Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 394/20

Uzasadnienie

Rada Gminy Rutka Tartak podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr IX/56/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutka - Tartak, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 506 ze zm., dalej: "u.c.p.g.").

W treści § 4 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rutka-Tartak (dalej: "Regulamin"), wskazano, że z zastrzeżeniem ust. 2, właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (chodnik), poprzez gromadzenie ich na skraju chodnika od strony jezdni w taki sposób, aby nie utrudniało to ruchu i nie zagrażało przechodniom i pojazdom oraz istniejącej zieleni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji.

Z kolei w treści § 4 ust. 2 Regulaminu stwierdzono, że lód i śnieg niemożliwy do usunięcia i zalegający na chodnikach położonych na nieruchomości służących do użytku publicznego właściciele nieruchomości mają obowiązek posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości.

W treści § 5 ust. 1 Regulaminu wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się po spełnieniu łącznie wymienionych tam w pkt 1-3 warunków, przy czym warunkiem opisanym w pkt 3 jest mycie dotyczące nadwozia samochodu lub innych pojazdów mechanicznych.

W treści § 5 ust. 2 wskazano zaś, że na terenie nieruchomości dopuszcza się wykonywanie drobnych napraw samochodów pod warunkiem, że nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady gromadzone są w sposób umożliwiający usunięcie ich zgodnie z przepisami ustawy.

W § 17 ust. 1 sformułowano natomiast obowiązki właścicieli i opiekunów utrzymujących zwierzęta domowe, wśród których w pkt d. wskazano, że psy powinny być wyprowadzone na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne i ich mieszańce, wyłącznie przez osoby dorosłe; zaś w pkt e. wskazano, że zwalnianie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w S. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.c.p.g., przez uregulowanie w § 4 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń, w sytuacji gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.p.c.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń, ani nie upoważnia do wydania nakazu posypywania piaskiem czy innym stosownym środkiem – co przekracza upoważnienie ustawowe;
2. – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d. u.c.p.g. przez uregulowanie w § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 załącznika do uchwały ograniczenia co do zakresu mycia wyłącznie nadwozia samochodu lub innych pojazdów mechanicznych oraz ograniczenia dokonywania napraw pojazdów samochodowych do napraw drobnych – co przekracza upoważnienie ustawowe określone we wskazanym wyżej przepisie ustawy;
3. – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 17 ust. 1 lit. d. i e. załącznika do uchwały ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na uwięzi lub z założonym kagańcem, co przekracza upoważnienie ustawowe, polegające w szczególności na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części - § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 17 ust. 1 lit. d. i e. załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Rada Gminy Rutka-Tartak obowiązana była do określenia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, m.in. wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. W zaskarżonym przepisie prawa miejscowego Rada Gminy Rutka – Tartak wykroczyła poza przyznane jej upoważnienie ustawowe. Skarżący wskazał również, że art. 5 ust. 1 u.c.p.g. precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości. Wśród tych obowiązków brak jest jakichkolwiek, poza art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., odesłań do obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Z tego względu, w ocenie skarżącego, na uwadze mieć należy art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068), które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych.

W odniesieniu do przepisów ustawowych dotyczących napraw pojazdów samochodowych, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d. u.c.p.g., skarżący wskazał, że organ gminy został na jego mocy upoważniony wyłączenie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniami zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia natomiast do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych do mycia jedynie określonych części pojazdów (tu nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych jedynie do drobnych napraw.

Odnosząc się zaś do wprowadzonego w § 17 ust. 1 lit. d i e Regulaminu ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na uwięzi lub z założonym kagańcem, skarżący powołując się na orzecznictwo oraz posiłkując się treścią art. 77 k.w., wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wskazał, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, musza być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie w tym względzie specyficznych sytuacji, mogące zostać niekiedy uznane jako nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tą zasadę naruszać.

Skarżący podkreślił, że postanowienia ww. Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać tych regulacji, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rutka-Tartak wniosła o oddalenie skargi, powołując się na orzecznictwo – tj. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r. II SA/Ke 719/19, w którym sąd ten stwierdził, że określenie jak ma wyglądać magazynowanie śniegu do czasu pozbycia się go przez zarząd drogi lub gminę, mieści się z pojęciu "uprzątania" użytym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

W odniesieniu zaś co do pozostałych zarzutów skargi, wskazała, że po pierwsze w § 17 ust. 1 lit. d. i e. Regulaminu nie wprowadzono bezwzględnego zakazu wyprowadzania psów bez kagańca, lecz określono jedynie, że w przypadku gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad psem, istnieje możliwość wyprowadzenia psów bez smyczy i kagańca, zaś po drugie w zapisie § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Regulaminu nie wprowadzono zakazu napraw pojazdów samochodowych, lecz uściślono zakres dopuszczalnych czynności w zakresie mycia i napraw pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr IX/56/2019 Rady Gminy Rutka - Tartak z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutka - Tartak, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 tej ustawy. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 185/20).

Przenosząc powyższe do realiów rozpatrywanego przypadku Sąd stwierdza, że unormowanie zawarte w § 4 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa.

Prawodawca lokalny w analizowanej regulacji przewidział, że: "Z zastrzeżeniem ust. 2, właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (chodnik), poprzez gromadzenie ich na skraju chodnika od strony jezdni w taki sposób, aby nie utrudniało to ruchu i nie zagrażało przechodniom i pojazdom oraz istniejącej zieleni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji." - (§ 4 ust. 1) oraz, że "Lód, śnieg niemożliwy do usunięcia i zalegający na chodnikach położonych na nieruchomości służących do użytku publicznego właściciele nieruchomości mają obowiązek posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości" - (§ 4 ust. 2).

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Kwestia dotycząca sposobu postępowania z błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia uprzątniętym z przystanków komunikacyjnych oraz z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie mieści się jednak w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15; w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20).

Poza tym wskazać trzeba, że zakwestionowane przez Prokuratora unormowanie stanowi w istocie kombinację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w art. 5 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca zawarł obowiązki utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Zestawiając wymienione przepisy ustawy nie ulega wątpliwości, że w odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, czy też wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 oraz z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 150/20).

Dodatkowo w kwestionowanym przepisie uchwały rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do posypywania piaskiem lub innym środkiem chodnika oraz do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika, w pierwszym przypadku w celu zlikwidowania jego śliskości a w drugim tak, aby nie utrudniało to ruchu i nie zagrażało przechodniom i pojazdom oraz istniejącej zieleni. Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, w szczególności nadkładania czynności niejako dodatkowych obok uprzątnięcia zanieczyszczeń w postaci "likwidowania śliskości" i to w wyraźnie oznaczony sposób, tj. przy użyciu piasku lub innego środka". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r. II SA/Gl 258/14)

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d ustawy, poprzez uregulowanie w § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 załącznika do uchwały, tj. ograniczenie co do zakresu mycia wyłącznie nadwozia samochodu lub innych pojazdów mechanicznych i ograniczenie dokonywania napraw pojazdów samochodowych do napraw drobnych.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W zaskarżonej uchwale treść przepisów odnoszących się do mycia pojazdów samochodów poza myjniami oraz naprawy pojazdów samochodowych i innych pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi brzmi następująco:

"Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się po spełnieniu łącznie następujących warunków:

1. 1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego;
2. 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji;
3. 3) mycie dotyczy nadwozia samochodu lub innych pojazdów mechanicznych." (§ 5 ust. 1).

"Na terenie nieruchomości dopuszcza się wykonywanie drobnych napraw samochodów pod warunkiem, że są one nieuciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady gromadzone są w sposób umożliwiający usuniecie ich zgodnie przepisami ustawy." (§ 5 ust. 2).

Orzekający w tej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw".

Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gd 383/19; WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 217/20; WSA w Bydgoszczy z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 167/20 i przywołane tam orzecznictwo).

Podnieść również należy, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd uznał, że kwestionowane przez Prokuratora zapisy § 5 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 2 Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Wprowadzając takie ograniczenia ("mycie dotyczy nadwozia samochodu lub innych pojazdów mechanicznych") Rada Gminy przekroczyła kompetencje ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto wymienione w kwestionowanym § 5 ust. 2 Regulaminu ograniczenia wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowania ocennego i niedookreślonego – "drobnych napraw", mogącego powodować wątpliwości interpretacyjne, a takich unormowań akty prawa miejscowego nie powinny zawierać.

Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 17 ust. 1 lit d i e Regulaminu, w którym określono obowiązki właścicieli psów na terenie całej gminy w ten sposób, że ustanowiono: "psy powinny być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznanych za agresywne i ich mieszańce, wyłącznie przez osoby dorosłe" oraz "zwalnianie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem". Zapisy te przede wszystkim wykraczają poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U, z 2019 r., poz. 122). Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Organ nie jest zatem uprawniony do określenia w Regulaminie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi czy w kagańcu. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak trafnie podniósł Prokurator, wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 § 3 Konstytucji RP). Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Treść zatem ww. przepisów regulaminu jest niewątpliwie surowsza od cytowanej ustawy o ochronie zwierząt i stanowi jej nieuprawnioną modyfikację. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Poza tym treść ww. przepisu uznać należy za nieprecyzyjną i niejasną. Rada Gminy wskazała w nim, że "psy powinny być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznanych za agresywne i ich mieszańce, wyłącznie przez osoby dorosłe". Analiza tej normy jak słusznie podnosi Prokurator budzi uzasadnione wątpliwości co do jej treści, w szczególności ze względu na użyte w nim pojęcie "dorosłości", które jest sformułowaniem niedookreślonym i nie wiadomo, czy należy je utożsamiać z pojęciem "pełnoletniości". Wskazane sformułowanie może zatem prowadzić do różnych interpretacji omawianych przepisów. Podobnie sformułowanie "osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem" jest niejednoznaczne i podatne na różne interpretacje.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił również i ten zarzut Prokuratora oraz wywiedzioną w związku z tym argumentacją w zakresie zgodności z prawem wyżej omawianego przepisu, tj. § 17 ust. 1 lit d i e Regulaminu.

W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza ustawowo przewidziany zakres przedmiotowy regulaminu i zasługują na uwzględnienie. Dlatego też należało orzec o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 17 ust. 1 lit d i e Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rutka – Tartak, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).