca 2021 r. odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Jako, że inwestor nie złożył w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację, PINB w B. decyzją z [...] lutego 2022 r. nakazał inwestorowi likwidację przedmiotowego wykopu szerokoprzestrzennego.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor i H. K., którzy wnieśli odwołanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 29 - 31. Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie jest wymieniona w tych przepisach, zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor pozwolenia na budowę nie uzyskał przed rozpoczęciem inwestycji. Dlatego, zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy, w którym poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu tym zawarta została również informacja, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie będzie skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynków.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 48a ust. 3 ustawy, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W niniejszej sprawie postanowienie stało się ostateczne z dniem [...] kwietnia 2021 r. Zatem 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację bezskutecznie upłynął inwestorowi w dniu [...] maja 2021 r. Ponadto wskazano, że kontrola przeprowadzona w dniu 20 grudnia 2021 r. wykazała, że stan inwestycji nie uległ zmianie od ostatniej kontroli z 7 lipca 2021 r. Organ podniósł, że kluczowa w niniejszej sprawie jest okoliczność, że inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył wniosku o legalizacje, co stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki - art. 49e pkt 1 ustawy. Wydana decyzja rozbiórkowa jest konsekwencją nie skorzystania przez inwestora z możliwości legalizacji przedmiotowej budowy. Organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania w trybie art. 12 specustawy. Organ stwierdził, że aby inwestycja mogła być zakwalifikowana jako służąca zwalczaniu wirusa Covid-19, walka z epidemią musi być jej głównym celem, a nie realizowanym przy okazji, jak w niniejszej sprawie, przez deklarowany przez inwestora montaż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym urządzeń do dezynfekcji i ochrony osobistej. Oceniono, że rozpoczęta inwestycja jest typową inwestycją z zakresu budownictwa powszechnego i mają do niej zastosowanie wszystkie obowiązujące przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego. Podniesiono, że kwestia ta już została ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym i organ związany jest jego treścią ponieważ WSA w Białymstoku oddalił skargę na to rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu.

Natomiast organ nie jest w żadnym zakresie związany opiniami ekspertów dołączonymi do odwołań. Opinie te nie mają wpływu na dokonaną na poprzednim etapie postępowania kwalifikację prawną inwestycji. Znaczenia dla sprawy nie mają również dołączone dokumenty, z których wynika, że niektóre organy administracji architektoniczno-budowlanej, spoza województwa podlaskiego nie kwestionowały zgłoszeń dokonywanych na podstawie specustawy. Istotne jest natomiast, że zgłoszenie przedmiotowej inwestycji jako covidowej zostało zakwestionowane przez Prezydenta Miasta B., który jest właściwym miejscowo organem administracji architektoniczno-budowlanej na terenie miasta B. Prezentowane stanowisko o sporze o właściwość jest nieadekwatne do zaistniałego stanu prawnego. Kwestionowanie przez stronę umocowania organu do zastosowania przepisów ustawy nie jest tożsame z zaistnieniem sporu kompetencyjnego czy też sporu o właściwość między organami, w trybie art. 22 K.p.a. Marginalnie organ pouczył, że w przypadku stwierdzenia przez NSA, iż nie było podstaw do zastosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane, możliwe będzie zastosowanie przepisów dotyczących trybów nadzwyczajnych. Wskazano nadto, że w ramach postępowania sądowo-administracyjnego nie zostało wstrzymane wykonanie postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

Do sądu administracyjnego wpłynęły dwie odrębne skargi na tę decyzję H. K. i [...] w B. Skargi te zarządzeniem z [...] maja 2022 r. zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skargi i ich uzasadnienia są identyczne. Skarżący zarzucali naruszenie:

1. 1) art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, przez prowadzenie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia przez organy, mimo że ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem Covid-19 przepisów ustawy - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem Covid-19;
2. 2) art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez dokonanie przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny w zakresie istnienia związku robót budowlanych z przeciwdziałaniem Covid-19, powołując się na stanowisko UM w B., bez zasięgnięcia opinii specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje uprawniające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wpływu danych czynników w postaci zastosowanych specjalistycznych rozwiązań na rozprzestrzenianie się wirusa oraz minimalizację zagrożenia zdrowia i życia wynikającego z panującej epidemii, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej oceny w ww. zakresie wymagało wiadomości specjalnych, co obligowało organ do zwrócenia się do biegłych o wydanie opinii, a w skutek tego naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, przez przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego własnych, pozaustawowych kryteriów, oceny zasadności realizacji inwestycji w trybie art. 12 specustawy, a w konsekwencji dokonanie niezgodnej z przepisami Konstytucji (art. 64 ust. 1 i 3) i art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ingerencji w prawo własności i wynikające z niego prawo do dysponowania nieruchomością;
3. 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a., przez pominięcie przez organ drugiej instancji przedłożonych dowodów stwierdzających okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co obligowało organ do uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przedłożonych dokumentów, zwłaszcza że organ nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 77 § 2 K.p.a., uniemożliwiając stronom poznanie motywów odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów;
4. 4) art. 7a § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść skarżącej oraz inwestora, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
5. 5) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy, przez bezzasadne uznanie, że skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych odnośnie stosowania art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r., to milczenie ustawodawcy, co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, czyli m.in. przepisów prawa budowlanego, w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia;
6. 6) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji w zw. z art. 7 K.p.a., przez uznanie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 29 września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z 16 listopada 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródła prawa i wydanie przez organy nadzoru budowlanego postanowień o wstrzymaniu prac budowlanych nad przedmiotową nieruchomością w oparciu o te stanowiska, które następczo spowodowały wydanie skarżonej decyzji, podczas gdy ww. interpretacje przepisów stanowią jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej, zatem nie są one w żadnym stopniu wiążące zarówno dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli, co potwierdza pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 7 marca 2022 r.;
7. 7) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji po ponad roku od formalnego wszczęcia postępowania pomimo niewykazania, że rozpoznawana sprawa jest szczególnie skomplikowana;
8. 8) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych decyzji, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego uznały, że realizowana inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem Covid-19, przez co motywy, na podstawie których wydana została skarżona decyzja są niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania, ponieważ organ administracji publicznej powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu;
9. 9) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
10. a) błędne uznanie, że istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 wyłączył stosowanie przepisów prawa budowlanego do tych działań, które to przepisy stanowią podstawę wszelkich działań organów nadzoru budowlanego;
11. b) uznanie, że budowa specjalnych budynków mieszkalnych z zastosowaniem szeregu rozwiązań specjalistycznych mających na celu minimalizację rozprzestrzeniania się wirusa nie wypełnia przesłanki przeciwdziałania Covid-19, uprawniającej do zastosowania art. 12 ust. 1 specustawy, mimo że zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem jego zastosowania wszelkich czynności mających związek z przeciwdziałaniem Covid-19;
12. c) niezbadanie istnienia związku przedmiotowej inwestycji z przeciwdziałaniem covid-19, podczas gdy jedyną przesłanką uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych w trybie uproszczonym art. 12 ust. 1 specustawy jest właśnie "przeciwdziałanie Covid-19", a więc wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zawsze powinno być poprzedzone szczegółową weryfikacją istnienia związku danego zamierzenia budowlanego z ww. przesłanką;
13. 10) art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
14. a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, z uwagi na bezpodstawne (niepoprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania dowodowego) uznanie, że realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem Covid-19, podczas gdy zamiarem inwestora jest wybudowanie budynków specjalnych przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych, które w sposób bezpośredni będą przeciwdziałać Covid-19, m.in. poprzez zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby oraz jej profilaktykę, a także poprzez zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych Covid-19;
15. b) nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji z ustawową przesłanką przeciwdziałania Covid-19, a w konsekwencji tego błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie tej ustawy do przedmiotowej inwestycji jako związanej z przeciwdziałaniem Covid-19.
16. 11) art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przez wydanie postanowień o wstrzymaniu prac budowlanych nad przedmiotową nieruchomością, które następczo spowodowały wydanie skarżonej decyzji w oparciu o uznanie, że komercyjny charakter działalności inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie Covid-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy;
17. 12) art. 6 i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 49 ust.1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 8 u.p.p., przez bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu 1 grudnia 2020 r., rażąco naruszające zasady kontroli przedsiębiorcy z uwagi na przeprowadzenie tych czynności bez uprzedniego doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pomimo wniesienia przez skarżącą oraz inwestora sprzeciwu do organu kontroli, co powinno skutkować wstrzymaniem czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującym tego zawiadomienia, a także pomimo przyznania przez organ w piśmie z 3 lipca 2020 r., że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego;
2. 2) zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez NSA (II SA/Bk [...]) lub ewentualnie do czasu rozpoznania sporu kompetencyjnego przez NSA w sprawie II OW 6/22 w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy;
3. 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy organu drugiej instancji:
4. a) pism PINB z 25 maja 2020 r. i z 16 czerwca 2020 r. - na fakt przyznania przez PINB, że nie jest organem właściwym do podejmowania działań w zakresie inwestycji, które zostały zgłoszone na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy i nie zostały zakwestionowane w jakiejkolwiek przewidzianej prawem formie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej;
5. b) zbioru stanowisk organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego działających na terenie kraju w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 specustawy (tj. przy wyłączeniu stosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane, a tym samym kompetencji organów nadzoru budowlanego) - na fakt, że w całej Polsce realizowane są w trybie art. 12 specustawy różnego rodzaje inwestycje, m.in.: obiekty komercyjne, mosty, maszty telefonii komórkowej, magazyny, obiekty biurowe, a także że przedsięwzięcia te realizowane były również po okresie obowiązywania art. 12 specustawy;
6. c) pism Prezydenta Miasta B. z [...] września 2021 r. i z [...] września 2021 r. - na fakt przyznania przez Prezydenta Miasta B., że nie wydawał on opinii w zakresie związku przedmiotowej inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19, jak też że nie wydawał polecenia wszczęcia niniejszego postępowania, co zostało błędnie zinterpretowane przez organy nadzoru budowlanego, które w oparciu o tę błędną interpretację wszczęły przedmiotowe postępowanie oraz dowodów znajdujących się w aktach sprawy organu pierwszej instancji:
7. a) opinii ekspertów z 26 lipca 2021 r. wydanej przez dr hab. med. Tomasza Dzieciątkowskiego - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dra hab. n. med. Krzysztofa Jerzego Filipiaka - biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej;
8. b) opinii z 10 sierpnia 2021 r. wydanej przez prof. dr hab. med. Anatola Panasiuka;
9. c) opinii z 24 sierpnia 2021 r. wydanej przez dra hab. Roberta Suwaja;
10. d) opinii z 7 września 2021 r. wydanej przez prof. dra hab. n. med. Napoleona Waszkiewicza;
11. e) pisma PINB z [...] lipca 2020 r. nr [...];
12. f) przykładowych stanowisk organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego w Polsce w zakresie stosowania przepisów specustawy;
13. g) dokumentu urzędowego - protokołu stanu faktycznego z [...] grudnia 2020 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. P. G.;
14. h) pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r. na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji z ustawową przesłanką przeciwdziałania Covid-19 oraz ukazania stanu braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań w zakresie robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem covid-19;
15. 4) skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni przepisów prawa unijnego:
16. - Czy działanie organów administracji (nadzoru budowlanego) polegające na nakazaniu inwestorowi likwidację wkopu ziemnego stanowiącego wstępny etap prac nad budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przeciwdziałającymi skutkom Covid-19, stanowiącego własność obywatela Państwa Członkowskiego, wybudowanego w trybie uproszczonym umożliwiającym pominięcie standardowej procedury, przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy, tj. przed wydaniem prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny stanowi naruszenie prawa własności, prawa do obrony i prawa do bycia wysłuchanym, w których mowa w art. 17 ust. 1, art. 41 ust. 2 lit. a i art. 48 ust. 1 i 2 KPP;
17. - Czy w świetle przepisu art. 41 ust. 1 KPP organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego i odmawiając przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez skarżącą oraz inwestora, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii, wirusologii bądź ekonomii);
18. - Czy w świetle zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 49 ust 3 KPP, stanowiącej ogólną zasadą prawa unijnego, a także zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości wyrażoną w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i zasadą swobody świadczenia usług zawartą w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, organy administracji (nadzoru budowlanego) mogą egzekwować wykonanie nakazu likwidacji wykopu ziemnego stanowiącego własność obywatela Państwa Członkowskiego przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy, tj. przed wydaniem prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny.
19. 5) zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnień objętych pytaniami prejudycjalnymi;
20. 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółową argumentację podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z a 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) oddalono wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja nakazująca likwidację wykopu szerokoprzestrzennego na nieruchomości nr ewid. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. D. w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]".

Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte po 19 września 2020 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawą.

Zgodnie z art. 49e ustawy określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego.

Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a ustawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).

W sprawie niniejszej postanowieniem z [...] marca 2021 r. PINB wstrzymał inwestorowi budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy poinformował o możliwości jej legalizacji poprzez złożenie stosownego wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku wyniesie 250 000 zł dla każdego z przedmiotowych budynków oraz pouczył, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkować będzie decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części - art. 49e pkt 1 ustawy. Od postanowienia tego zostało złożone zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Postanowienie o wstrzymaniu inwestycji stało się ostateczne w dniu [...] kwietnia 2021 r. a zatem 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację bezskutecznie upłynął inwestorowi w dniu [...] maja 2021 r.

W tej sytuacji sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy, organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązki rozbiórki obiektu budowlanego. W tym miejscu podkreślić należy, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W myśl art. 49e pkt 1 ustawy, o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści.

Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 ustawy nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do inwestora. Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.

Kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone ostatecznym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd w składzie obecnym uznaje za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę wydania powyższego postanowienia. Tym bardziej, że postanowienie to zostało poddane kontroli przez WSA w Białymstoku. Wyrokiem z [...] grudnia 2021 r. wydanym w sprawie II SA/Bk [...] sąd oddalił skargi inwestora i H. K. na to postanowienie. W wyroku tym przesądzono wszystkie kwestie, których dotyczą zarzuty skarg złożonych w sprawie niniejszej. Przede wszystkim sąd przesądził, kwestię dotycząca właściwości organów oraz charakteru inwestycji i stwierdził, że:

1. - organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem covid-19;
2. - wielkość inwestycji, jej złożoność i przeznaczenie, prowadzenie jej w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania, o którym mowa w art. 12 ust. 2 specustawy, a zatem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono;
3. - prawidłowo zastosowano tryb z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wyrok ten nie jest co prawda prawomocny bo została od niego wniesiona skarga kasacyjna, która nie została jeszcze rozpoznana, jednakże nie stało to na przeszkodzie rozpoznania sprawy niniejszej, gdyż przepisy ustawy – Prawo budowlane wymagają waloru ostateczności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a nie jego prawomocności. Postanowienie to jest ostateczne a nadto w trakcie postępowania sądowego odmówiono wstrzymania jego wykonalności. NSA postanowieniem z [...] września 2021 r., [...] oddalił zażalenie od postanowienia WSA w Białymstoku o odmowie jego wstrzymania.

Należy dodatkowo wskazać, że pogląd sądu wyrażony w sprawie II SA/Bk [...] zbieżny jest z linią orzeczniczą prezentowaną przez tutejszy sąd, jak i inne wojewódzkie sądy administracyjne. Kwestia rozumienia przepisu art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy była przedmiotem analizy i oceny tut. sądu, w tym również na tle spraw skarżącego m.in. w wyrokach: z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21, z dnia 24 czerwca 2021 r. II SA/Bk 253/21, z dnia 14 października 2021 r. II SA/Bk 217/21 i z dnia 2 grudnia 2021 r. II SA/Bk 589/21. We wszystkich tych orzeczeniach sąd konsekwentnie wskazywał, że art. 12 ust. 1 i 2 specustawy wiąże bardzo daleko idące ustępstwa wprowadzone na rzecz inwestorów (niestosowanie przepisów Prawa budowlanego czy zakazów zabudowy wynikających z przepisów planistycznych) z istnieniem związku owej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19", co uzasadnia twierdzenie, że powołane w tym przepisie "przeciwdziałanie tej chorobie" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco (tak: wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 72/21).

Sąd akcentował przy tym kontekst i okoliczności uchwalenia owego przepisu, tj. sytuację panującą w pierwszym i drugim kwartale 2020 roku, kiedy w zasadzie cały świat został zaskoczony wirusem SARS-COV-2. Stąd też zliberalizowanie wszelkiej aktywności budowlanej winno być odczytywane jako krok wówczas konieczny, ale nie dowolny.

Podkreślić należy, że powyższy pogląd znalazł również potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyrokach z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1945/21, II OSK 2191/21 i II OSK 2192/21, NSA wskazał m.in., że art. 12 ust. 1 specustawy jest przepisem z zakresu prawa budowlanego, rozumianego jako wszelkie unormowania z tej dziedziny materialnego prawa administracyjnego. To zaś, czy do konkretnego zamierzenia budowlanego stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane, jest kwestią materialnoprawną. Według art. 12 ust. 1 specustawy przepisów ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tymczasem, zakres przedmiotowy ustawy – Prawo budowlane jest szerszy. W myśl art. 1 ustawy – Prawo budowlane, ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 specustawy, nie obejmuje "zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Projektowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych, w tym zmiana sposobu użytkowania, nie zwalniają inwestora od jakichkolwiek obowiązków z zakresu kontroli uprzedniej procesu budowlanego. Obowiązki te wynikają ze szczególnej procedury unormowanej w art. 12 ust.

2. To, czy inwestor wywiązał się z tych obowiązków może być zbadane poprzez kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym, badanie wywiązania się inwestora z obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 specustawy mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego, wskazanym w art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

NSA w ww. wyrokach wskazał także, że budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi jest przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie jest to zatem, co do zasady, obiekt przeznaczony do przeciwdziałania COVID-19, o którym mowa w art. 12 ust. 1 specustawy. Każdy przypadek należy ocenić indywidualnie. Ta indywidualna ocena nie może być oderwana od okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania COVID-19" w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc co do zasady nieprzeznaczonego do przeciwdziałania COVID-19, nie świadczy jedynie powtórzenie treści fragmentu normy prawnej zawartej w art. 12 ust.

1. 1. Wskazanie rodzaju obiektu budowlanego powinno szczegółowo i konkretnie określać funkcję wymaganą przez art. 12 ust.

1. 1. Nie jest tu bez znaczenia ocena charakteru działalności inwestora. Podmiot, który jako inwestor rozpoczyna budowę budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w celu udostępnienia następnie lokali w tym budynku innym osobom (sprzedaż, wynajem), działa przede wszystkim jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, której rezultatem jest powstanie obiektów pełniących funkcje mieszkalne. Celem takiej działalności inwestycyjnej nie jest przeciwdziałanie COVID-19, ale osiągnięcie rezultatu gospodarczego, w postaci obiektów przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. To, że w budynkach mieszkalnych można wprowadzać urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów, nie oznacza, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skarg wniesionych w sprawie niniejszej (które właściwie stanowią powtórzenie zarzutów zgłoszonych w sprawie II SA/Bk [...]) nie mogły podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie mogły też odnieść skutku zgłoszone wnioski dowodowe, albowiem dotyczyły okoliczności faktycznych sprawy, które zostały już przesądzone w sprawie II SA/Bk [...], a ponadto wskazane dowody znajdują się w przekazanych sądowi aktach administracyjnych, a zatem stanowiły akta sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. Poczynione na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego (zaakceptowane przez sąd administracyjny) przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, trafia w próżnię.

Ustalenia organów, że inwestor zrealizował roboty budowlane, na których wykonanie nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, uzasadniały wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Dodać jedynie należy, że czynności kontrolne dokonane w sprawie niniejszej w dniu 1 grudnia 2020 r., przeprowadzone zostały przez PINB nie w ramach kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców pod rządami ustawy Prawo przedsiębiorców, tylko na podstawie przepisu art. 81 ust. 4 P.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Kontrole uregulowane w Prawie przedsiębiorców oraz w Prawie budowlanym są niezależnymi od siebie trybami mającymi za przedmiot inne zakresy kontroli i inne regulacje.

Końcowo odnośnie zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne, zarzut ten nie może być skutecznie podniesiony. Okoliczność, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły czy też nie, w żadnym zakresie nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem strony skarżące, po wyczerpaniu stosownych środków prawnych przewidzianych w K.p.a., w tym zakresie miały możliwość złożenia odrębnych skarg do sądu administracyjnego.

Z kolei odnosząc się do wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, należy wyjaśnić, że zwrócenie się sądu z pytaniem prawnym do TSUE jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa Unii (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4028/17). Sąd w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, w szczególności że wniosek skarżących był nader ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy. Z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, jak oczekują tego skarżący, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenie na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy.

Wbrew twierdzeniom skarżących, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii. Podobnie z treści w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii wyrażającego zasadę proporcjonalności, a także zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości wyrażoną w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE i zasadą swobody świadczenia usług zawartą w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu UE, nie można wywieść, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, z uwagi na ewentualną egzekucję nakazu likwidacji wykopu ziemnego. Niniejsze postępowanie nie dotyczy postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenie braku konieczności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym skutkuje brakiem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi jako niezasadne.