Uzasadnienie
W dniu [...] września 2012 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki [...] w B. (rejon ul. [...]), obejmującego obszar o powierzchni około 3,1 ha, w tym m.in. działkę oznaczoną geodezyjnym numerem ewidencyjnym [...]. Działka powyższa stanowi własność H. K. i została w planie oznaczona symbolem 2U.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. H. K., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), wezwała Radę Miasta B. do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działki, jednakże jej wezwanie pozostawiono bez odpowiedzi.
Wobec powyższego H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie") poprzez brak określenia w zaskarżonym planie dla wszystkich terenów funkcjonalnych, w tym terenu należącego do skarżącej o symbolu 2U, wskaźników maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, podczas gdy obowiązek taki wynika z ww. przepisów prawa;
- 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia w zaskarżonym planie dla wszystkich terenów funkcjonalnych, w tym terenu należącego do skarżącej o symbolu 2U, wymagań dotyczących kształtowania geometrii dachów budynków, podczas gdy obowiązek taki wynika z ww. przepisów prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w stosunku do działki skarżącej, tj. działki nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką niezabudowanej działki nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...] w B., znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 2U. Interes prawny skarżącej wywodzony jest zatem z praw właścicielskich do nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem. Uchwała nieruchomość skarżącej przeznacza na cele usług z zakresu sportu i rekreacji, gastronomii, handlu, kultury, edukacji i zamieszkania zbiorowego: hotel, motel, pensjonat (teren oznaczony symbolem 2U). Ograniczenie prawa własności poprzez określenie w planie konkretnego przeznaczenia danej nieruchomości, wykonane zostało w sposób rażąco naruszający porządek prawny, obowiązujący zarówno w dniu przystąpienia do prac nad przedmiotowym planem, jak i na dzień jego uchwalenia.
Zaskarżony plan nie określa bowiem wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie zawiera także wymagań dotyczących geometrii dachów, co pokazuje, że narusza on interes prawny skarżącej i to z pogwałceniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia. W § 30 ust. 3 pkt 1 uchwały, Rada Miasta ustalając zasady kształtowania nowej zabudowy dla terenu 2U, nie określiła jednego z obligatoryjnych wskaźników przyszłej zabudowy – tj. wskaźnika intensywności zabudowy. W treści planu dla terenu objętego jego ustaleniami, w tym dla działki skarżącej, nie ustalono ani minimalnej ani maksymalnej intensywności zabudowy, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Skoro plan miejscowy przewiduje realizację obiektów budowlanych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Skarżona uchwała obejmuje swym zakresem wskaźnik powierzchni zabudowy, który ściśle powiązany jest z minimalną i maksymalną intensywnością zabudowy. Ustalanie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu, z kolei ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy infrastruktury technicznej i społecznej.
Określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego i brak takiego wskaźnika w miejscowym planie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, uznawane jest za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Dysponent nieruchomości zazwyczaj jest bowiem zainteresowany, by nieruchomość mogła być zabudowana jak najintensywniej. Brak maksymalnego wskaźnika zabudowy może prowadzić do nadmiernej zabudowy nieruchomości.
Analiza treści zapisów przedmiotowego planu w odniesieniu do terenów 2U jednoznacznie potwierdza, że uchwała nie określa wartości wskaźników minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, czego wprost wymagał przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. Co do konieczności stosowania tego wskaźnika wobec planów uchwalanych w oparciu o przepisy znowelizowane ww. ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. obowiązuje utrwalony pogląd w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, które w tego rodzaju sprawach orzekały wielokrotnie. Przykładem wyroku stwierdzających nieważność planu miejscowego, uchwalonego po 2010 r., który nie określał wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jest wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt IVSA/Po 859/18.
Dalej skarżąca zarzuciła, ze przedmiotowa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia przez Radę Miasta B. wymagań dotyczących kształtowania geometrii dachów budynków.
Z § 30 ust. 3 pkt 1 zaskarżonego planu wynika, że w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania w zakresie geometria dachów - bez ograniczeń. Powyższe potwierdza, że dla całego terenu oznaczonego symbolem 2U, w tym działki skarżącej, nie określono wymagań dotyczących kształtowania geometrii dachów. Brak zaś określenia geometrii dachów - dla budynków usług z zakresu sportu i rekreacji, gastronomii, handlu, kultury, edukacji i zamieszkania zbiorowego: hotele, motele, pensjonaty - stanowi rażące naruszenie wskazanej zasady sporządzania planu. Użycie sformułowania "bez ograniczeń" w istocie powoduje, że nie określono żadnych wymagań wobec geometrii dachów zabudowy sytuowanej na terenie funkcjonalnym 2U.
Przenosząc owe konstatacje na grunt niniejszej sprawy skarżąca podkreśliła z całą mocą, że brak określenia dla terenów wskazanych w miejscowym planie do zabudowy, któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi prowadzić do jego wadliwości w zakresie tak prawnym, jak i urbanistycznym, jako że plan ten nie spełnia podstawowego wymogu stawianego przed ww. dokumentami, tj. nie gwarantuje ochrony ładu przestrzennego, na obszarze którego dotyczy, pozostawiając w tym zakresie zupełną dowolność indywidualnym inwestorom, co potencjalnie może być źródłem nadużyć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Organ wyjaśnił, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, jej działka nr [...] (obr.2), nie jest działką niezabudowaną. Na ww. działce znajduje się budynek, w którym lokale sprzedaje firma K. (tzw. [...]). Budynek został wybudowany już po wejściu w życie planu miejscowego, więc zapisy planu nie uniemożliwiały inwestowania na ww. działce.
Dalej organ stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w planach miejscowym niekoniecznie muszą być zawarte wszystkie elementy wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (powołał się przy tym na orzeczenia w sprawach II SA/Gd 777/19 i IV SA/Po 1130/17). Działka nr [...] (obr.
2) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2U i jest przeznaczona pod usługi z zakresu sportu i rekreacji, gastronomii, handlu, kultury, edukacji i zamieszkania zbiorowego: hotel, motel, pensjonat wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Podstawowe parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania, biorąc pod uwagę położenie terenu w strukturze miasta oraz sąsiedztwo zabudowy otaczającej, wyznaczono w sposób następujący: maksymalna powierzchnia zabudowy - 60%, maksymalna wysokość zabudowy - 12 m, minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego - 12% oraz geometria dachów - bez ograniczeń. Najbardziej istotne, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, parametry kształtujące gabaryty przewidywanych obiektów budowlanych to maksymalna wysokość i maksymalna powierzchnia zabudowy. To one wyznaczają i determinują granice wykorzystania potencjału budowlanego nieruchomości. Wskaźnik intensywności zabudowy, wyznaczany na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jako iloraz powierzchni całkowitej budynku (powierzchnia całkowita budynku liczona jest jako suma powierzchni całkowitych I wszystkich kondygnacji danego budynku) do powierzchni działki budowlanej, nie jest parametrem, który w sposób istotny może wpływać na stan ładu przestrzennego lub niewykonalność planu. W rozumieniu sensu tego wskaźnika kluczowa jest liczba kondygnacji możliwa do wybudowania, a ta ma bezpośredni związek z maksymalną wysokością budynków. W niniejszej sprawie, przy założeniu, że plan dopuszcza funkcje sportowe, rekreacyjne, zamieszkania zbiorowego i inne usługowe, liczba kondygnacji - w budynku do 12 m wysokości - nie miała znaczenia. W przypadku realizacji np. funkcji sportowej (hala, sala gimnastyczna) kondygnacje mogą mieć wyższą wysokość niż w przypadku funkcji zamieszkania zbiorowego, gdzie wysokość kondygnacji jest niższa (ok. 3 m). Zatem w przypadku przedmiotowego planu miejscowego, w całości poświęconego funkcji usługowej w obiektach niewysokich do 12 m, wyznaczenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy pozostaje bez istotnego wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego. Gdyby brak tego wskaźnika miał istotny wpływ na wykonalność planu, jak sugeruje skarżąca, nie mogłaby w sposób racjonalny wykorzystać możliwości swojej działki budowlanej. Rzeczywistość przeczy tezom skarżącej. Gabaryty budynku zrealizowanego w 2019 r. na działce nr [...]przy ul. [...] świadczą o wykorzystaniu ustaleń planu w wysokim stopniu. Budynek posiada 4 kondygnacje nadziemne, 1 podziemną, wysokość 12 m (przy maksymalnej z planu 12 m) oraz powierzchnię zabudowy 707 m2 przy powierzchni działki budowlanej 1372 m2 (wykorzystanie powierzchni zabudowy w 51,5%, przy maksymalnej z planu 60%).
Dalej organ wyjaśnił, że minimalny wskaźnik intensywności zabudowy posiada bardzo znikomy wpływ na ład przestrzenny. Inwestorzy dążą bowiem do maksymalnego wykorzystania swojej nieruchomości, czego przykładem jest zrealizowana inwestycja na działce skarżącej. Skarżąca planując swoją inwestycję nie była w ogóle zainteresowana minimalnym wskaźnikiem intensywności zabudowy, zatem nie może teraz twierdzić, że brak tego wskaźnika wpływa na ład przestrzenny i możliwości inwestycyjne na tym terenie.
Organ odniósł się także do kwestii określenia w planie geometrii dachów. W planie ustalono "geometria dachów - bez ograniczeń". Zatem organ określając geometrię dachów posłużył się dopuszczeniem, które pozwala na zaprojektowanie dachu o odpowiedniej geometrii, w zależności od rodzaju usługi z zakresu określonego w uchwale. W związku z tym, że cały obszar objęty planem, o niewielkiej powierzchni ok. 3 ha, dedykowany jest funkcji usługowej o podobnym profilu, przyjęto zasadę indywidualnego kształtowania dachów w granicach opracowania na wszystkich terenach (1U i 2U).
Nie można zatem uznać, że plan nie zawiera wymagań dotyczących geometrii dachów, a zatem nie narusza on interesu prawnego skarżącej. Zresztą skarżąca zrealizowała już na przedmiotowej działce budynek. Wszystko to tylko potwierdza, że już po wejściu w życie planu miejscowego na działce skarżącej został wybudowany budynek, co potwierdza, że plan miejscowy w żaden sposób nie ograniczył prawa własności skarżącej.
W piśmie procesowym z dnia 9 września 2020 r. skarżąca odniosła się szczegółowo do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. W jej ocenie organ wskazując na uznaniowość w zakresie konieczności ustalania maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy nie wyjaśnia jednocześnie, z uwagi na jakie wyjątkowe cechy obszaru objętego planem należy odstąpić od zapisów, którym ustawa nadaje charakter obligatoryjny. Zachwianie ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie niepewności co do formy architektonicznej obiektów budowlanych lokalizowanych na terenie objętym planem negatywnie może oddziaływać na atrakcyjność terenów, która dziś stanowi jeden z wyznaczników tego terenu, warunkującego możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej na omawianym obszarze. Pewność co do celowego zagospodarowania terenów objętych planem, w tym forma architektoniczna obiektów jakie dany plan dopuszcza, jest jednym z podstawowych celów dla których sporządza się plany zagospodarowania, a czego w omawianej sprawie organ planistyczny nie dochował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała
Rady Miasta B. z dnia z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki [...] w B. (rejon ul. [...]), obejmującego obszar o powierzchni około 3,1 ha, w tym m.in. działkę oznaczoną geodezyjnym numerem ewidencyjnym [...]. Działka powyższa stanowi własność H. K. i została w planie oznaczona symbolem 2U. Uchwała ta została zaskarżona przez H. K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g." Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skarg można wnieść w każdym czasie.
W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miasta B. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca dopełniła też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wysłane do organu w dniu 13 marca 2020 r. i organ się do niego nie ustosunkował.
Rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zbadać, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Skarżąca jest właścicielem działki oznaczonej geodezyjnym numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Skarżąca zarzuciła wprowadzenie ograniczeń w planie w zakresie zagospodarowania jej działki. Posiada więc ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 2U (usługi z zakresu sportu i rekreacji, gastronomii, handlu, kultury, edukacji i zamieszkania zbiorowego: hotel, motel, pensjonat wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną). Mając więc na uwadze powyższe zapisy planu Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Miasta B. przedmiotowy plan narusza bezpośrednio interes prawny skarżącej, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie w powiązaniu z parametrami jego zabudowy pozostaje w sprzeczności z zamierzeniem inwestycyjnym strony skarżącej.
Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.
W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).
Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.
Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Strona skarżąca również nie podnosi żadnego zarzutu w tym przedmiocie.
Podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do zasad sporządzenia planu i są, w ocenie Sądu, niezasadne. Oba zarzuty dotyczą naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak w planie określenia dla wszystkich terenów funkcjonalnych, w tym terenu nalężącego do skarżącej o symbolu 2U wskaźników maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz brak wymagań kształtowania geometrii dachów budynków.
Zanim jednak przejdziemy do rozpatrywania podniesionych zarzutów wyjaśnić należy pewne kwestie. W skardze skarżąca wskazuje, że jest właścicielką niezabudowanej działki nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w B.Tymczasem, jak wynika z zebranego materiału w sprawie, przedmiotowa działka jest zabudowana od 2019 r. budynkiem o 4 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej, o wysokości 12 m, o pow. zabudowy 707 m2 przy pow. działki wynoszącej 1372 m2 i przy wykorzystaniu powierzchni zabudowy w 51,5% przy maksymalnej z planu 60%. Wygląd budynku jest pokazany na k. 53 akt sądowych. Ponadto skarżąca operuje określeniem terenów objętych w planie symbolem 2U, w tym działki nr [...], gdzie w rzeczywistości na terenie objętym symbolem 2U znajduje się tylko i wyłącznie działka skarżącej o nr [...].
Przechodząc zaś do zarzutów stwierdzić należy, że są one niezasadne.
W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uregulowano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro plan miejscowy przewiduje realizację obiektów budowlanych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustalanie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu, z kolei ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy infrastruktury technicznej i społecznej (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 242/2018).
Jednocześnie jednak się podnosi, że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/2019).
Ponadto wskazuje się, że brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2029 r., sygn akt II SA/Kr 711/2019).
W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca. W § 30 ust. 3 uchwały uchwalono, że w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu (oznaczonego symbolem 2U) ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania: (a) powierzchnia zabudowy – max. 60%, (b) teren biologicznie czynny – min. 20%, (c) wysokość zabudowy – 12 m, (d) geometria dachów – bez ograniczeń.
Jak z powyższego zatem widać, w zakresie wymaganej geometrii dachów dopuszczono możliwość ich budowy bez ograniczeń, tzn. że dopuszczono wszystkie rodzaje dachów. Nietrafny jest więc zarzut skargi, że "zaskarżony plan z premedytacją nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących geometrii nowobudowanych lub dostosowywanych do ustaleń planu budynków". Skarżąca nie wskazuje przy tym, w jaki to sposób dopuszczenie w planie możliwości zastosowania dachu o każdej geometrii, miałoby naruszać jej interes prawny.
Jeśli zaś chodzi o zarzut braku określenia w planie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Prawdą jest, że przedmiotowy plan takiego wskaźnika nie zawiera. Parametry zabudowy określono jedynie powierzchnią zabudowy, terenem biologicznie czynnym, wysokością zabudowy i geometrią dachów. Jednakże brak omawianego wskaźnika nie powoduje, zdaniem Sądu, że jest to naruszenie na tyle istotne, że winno prowadzić do stwierdzenie nieważności uchwały względem terenu oznaczonego symbolem 2U. Jak trafnie wyjaśnił organ, działka nr [...] (obr.
2) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2U i ma określone przeznaczenie. Ze względu więc na przeznaczenie oraz biorąc pod uwagę położenie terenu w strukturze miasta a także sąsiedztwo zabudowy otaczającej, wystarczającymi parametrami zabudowy są te uchwalone. Tym bardzie, że najbardziej istotne, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, parametry kształtujące gabaryty przewidywanych obiektów budowlanych to maksymalna wysokość i maksymalna powierzchnia zabudowy. To one wyznaczają i determinują granice wykorzystania potencjału budowlanego nieruchomości. Wskaźnik intensywności zabudowy wpływa tylko na ilość kondygnacji budynku, która w tym przypadku została ograniczona dopuszczalną wysokością zabudowy. Skoro dla działki [...] plan dopuszcza funkcje sportowe, rekreacyjne, zamieszkania zbiorowego i inne usługowe, liczba kondygnacji - w budynku do 12 m wysokości - nie miała znaczenia. W przypadku bowiem realizacji np. funkcji sportowej (hala, sala gimnastyczna), kondygnacje mogą mieć wyższą wysokość niż w przypadku funkcji zamieszkania zbiorowego, gdzie wysokość kondygnacji jest niższa (ok. 3 m). Zatem w przypadku przedmiotowego planu miejscowego, w całości poświęconego funkcji usługowej w obiektach niewysokich do 12 m, wyznaczenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy pozostaje bez istotnego wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego.
Dla oceny powyższych zarzutów znaczenie ma również fakt, że strona skarżąca nie potrafiła precyzyjnie zdefiniować, w jaki sposób przedmiotowa regulacja uchwały narusza jej interes prawny (w czym ogranicza możliwość zabudowy jej działki). Próbę taką podjęła w piśmie z dnia [...] września 2020 r. i określiła ją jako "wprowadzenie niepewności co do formy architektonicznej obiektów, która może oddziaływać negatywnie na atrakcyjność tego terenu, warunkującego możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej na omawianym obszarze".
Takie zarysowanie naruszenia interesu prawnego skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Forma architektoniczna obiektów została bowiem w planie zakreślona gabarytami zabudowy, tj. powierzchnią zabudowy i jej wysokością. Wskaźnik intensywności zabudowy (przy wybudowanym już budynku) miałby co najwyżej wpływ na ilość powstałych w nim kondygnacji, ale skarżącej nie o to przecież chodzi. Owa działalność polega zaś na tym, że jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie, w wybudowanym na działce budynku sprzedawane są przez skarżącą lokale "zakwaterowania turystycznego", które stanowią już odrębny przedmiot własności. Domagając się zatem ustalenia wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy skarżąca w istocie dąży do ograniczenia możliwości zabudowy swojej działki, gdyż istniejąca w planie regulacja zapewnia jej tą zabudowę w szerszym zakresie. Skoro skarżąca wybudowała już budynek zajmujący 51,5% powierzchni działki przy dopuszczalnej możliwości 60%, to może jeszcze rozbudować go o kolejne 8,5%. W sytuacji zaś ustalenia wskaźnika maksymalnej zabudowy (minimalny nawet wg. skarżącej nie ma znaczenia – patrz protokół rozprawy), takie ograniczenie mogłoby się pojawić.
W sprawie, w ocenie Sądu, nie może pozostawać bez znaczenia i ten fakt, że plan uchwalono [...] września 2012 r., skarżąca przedmiotową działkę nabyła [...] marca 2016 r., budynek na tej działce wybudowała w 2019 r., zaś skargę na uchwałę planu wniosła dopiero w maju 2020 r. Jak zatem można mówić w tym przypadku o ograniczeniach w zabudowie działki, skoro zabudowa taka została poczyniona pod rządami uchwały co do której nie było zastrzeżeń na etapie planowania i budowy obiektu, a skarżąca zaczyna się takich ograniczeń doszukiwać dopiero po wybudowaniu obiektu. Powyższe może więc wskazywać na trafność stanowiska organu, że skarżącej nie tyle chodzi o doprowadzenie do wprowadzenia w przedmiotowym planie wskaźnika intensywności zabudowy a o doprowadzenie do stwierdzenia nieważności planu względem jej działki znajdującej się na terenie 2U i uchwalenia dla tego terenu innego przeznaczenia, chociażby o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Podkreślenia jednak wymaga, że o ile więc taki jest rzeczywisty zamiar skarżącej, czyli brak aprobaty dla obecnego określonego w planie przeznaczenia jej działki (§ 30 ust. 1 uchwały), o tyle Sąd w niniejszej sprawie nie mógł badać kwestii naruszenia interesu skarżącej ze względu na owe przeznaczenie. Skarżąca nie podniosła bowiem w tej mierze żadnego zarzutu, a Sąd z urzędu nie mógł tego badać.
Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty skarżącej są niezasadne i wobec tego skarga podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.