Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia 11 kwietnia 2013r. Wojewoda P. stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza M. Pana Z. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łącznia funkcji burmistrza z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Skargę na to zarządzenie wniosła Rada Miejska w M. reprezentowana przez jej Przewodniczącego wnosząc o jej uchylenie. Do skargi została dołączona uchwała Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] maja 2013r. upoważniająca Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody P. oraz podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania Rady przed sądem administracyjnym.
Odrębną skargę złożył Z. K. Burmistrz M. wnosząc także o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.
W odpowiedzi na te skargi Wojewoda P. wniósł o ich oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 czerwca 2013r. połączono sprawę ze skargi Z. K. ze sprawą ze skargi Rady Miejskiej w M. i nadano im jedną sygnaturę II SA/Bk 458/13, o czym poinformowano strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot, oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Rada Miejska w M. reprezentowana przez jej Przewodniczącego mogła wnieść skutecznie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2013r. o wygaśnięciu mandatu Burmistrza M. Z. K. Rozważając te zagadnienie Sąd miał na uwadze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 20 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminny (t.j. Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz obowiązującą w tej kwestii uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12.
Jak stanowi art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W myśl zaś art. 31 tejże ustawy to wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wykładnia literalna zacytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada wyłącznie gmina jako osoba prawna reprezentowana przez jej organ wykonawczy: wójta, burmistrza, prezydenta. Omawiana ustawa nie wprowadza też dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń.
Z powołanych przepisów nie można również wyprowadzić umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, albowiem, jak wskazano już wyżej: 1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje wójt;
- 2) to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu;
- 3) skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie – nieposiadanych – przekazać na rzecz innego podmiotu.
Z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż Rada Miejska w M. podjęła stosowną uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, jednocześnie, wbrew brzmieniu art. 98 ust.3 wskazanej ustawy, sama Rada (reprezentowana przez Przewodniczącego) wniosła skargę do sądu, w sytuacji gdy uprawnioną do jej wniesienia była wyłącznie Gmina M. reprezentowana przez jej organ wykonawczy tj. Burmistrza M. W niniejszej sprawie skarga została zatem wniesiona przez podmiot nie mający zdolności procesowej, albowiem takiej zdolności Rada Miejska nie posiada.
Takie rozumienie zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy zostało przyjęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. I OPS 3/12 i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ją akceptuje. W uchwale tej wyjaśniono, że z samego faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego nie można wyprowadzać tezy o przyznaniu zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że prawo złożenia skargi służy gminie i wprowadza wymóg formalny jej wniesienia – uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ zaś organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a to w pełni koresponduje z art. 31 omawianej ustawy. Wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy.
Co więcej – rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. NSA wskazał również, iż przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby w praktyce pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy.
Z omawianej uchwały wynika również, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być skutecznie zaskarżone tylko przez gminę, którą w obecnym stanie prawnym reprezentuje na zewnątrz, a więc także w postępowaniu sądowym, wójt. Stanowisku temu NSA przypisał charakter zasady ogólnej. Wskazał bowiem, że stanowisko to nie może nabierać charakteru bezwzględnego, bo w praktyce występować mogą nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie zaś w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji.
Konkludując NSA wskazał, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.
Analogiczny pogląd przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 listopada 2012r. VII SA/Wa 2068/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Rozpatrując przedmiotową sprawę ze szczególnym uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w uchwale Naczelnego Sąd Administracyjnego, należy dojść do wniosku, że skarga na zarządzenie zastępcze Wojewody P., wniesiona przez Radę Miejską w M., reprezentowaną przez jej Przewodniczącego, jest niedopuszczalna. Analizując sprawę dopuszczalności skargi Sąd wziął również pod uwagę jej przedmiot - zarządzenie zastępcze Wojewody P. o wygaśnięciu mandatu Burmistrza M. i uznał, że sprawa nie ma charakteru szczególnego, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby pomiędzy Rada Miejską w M., a Burmistrzem M. istniał na tym tle jakikolwiek konflikt. Wręcz przeciwnie analiza obu skarg wskazuje na tożsamość stanowiska w tym przedmiocie.
Mając powyższe na względzie, skargę Rady Miejskiej w M., jako niedopuszczalną, Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.