Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 777/19

Uzasadnienie

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej zwanej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z 7 sierpnia 2019 r. nr VII/91/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego S. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie:

1. 1. § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez niezastosowanie w załącznikach graficznych do uchwały barwnego wypełnienia poszczególnych obszarów planu pozwalającego na rozróżnienie przeznaczenia danego temu, w sytuacji, gdy na projekcie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony;
2. 2. art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie w § 42 i § 43 uchwały na terenach oznaczonych symbolami E i EE szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy na terenach tych projektowana jest budowa infrastruktury elektroenergetycznej;
3. 3. art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w § 42 i § 43 uchwały na terenach oznaczonych symbolami E i EE granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy na terenach tych projektowana jest budowa infrastruktury elektroenergetycznej, która stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
4. 4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez wskazanie w § 3 ust. 4 uchwały, że nie określa się parametrów i wskaźników zabudowy dla dopuszczonych ustaleniami planu obiektów budowlanych, obiektów energetyki, obiektów sakralnych, budowli rolniczych, sportowych, urządzeń wodnych, budowli obronnych, ochronnych, obiektów produkcyjnych, oczyszczalni ścieków, obiektów zaopatrzenia w wodę, w sytuacji gdy dla tych obiektów oraz budowli konieczne jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu;
5. 5. art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez dopuszczenie w § 16 ust. 9 pkt 9, § 26 ust. 3 pkt 6, § 28 ust. 3 pkt 8 oraz § 42 ust. 3 pkt 2 uchwały lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW na terenach produkcyjnych, terenach zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oraz terenach infrastruktury technicznej elektroenergetyki bez jednoczesnego określenia granic terenów przeznaczonych pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, w sytuacji gdy należało takie granice określić;
6. 6. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie przeznaczenia oraz nieoznaczenie symbolem literowym i numerem wyróżniającym terenu znajdującego się na załączniku graficznym do uchwały arkusz nr 6, a graniczącym od północy z terenem oznaczonym symbolem KDW.8, od zachodu z termem oznaczonym symbolem KDG.1, od południa z terenem oznaczony symbolem U.8, a od wschodu z terenem oznaczonym symbolem R.ZL.12, w sytuacji gdy teren został objęty planem, a określenie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenów objętych planem jest obowiązkowe;
7. 7. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez:
8. 1) dopuszczenie w § 26 ust. 3 pkt 3 i § 28 ust. 3 pkt 3 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami U,P oraz P (tj. tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i techniczno-produkcyjną oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) funkcji mieszkaniowej, w sytuacji gdy przeznaczenia te się wzajemnie wykluczają, a w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
9. 2) dopuszczenie w § 32 ust. 3 pkt 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych RM (tj. terenach użytkowanych rolniczo zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania,
10. 3) nierozgraniczenie w § 33 ust. 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R,ZL (tj. terenach rolniczych, lasach i terenach w od powierzchniowych śródlądowych) terenów rolniczych, lasów i terenów wód śródlądowych, w sytuacji gdy przeznaczenia te się wzajemnie wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
11. 4) dopuszczenie w § 33 ust. 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem R,ZL (tj. terenach rolniczych, lasach i terenach wód śródlądowych) przeznaczenia fakultatywnego: zabudowa zagrodowa, urządzeń wodnych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, terenów zielonych, terenów dostępu do wód publicznych, przy jednoczesnym braku rozgraniczeń tych przeznaczeń, w sytuacji, gdy niektóre przeznaczenia podstawowe i przeznaczenia fakultatywne się wzajemnie wykluczają, np. lasy i zabudowa zagrodowa, i w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
12. 5) dopuszczenie w § 33 ust. 3 pkt 4 uchwały na kartach terenów oznaczonych R,ZL (tj. terenach rolniczych, lasach oraz terenach wód powierzchniowych śródlądowych - bez rozgraniczenia tych przeznaczeń) obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;
13. 6) dopuszczenie w § 47 ust. 2 pkt 2 uchwały na karcie terenów oznaczonych symbolem ZL (tereny lasów) zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy wskazane przeznaczenie i dopuszczona zabudowa wzajemnie się wykluczają, a w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania;
14. 8. (omyłkowo w skardze oznaczono numerem 5.) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust.

1. 1. i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez:
2. 1) dopuszczenie w § 16 ust. 9 pkt 9 (przepisy ogólne), w § 26 ust. 3 pkt 6 (tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, oznaczone symbolem U,P), w § 28 ust. 3 pkt 8 (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, oznaczone symbolem P) oraz w § 42 ust. 3 pkt 2 (tereny infrastruktury technicznej elektroenergetyki, oznaczone symbolem E) lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, w sytuacji gdy na terenach odpowiadających w Studium (uchwała Rady Gminy z 12 listopada 2014 r. nr X/396/14 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) swoim zakresem terenom oznaczonym w planie symbolami U,P, P oraz E brak jest informacji o rozmieszczeniu na tych obszarach urządzeń wytwarzającą energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w studium ustala się ich rozmieszczenie;
3. 2) dopuszczenie w § 32 ust. 3 pkt 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem RM (tj. tereny użytkowane rolniczo zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) również lokalizacji obiektów usługowych oraz obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą bez określenia, że mają być związane z produkcją rolną, w sytuacji gdy funkcje terenów użytkowanych rolniczo i zabudowy zagrodowej są funkcjami wykluczającymi jednoczesne zagospodarowanie tych terenów pod funkcje usługowe i gospodarcze niezwiązane z produkcją rolną, a w planie miejscowym rozgranicza się obowiązkowo tereny o rożnych zasadach zagospodarowania;
4. 3) określenie w § 27 ust. 5 pkt 4 oraz ust. 6 pkt 3 uchwały - tereny zabudowy usługowej, turystyki, wypoczynku, rekreacji, sportu oznaczone symbolem UT - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 40%, zaś minimalnej powierzchni wydzielanej działki na poziomie 800 m2, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako B.5 (obejmującego swoim zakresem obszar UT.2 z załącznika graficznego do planu) dla terenów przeznaczonych pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie 15%, a minimalną powierzchnię działki budowlanej na poziomie 1000 m2 (str. 148 Studium);
5. 4) określenie w § 29 ust. 3 uchwały - tereny produkcyjno -usługowe, zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług oznaczone symbolem 1PU - wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10%, wielkości maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 70%, zaś minimalnej powierzchni wydzielanej działki na poziomie 2000 m2, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako A, dla terenów zabudowy usługowo-produkcyjnej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 15%, wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 40%, a minimalną powierzchnię działki budowlanej ustalono na poziomie 3000 m2 (str. 149 Studium);
6. 5) określenie w § 19 ust. 1 uchwały, dotyczącym karty terenu oznaczonej symbolem MN, przeznaczenia terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru określono przeznaczanie: tereny rolne z istniejącą zabudową zagrodową;
7. 6) określenie w § 21 ust. 1 uchwały, dotyczącym karty terenu oznaczonej symbolem ML, przeznaczenia terenu jako tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru obejmującego tereny ML.15, ML.17 i ML.18 określono przeznaczenie: tereny rolne z istniejącą zabudowa zagrodową;
8. 7) dopuszczenie w § 26 ust. 3 pkt 3 uchwały, dotyczącym karty terenów zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oznaczonych symbolem U,P i numerem wyróżniającym, również funkcji mieszkaniowych, zaś w § 26 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono wskaźnik minimalnego: udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 15%, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 40%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru A (w granicach którego położone są karty terenu oznaczona symbolem U,P) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 30% (str. 147 Studium);
9. 8) dopuszczenie w § 28 ust. 3 pkt 3 uchwały, dotyczącym karty terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oznaczonych symbolem P i numerem wyróżniającym, również funkcji mieszkaniowych, zaś w § 28 ust. 5 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium, ponieważ w uchwale określono wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 10%, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%, w sytuacji gdy w Studium dla obszaru D.1 (w granicach którego położone są karty terenu oznaczona symbolem P) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 Studium).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z 7 sierpnia 2019 r., podkreślając, że próba stwierdzenia nieważności części uchwały prowadziłaby do jej nieczytelności i uniemożliwiałaby jej stosowanie. Jednocześnie, Wojewoda wniósł o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o:

1. 1) uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy z 7 sierpnia 2019 r. w części zarzutu zawartego w pkt 6 treści skargi dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie przeznaczenia oraz nieoznaczenie symbolem literowym i numerem wyróżniającym terenu znajdującego się na załączniku graficznym do uchwały arkusz nr 6, a graniczącym od północy z terenem oznaczonym symbolem KDG.1, od południa z terenem oznaczonym symbolem U.8, a od wschodu z terenem oznaczonym symbolem R.ZL.12,
2. 2) w pozostałym zakresie o oddalenie skargi;
3. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada Gminy, odnosząc się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów wskazała, że objęte treścią planu naruszenia wskazywane przez Wojewodę nie stanowią istotnych naruszeń prawa w zakresie zasad i trybu sporządzania planu, o jakich mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z 7 sierpnia 2019 r. nr VII/91/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego S. (dalej jako plan miejscowy lub uchwała).

Kontrolę tę zainicjował skargą Wojewoda, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g., kwestionując legalność jej: § 3 ust. 4, § 16 ust. 9 pkt 9, § 19 ust. 1, § 21 ust. 1, § 26 ust. 3 pkt 3 i 6, § 27 ust. 5 pkt 4 i ust. 6 pkt 3, § 28 ust. 3 pkt 3 i 8, § 29 ust. 3, § 32 ust. 3 pkt 2, § 33 ust. 1, 2 i 3 pkt 4, § 42, § 43 i § 47 ust. 2 pkt 2, i domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego uprawniony był do jej zaskarżenia w trybie art. 93 u.s.g.

Oceny, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania miejscowego planu", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza zaś takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc natomiast do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, ze względu na ich mnogość, zasadne jest ich uszeregowanie w trzech, bardziej czytelnych grupach. Pierwsza grupa zarzutów (w istocie jeden zarzut) ma charakter formalny i wiąże się z zakwestionowaniem techniki sporządzania planu miejscowego, której zasady, zakres i wymagania określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie projektu) – zarzut w pkt II.1. Druga grupa zarzutów ma charakter merytoryczny i sprowadza się do zakwestionowania zgodności konkretnych postanowień planu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzeniem w sprawie projektu – zarzuty w kolejnych podpunktach nr II.2 – II.7; Trzecia grupa zarzutów koncentruje się wokół kwestionowania zgodności konkretnych postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr X/396/14 Rady Gminy z 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z wyłączeniem oznaczonych nieruchomości (...) położonych w obrębie G. (dalej jako Studium) – w podpunktach jednostki II.8.1) – 8) skargi – przy czym punkt II.8 mylnie oznaczono w skardze jako punkt II.5.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów natury formalnej dotyczącego naruszenia § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie projektu wskazać należy, że jest on uzasadniony. Zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie projektu projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Powyższy przepis wprowadza istotne zasady techniki sporządzania projektu planu, których zastosowania ma służyć opracowaniu projektu czytelnego i sporządzony według jednolitych zasad odnośnie do wyboru barwnego wypełnienia poszczególnych obszarów planu, oznaczeń graficznych i literowych.

Analizowany plan tych zasad w pełni nie spełnia. Można wprawdzie mieć wątpliwość czy w sytuacji, gdyby był to jedyny uzasadniony zarzut w kierunku do kontrolowanego planu, "istotność" tego naruszenia mogłaby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Niemniej, okoliczność ta wymaga oceny na tle wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności – doniosłości pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd odnosi się w tym miejscu do planu w wersji uchwalonej na posiedzeniu Rady Gminy w dniu 7 sierpnia 2019 r., a nie do wersji przesłanej Wojewodzie w wydruku czarno – białym.

Odnośnie do techniki sporządzenia projektu planu § 9 rozporządzenia w sprawie projektu stanowi, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

W przypadku gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane.

Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę, która zawierała załączniki graficzne obejmujące częściowo barwne oznaczenia graficzne. W rysunku planu zastosowano mieszane oznaczenia barwne i jednobarwne oraz literowe i cyfrowe. Odnośnie do wybranych oznaczeń w analizowanym planie zwrócić należy w szczególności uwagę na teren oznaczony w kontrolowanym planie symbolem literowym R,Zl (tereny rolnicze, lasy, tereny wód powierzchniowych śródlądowych), któremu przypisano białe oznaczenie barwne. Jednostka R/Zl nie jest oznaczeniem literowym wprost wymienionym w rozporządzeniu. Rozporządzenie zatem nie przypisuje tak nazwanej jednostce planistycznej konkretnego oznaczenia barwnego.

Jednocześnie jednak, w załączniku, w odniesieniu do terenów rolniczych wskazuje na oznaczenie żółte, zaś w odniesieniu do terenów leśnych i wód – zielone (w tym w odcieniach). Co więcej, z rozporządzenia jednoznacznie wynika, że oznaczenie białe, które organ planistyczny wybrał dla jednostki R/Zl, jest zarezerwowane dla terenów dróg publicznych. W tej sytuacji, zdaniem sądu, wybrane oznaczenie barwne dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem R/Zl - białe - nie jest ani czytelne, ani też nie nawiązuje do oznaczeń, wynikających z cytowanego rozporządzenia i załącznika nr 1 do niego, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia cytowanych przepisów.

Jednocześnie jednak, dokonując analizy pozostałych zapisów planu w omawianych zakresie należy stwierdzić, z wyżej opisanym zastrzeżeniem, że można odczytać przeznaczenie poszczególnych terenów w planie. Na rysunku planu przedstawiono, określone liniami rozgraniczającymi oraz oznaczeniami literowymi i częściowo barwnymi, tereny o różnym przeznaczeniu umożliwiające powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu. Przyjęte oznaczenia zasadniczo nie stwarzają wątpliwości co do przeznaczenia konkretnego obszaru i pozwalają na określenie, jaka część terenu została przeznaczona.

Przechodząc do analizy merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez Wojewodę w pierwszej kolejności uznać należy za uzasadniony zarzut sformułowany w pkt II.6, wskazujący na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu, poprzez nieokreślenie przeznaczenia oraz nieoznaczenie symbolem literowym i numerem wyróżniającym terenu znajdującego się na załączniku graficznym do uchwały arkusz nr 6, a graniczącym od północy z terenem oznaczonym symbolem KDG.1, od południa z terenem oznaczonym symbolem U.8, a od wschodu z terenem oznaczonym symbolem R.ZL.12.

Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaki sposób zagospodarowania jest na nim przewidziany i dopuszczony. Niewątpliwie, co zresztą przyznała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, teren znajdujący się na załączniku graficznym do uchwały arkusz nr 6, graniczącym od północy z terenem oznaczonym symbolem KDG.1, od południa z terenem oznaczonym symbolem U.8, a od wschodu z terenem oznaczonym symbolem R.ZL.12, ma nieokreślone przeznaczenie i nie jest oznaczony symbolem literowym i numerem wyróżniającym terenu. Powyższe, świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu w tym zakresie, poprzez pominięcie w załączniku graficznym części obszaru, formalnie objętego granicami planu.

Z kolei, w ocenie sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie II.2 skargi dotyczący naruszenia w § 42 i 43 planu art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu poprzez nieokreślenie szczególnych warunków gospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co jest obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Z kolei, § 4 ust. 9 rozporządzenia w sprawie projektu stanowi, że ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

1. a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
2. b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
3. c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;

Interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to jego nieustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu.

W świetle powyższego przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod sieci infrastruktury technicznej, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzania, w tym parametry układu.

§ 42 kontrolowanego planu stanowi, że teren oznaczony symbolem E jest przeznaczony jako tereny infrastruktury technicznej elektroenergetyki. Jednocześnie w planie wskazuje się przeznaczenie fakultatywne (ust. 2), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (ust.

1. 3) a także parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.
2. 4) i zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (ust. 5). Tak samo, § 43 planu stanowi, że teren oznaczony symbolem EE przeznaczony jest jako teren infrastruktury technicznej elektroenergetycznej, w szczególności: słupy i przewody elektroenergetyczne oraz infrastruktura towarzysząca, w tym drogi do infrastruktury elektroenergetycznej, wskazuje jednocześnie: dopuszczone wykorzystanie terenu (ust. 2), dopuszczoną lokalizację i roboty budowlane (ust. 3), zakaz lokalizowania określonych budynków (ust.

1. 4) a także parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.
2. 5) i zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (ust. 6). Analiza tych postanowień prowadzi do wniosku, że określone zostały warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich wykorzystaniu, w tym m. in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych i innych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zakaz tworzenia hałd i nasypów w odniesieniu do jednostki planistycznej oznaczonej symbolem EE (§ 43 ust. 4 planu), a także w niezbędnym zakresie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (por. § 43 ust. 3).

Inaczej natomiast należy ocenić zasadność sformułowanego w pkt II.3 zarzutu, dotyczącego naruszenia w § 42 i 43 planu art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. poprzez nieokreślenie na terenach oznaczonych symbolami E i EE granic terenu rozmieszenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, gdy takie są planowane, który w ocenie sądu jest uzasadniony. Art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym koresponduje z ustawowym określeniem "w zależności od potrzeb". Jeżeli zatem gmina planuje na określonym terenie inwestycję kwalifikowaną jako zmierzającą do realizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to uaktualnia się obowiązek oznaczenia w planie granic terenu takiej inwestycji.

Przepis ten dotyczy jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie, jednakże, w przypadku umieszczenia w terenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, należy takie granice ustalić, czego zabrakło w okolicznościach kontrolowanego planu, na co zwrócił uwagę Wojewoda formułując analizowany zarzut. Z cytowanych przepisów wynika, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające m.in. na budowie sieci elektroenergetycznej. Także tam wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Tym samym, brak wyznaczenia ich powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Obowiązek powyższy dotyczy nie tylko linii energetycznych projektowanych, ale także i istniejących. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1152/16, w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z wymienioną infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Gminy zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano ponadto w cytowanym wyżej wyroku NSA, w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów technologicznych (stref ochronnych) od linii elektroenergetycznych, a równocześnie dopuszczone są przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo, czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej.

Brak określenia w § 42 i § 43 granic terenów inwestycji celu publicznego, jaką jest infrastruktura techniczna elektroenergetyki, o znaczeniu lokalnym narusza zatem powołane przepisy i stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia w § 3 ust. 4 uchwały art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uchylenie się przez radę gminy od określenia parametrów i wskaźników zabudowy dla obiektów budowlanych, obiektów energetyki, obiektów sakralnych, budowli rolniczych, sportowych, urządzeń wodnych, budowli obronnych, ochronnych, obiektów produkcyjnych, oczyszczalni ścieków, obiektów zaopatrzenia w wodę – w sytuacji gdy dla tych obiektów i budowli konieczne jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Abstrahując od faktu wadliwego sformułowania cytowanego postanowienia od strony leksykalnej, niewątpliwie prowadzącego do wątpliwości interpretacyjnych, jego treść nie prowadzi do wniosku, że organ planistyczny uchylił się od obowiązkowego, według art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do obiektów w nim wymienionych. Z postanowienia tego wynika, że ich określenie zostało przewidziane w innych jednostkach planistycznych, określonych w planie.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że zgodnie z 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

W świetle § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W odniesieniu do wykładni tego przepisu, w doktrynie wskazuje się, że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy.

Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19). Treść § 3 ust. 4 kontrolowanej uchwały umieszczono w części ogólnej aktu normatywnego. Szczegółowe zapisy zamieszczone w kartach terenu określają zaś wszystkie obligatoryjne zasady kształtowania zabudowy i odpowiednie wskaźniki zgodnie z uwarunkowaniami obszaru z uwzględnieniem wymagań o jakich mowa w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przykładowo należy wskazać na zawarte parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu w: § 19 ust. 4, § 20 ust. 6, § 21 ust. 6, § 22 ust. 5, § 23 ust. 4, § 24 ust. 5, § 25 ust. 4, § 26 ust. 4, § 27 ust. 5, § 28 ust. 5, § 29 ust. 3, § 32 ust. 4, § 33 ust. 6, § 42 ust. 4, § 43 ust. 5, § 44 ust. 4, § 46 ust. 4, § 47 ust.

1. 4. Dlatego też, treść § 3 ust. 4 planu nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia w § 16 ust. 9 pkt 9, § 26 ust. 3 pkt 6, § 28 ust. 3 pkt 8 i § 42 ust. 3 pkt 2 kontrolowanej uchwały przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., sformułowany w punkcie II.5 skargi, przy czym jego analizę należałoby połączyć z oceną zgodności planu ze studium w zakresie dopuszczenia w powołanych wyżej postanowieniach planu lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem U,P, P, E obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW (zarzut z pkt II.8.1) skargi).

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Stosownie zaś do art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się przeznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie. W przypadku zatem, gdy przewidziano przeznaczenie konkretnych obszarów gminy, na których będą rozmieszczone elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW, wyznaczyć także należy w studium ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu. Z treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Takie rozumienie przepisu wynika już chociażby z jego literalnego jego brzmienia. Przepis składa się z dwóch części – jedna dotycząca wyznaczania obszarów na których rozmieszczane będą urządzenia oraz – druga dotycząca wyznaczania stref ochronnych, połączonych są spójnikiem "także". W językoznawstwie spójnik "także" uważany jest za nieodmienną część mowy łączącą zdania lub ich części, zaliczany do spójników łącznych, takich jak "i", "oraz". Wobec powyższego, wyznaczając tereny pod urządzenia odnawialnych źródeł energii, należy wyznaczyć również i ich strefy ochronne, a następnie ich rozmieszczenie ustala się w studium.

W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe, farmy fotowoltaniczne, biogazownie), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2807/16 i z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1470/18; dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek ustalenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko, w przypadku wyznaczenia terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jest w planach miejscowych niekwestionowany. Brak wyznaczenia stref ochronnych w planach miejscowych prowadziłoby do przekazania procesu decyzyjnego w tym zakresie inwestorowi na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę konkretnej elektrowni, a to w świetle przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jest niedopu-szczalne. Wobec powyższego wyznaczenie stref ochronnych winno następować już w studium, co wynika w zasadzie wprost z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Powyższe zatem należy odnieść przede wszystkim do postanowień studium, które jest pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie dopuszczenia lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Na stronach 146 - 147 tego Studium zawarto ustalenia, zgodnie z którymi: w granicach gminy dopuszcza się lokalizację innych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, w szczególności biogazowni i ogniw fotowoltaicznych. Dopuszcza się lokalizację tych obiektów w szczególności w terenach produkcyjnych i produkcyjno - usługowych użytkowanych obecnie w ten sposób, przeznaczonych na ten cel w obowiązujących planach miejscowych i wskazywanych w studium obszarach, tzw. nowych terenach inwestycyjnych (jako instalacje wolnostojące), a także w wyznaczonym w studium docelowym obszarze zwartej zabudowy wsi, jako instalacje ogniw fotowoltaicznych montowane na budynkach. Strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW oraz terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny.

Przewiduje się także możliwość budowy urządzeń wykorzystujących energię słoneczną do produkcji energii elektrycznej - ogniw fotowoltaicznych w zespołach, tzw. farmach solarnych, na gruntach rolnych niezabudowanych, poza obszarami wyznaczonymi jako rozwojowe w gminie, tam gdzie badania środowiska wykażą potencjał do produkcji energii ze słońca oraz gdzie będzie możliwość odprowadzenia wytworzonej energii do sieci elektroenergetycznej. Na obszarze gminy przewiduje się możliwość lokalizacji lokalnych biogazowni i innych instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego - paliwa gazowego otrzymywanego z surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych łub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych łub pozostałości przemysłu rolno - spożywczego lub biomasy leśnej w procesie fermentacji metanowej. Lokalizacja takich obiektów nie została ustalona; konieczne jest sporządzenie stosownych analiz w celu poszukiwania optymalnej lokalizacji.

Konfrontacja postanowień Studium w zakresie dopuszczalności lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW obrębu S. z postanowieniami kontrolowanego planu dopuszczającymi tę lokalizację w jednostkach planistycznych U,P; P; E prowadzi do wniosku, że nie pokrywają się one z obszarami, które według Studium przewidziano pod lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Tereny U,P; P; E nie pokrywają się z terenami, które według Studium stanowią nowe tereny inwestycyjne oraz obszary zwartej zabudowy wsi (jednostka B1 oraz oznaczona w studium jako nowe tereny rozwojowe) i w tym zakresie rację należy przyznać Wojewodzie.

Natomiast, gdyby tak było, to rację miałby organ gminy wskazując, że prawidłowo ustalono strefy ochronne dla takich obiektów, pod warunkiem, że dotyczyłoby to obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, których oddziaływanie zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny (co dotyczyć może np. pojedynczych ogniw fotowoltanicznych montowanych na dachach budynków, ale już nie farm fotowoltanicznych). W Studium bowiem wskazano, że strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW oraz terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny. Wówczas można przyjąć, że zgodnie z planem granice stref ochronnych wyznaczają linie rozgraniczające wskazanych terenów i granice terenów do których inwestor posiada tytuł prawny.

W dalszej części sąd ustosunkuje się do zarzutów sformułowanych w pkt II.7 w pkt 1) – 6), a wskazujących na niezgodne z prawem przeznaczenie terenów objętych planem pod różne funkcje, wykluczające się wzajemnie. Zarzuty te są częściowo uzasadnione. Wszystkie te zarzuty wskazują na naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnośnie do naruszenia w § 26 ust. 3 pkt 3, § 28 ust. 3 pkt 3, § 32 ust. 3 pkt 2, § 33 ust. 1 i 2, § 33 ust. 3 pkt 4 i § 47 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (pkt II.7.1) skargi) wskazać należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, że funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych.

Co do zasady, nie ma wątpliwości, że dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, z pewnym ograniczeniem. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt OSK 2490/12 (www.nsa.gov.pl) "Gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenie terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie". Podobnie wskazał NSA w wyroku z 13 lutego 2013 r., II OSK 2488/12, LEX nr 1559617. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Ograniczenie władztwa planistycznego gminy w tym przypadku polega na tym, że gmina ma możliwość określenia różnych funkcji zagospodarowania realizowanych na danym terenie, jednak nie mogą one wzajemnie się wykluczać, gdyż w przeciwnym razie konieczne jest rozgraniczenie terenów na których występują, jako terenów o różnym przeznaczeniu" - tak wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 1539/16, LEX nr 2394736.

W konfrontacji z cytowanym przepisem ustawowym oraz jego wykładnią, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w § 26 ust. 3 pkt 3 i w § 28 ust. 3 pkt 3 zaskarżonego planu, w których to postanowieniach na kartach terenów oznaczonych symbolami U,P oraz P (tj. tereny zabudowy usługowej i techniczno produkcyjnej oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów) dopuszczono funkcję mieszkaniową. W ocenie sądu, jeśli przeznaczeniem podstawowym dla terenu jest zabudowa techniczno - produkcyjna i usługowa, to włączanie tam zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców terenu.

Jest to też działanie potencjalnie generujące konflikty społeczne, których należy unikać regulując zasady gospodarowania przestrzenią. Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Argument podnoszony przez organ planistyczny, że specyfika na tym obszarze wymaga połączenia zamieszkania z działalnością gospodarczą, gdyż producenci mają swoje zakłady tam, gdzie mieszkają - nie jest trafny, gdyż specyfika ta była dotąd w sposób wystarczający uwzględniona przez dopuszczenie wspomnianego mieszkania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Niewątpliwie też, nie może ta argumentacja zasługiwać na uwzględnienie w odniesieniu do działalności produkcyjnej, która z zasady jest uciążliwa i niepożądana na terenach mieszkaniowych.

Z tych samych przyczyn co do samej zasady, w ocenie sądu, zasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w § 32 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego planu, w których to postanowieniach na kartach terenów oznaczonych symbolem RM (tj. terenach użytkowanych rolniczo, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) dopuszczono obiekty usługowe, agroturystyczne, obiekty małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zbudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, www.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz.1161 ze zm.) gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny.

Obiekty usługowe, obiekty sportu i rekreacji, obiekty i urządzenia związane z działalnością gospodarczą, jako nie związane z działalnością rolniczą i nie mieszczące się w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, nie mogą być na tych terenach wprowadzone, gdyż nie są z nią powiązane, a w niektórych sytuacjach pozostają w wyraźnej sprzeczności z funkcją gospodarstwa rolnego (np. obiekty sportu i rekreacji).

Podobnie, ze wskazanych przyczyn, za uzasadniony należy uznać zarzut sformułowany w pkt II.7.5) skargi dotyczący dopuszczenia na kartach terenów oznaczonych symbolami R,Zl (tj. na terenach rolniczych, lasach oraz terenach wód powierzchniowych śródlądowych – bez rozgraniczenia tych przeznaczeń) obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą. Co więcej, ustalenie w § 33 ust. 3 pkt 4 planu, że tylko na terenach użytkowanych rolniczo dopuszcza się lokalizację budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków mieszkalnych, obiektów usługowych agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, przy braku rozgraniczenia terenów rolniczych i lasów, mogłoby doprowadzić do wprowadzenie tych funkcji dopuszczonych również w lasach, co jednocześnie wyklucza sam przepis § 33 ust. 3 pkt 4 planu. Nieścisłość ta świadczy o naruszeniu przez § 33 ust. 3 pkt 4 kontrolowanej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei, zdaniem sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia w § 33 ust. 1, 2 zaskarżonego planu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak rozgraniczenia, na kartach terenu oznaczonych symbolem R,ZL (tj. terenach rolniczych, lasach i terenach wód powierzchniowych śródlądowych) tych terenów (tj. terenów rolnych od leśnych) oraz poprzez dopuszczenie fakultatywnego przeznaczenia w stosunku do przeznaczenia R,Zl określonego jako zabudowa zagrodowa, tereny komunikacji, lokalizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, tereny zieleni, tereny infrastruktury technicznej, tereny dostępu do wód publicznych.

Odnośnie do kwestii braku rozgraniczenia terenów rolniczych od terenów leśnych wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono stanowisko, że nie są to funkcje wykluczające się. Wskazuje się też, że organ planistyczny może ustalić mieszany charakter terenu i nie ma sprzeczności w braku rozdzielenia terenów upraw leśnych i rolnych co do zasady (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r., II SA/Ol 952/19, Lex nr 2772489). Punktem wyjścia dla takiej oceny, którą sąd orzekający w niniejszym składzie akceptuje, jest analiza przepisów regulujących problematykę gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny.

Zauważyć należy, że gruntem leśnym są grunty oznaczone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z kolei lasem określa się grunt:

1. 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
2. a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
3. b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
4. c) wpisany do rejestru zabytków;
5. 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. z 2020 r., poz. 6).

Zgodnie z art. 18 - 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 310 ze zm.) wody dzielą się na wody powierzchniowe i wody podziemne. Wody, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych i wód morza terytorialnego, są wodami śródlądowymi. Wodami powierzchniowymi są wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: 1) ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek;

1. 2) jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych;
2. 3) sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących;
3. 4) kanałach. Zgodnie z art. 24 ustawy Prawo wodne śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. Przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 23 ust. 2).

Z uwagi na powyższe, w ocenie sądu, zezwolenie na lokalizowanie w ramach ustalonego przeznaczenia terenów rolnych i terenów leśnych, nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, bowiem na terenach tych nie obowiązują zasady zagospodarowania, których nie da się ze sobą pogodzić, co wykluczałoby ich objęcie jedną jednostką planistyczną (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 675/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również wprowadzenie na tych terenach obszarów wód powierzchniowych nie wyklucza się. Wprowadzenie na tych terenach zabudowy zagrodowej, terenów komunikacji, lokalizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, tereny zieleni, tereny infrastruktury technicznej, terenu dostępu do wód publicznych nie wyklucza się wzajemnie, a zatem w odniesieniu do tych zarzutów sąd ocenił je jako nieuzasadnione.

Podobnie, w ocenie sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w § 47 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu, w których to postanowieniach na karcie terenu ZL (tj. teren lasów) dopuszczono m.in. lokalizację zabudowy zagrodowej (zarzut w pkt II.7.6) skargi). Jeszcze raz należy przypomnieć, że zgodnie z § 3 pkt 3 powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Tym samym, dopuszczenie na terenie leśnym zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne z podstawową funkcją terenu.

Zarzuty dotyczące niezgodności określonych postanowień planów z treścią Studium należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten wprowadza jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium. Tym samym, również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika bowiem z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Nie ma ono, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej.

Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (LEX nr 384313), zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy.

Zauważyć też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Wyprzedzając dalsze rozważania w kwestii zgodności określonych postanowień kontrolowanego planu ze Studium wskazać należy, że ten ostatni akt charakteryzuje się dużym zakresem szczegółowości, a w konsekwencji – uchwałodawca gminny sam sobie "narzucił" wysoki stopień związania postanowieniami studium.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Zarzut braku zgodności ze Studium lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych przekraczających 100 kW sąd ocenił już we wcześniejszej części rozważań, uznając go za uzasadniony, a zatem w tym miejscu należy odesłać do rozważań poczynionych na stronach 19-20. Podobnie, za uzasadniony uznać należy zarzut zawarty w pkt II 8.3) skargi. W tym kontekście, jako niezgodne ze Studium należało uznać wprowadzenie w § 27 ust. 5 pkt 4 i ust. 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały na terenie UT - teren zabudowy usługowej, turystyki, wypoczynku i rekreacji, sportu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 40%, zaś minimalnej powierzchni wydzielanej działki na poziomie 800 m2, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru oznaczonego jako B.5 dla terenów pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie 15% a minimalną powierzchnie działki budowlanej na poziomie 1000 m2.

Tak samo, jako niezgodne ze Studium należało uznać określenie w § 29 ust. 3 uchwały na terenie produkcyjno-usługowym, zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług oznaczone symbolem 1PU - wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10%, wielkości maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 70%, zaś minimalnej powierzchni wydzielanej działki na poziomie 2000 m2, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako A, dla terenów zabudowy usługowo-produkcyjnej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 15%, wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 40%, a minimalną powierzchnię działki budowlanej ustalono na poziomie 3000 m2.

Również, za niezgodne ze Studium należało uznać określenie w § 19 ust. 1 uchwały, dotyczącym karty terenu oznaczonej symbolem MN, przeznaczenia terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru określono przeznaczanie: tereny rolne z istniejącą zabudową zagrodową. Przeznaczając w planie tereny wskazane w Studium jako rolne – pod zabudowę mieszkaniową - rada gminy niewątpliwie dokonała niezgodnej z prawem modyfikacji przeznaczenia tych gruntów, wykraczającej poza możliwość dopuszczoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Ponadto, za częściowo niezgodne ze Studium należało uznać postanowienie § 21 ust. 1 uchwały, dotyczącym karty terenu oznaczonej symbolem ML, tj. przeznaczającej teren jako tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej. Analiza treści Studium w jego części graficznej prowadzi do wniosku, że dla tego obszaru w Studium określono przeznaczenie: rolne (na biało) oraz jako "nowe tereny rozwojowe przeznaczone pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną" (kolor blado pomarańczowy w Studium). Ten ostatni obszar jednocześnie jest objęty symbolem B4, tj. stanowi obszar kontynuacji zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. Teren ten jednak obejmuje jedynie część analizowanej jednostki planistycznej, przeznaczonej w całości w planie jako tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej (ML). W konsekwencji, tylko częściowo postanowienia planu dotyczące tego terenu są zgodne ze Studium.

Ponadto, za niezgodne ze Studium należało uznać dopuszczenie w § 26 ust. 3 pkt 3 uchwały, dotyczącym karty terenów zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oznaczonych symbolem U,P i numerem wyróżniającym, również funkcji mieszkaniowych, zaś w § 26 ust. 4 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium. W uchwale określono wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 15%, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 40%. Porównanie tych wskaźników z odpowiadającymi im wskaźnikami w Studium wskazuje na niezgodność planu ze Studium, bowiem w Studium dla obszaru A (w granicach którego położone są karty terenu oznaczona symbolem U,P) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 30%. Wskaźniki zawarte w planie zatem pozostają w niezgodności z tymi, które przewidziano w Studium.

Natomiast, w ocenie sądu, nie jest zasadny zarzut zawarty w pkt II.8.8) skargi, w którym wskazuje się na niezgodność wskaźników zawartych w § 28 ust. 5 uchwały.

W § 28 ust. 5 uchwały wskazano parametry i wskaźniki zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową, przy czym: wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określono na poziomie 10%, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%. Natomiast, w Studium dla obszaru D.1 (w granicach którego położone są karty terenu oznaczona symbolem P) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 30%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35%. Rada gminy w planie wyznaczyła zatem bardziej rygorystyczne parametry zabudowy w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem P, do czego miała prawo. Wskaźniki ustanowione w Studium mają bowiem charakter widełkowy (wskazują wartość minimalna lub maksymalną), a to oznacza, że organ gminy w planie musi ustalić wielkość wskaźnika w taki sposób, aby mieścił się w tych widełkach.

Nie musi natomiast ich wprost odwzorować. W konsekwencji zatem, w tym zakresie zarzut Wojewody uznać należy za chybiony. Natomiast, w odniesieniu do dopuszczalności przeznaczenia na terenie oznaczonym symbolem P funkcji mieszkaniowej (§ 28 ust. 3 pkt 3 planu) sąd odsyła do wyżej sformułowanych rozważań, wskazujących na brak dopuszczalności przeznaczania terenów na funkcje wzajemnie się wykluczające, za które zdaniem sądu uznać należy funkcję produkcyjną i mieszkaniową.

Niezależnie od powyższego, sąd z urzędu dostrzegł również wadliwości postanowień planu w odniesieniu do wymogów, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który nakłada obowiązek określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Sąd zauważa, że problematyka podziałów nieruchomości rolnych i leśnych jest uregulowana w przepisach odrębnych, tj. w szczególności w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym wyłączona jest możliwość wydzielenia działki mniejszej niż 0,3 ha w innym celu niż określony w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz podziału gruntów rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3 ha (z wyjątkiem sytuacji z art. 93 ust. 2a cytowanej ustawy). Analiza postanowień planów określających przeznaczenie terenu na cele rolne i leśne prowadzi do wniosku, że – przykładowo – w § 47 (karta terenów ZL – tereny lasów) w ust. 5 "dopuszcza się dokonywanie podziałów i scaleń nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi". W § 48 planu, który również dotyczy terenów leśnych (ZL) brak jest takiego postanowienia jak powyżej, przy jednoczesnym braku regulacji dotyczącej wyłączenia możliwości podziału nieruchomości w tej jednostce planistycznej. Postanowienia w tym zakresie są zatem niejasne, niekonsekwentne i budzą wątpliwości interpretacyjne.

Wątpliwości sądu budzi też brzmienie § 44 ust. 5 pkt 3 planu, który poprzez określenie minimalnej powierzchni wydzielanej "działki budowlanej" na terenie oznaczonym symbolem W (tereny infrastruktury technicznej, wodociągi ujęcia wody, stacje uzdatniania wody) może prowadzić do sprzecznych z zasadniczym przeznaczeniem wniosków o dopuszczalności realizacji inwestycji sprzecznych z funkcją terenu. Określenie zasad i warunków podziału nieruchomości w odniesieniu do analizowanej jednostki planistycznej jest więc zbędne.

Z uwagi na wszystkie powyższe naruszenia w ich całokształcie, sąd stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały Rady Gminy dotyczącej części obrębu geodezyjnego S. w całości, uznając skargę w znacznym stopniu za uzasadnioną, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku. Stwierdzone w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa są tego rodzaju i w takiej ilości, że uniemożliwiają jej funkcjonowanie w zakresie niedotkniętym stwierdzonymi naruszeniami. Przypominając jedynie najistotniejsze naruszenia wskazać należy, że dla części terenu objętego planem organ gminy w ogóle nie określił przeznaczenia, nie przypisując mu też w załączniku graficznym odpowiedniego oznaczenia literowego i/lub numerycznego, pozostawiając go poza ramami kontrolowanego aktu prawa miejscowego.

Ponadto, funkcjonowanie jednostek planistycznych objętych kartami P, PU, RM, R/Zl, Zl, ze względu na opisane wyżej zasadnicze zarzuty dotyczące wadliwego dopuszczenia funkcji uzupełniających terenu, kolidujących z przeznaczeniem zasadniczym, podobnie jak stwierdzona sprzeczność ustaleń planu z postanowieniami Studium w zakresie istotnych parametrów i wskaźników zabudowy w innych jednostkach planistycznych planu (objętych symbolem np. ML, PU, ZR, MN) czynią kontrolowany plan wadliwym w stopniu znacznym. Sąd zauważa, że nawet gdyby ograniczyć się do przyjęcia zasadności wyeliminowania jedynie konkretnych postanowień naruszających zasady i tryb sporządzenia planu, nie jest możliwe takie wyodrębnienie postanowień uznanych za sprzeczne z prawem, by wyeliminować z obrotu jedynie część zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie. Pozostałby bowiem akt niekompletny, niejasny, niezabezpieczający pewności obrotu prawnego, niezależnie od oceny niefunkcjonalności kadłubowej uchwały, której celem byłoby jedynie fragmentaryczne zagospodarowanie terenu, objętego postanowieniami planu, których nie wyeliminowano z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec zgodnych wniosków w tym zakresie pełnomocników Wojewody oraz Rady Gminy.