Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku numer [...], sprostowaną postanowieniami z dnia [...] i [...] stycznia 2012 r., Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Domowi Zakonnemu Zgromadzenia Sióstr Misjonarek Świętej Rodziny w B. pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku szkoły podstawowej i gimnazjum (powierzchnia zabudowy części rozbudowywanej 216,20 m2, kubatura 3.715 m3) z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz budową muru oporowego i rozbiórką odcinka linii kablowej elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz budową odcinka linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, budową dwóch przyłączy ciepłowniczych i telefonicznego, budową instalacji doziemnych: kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach numer [...], [...], [...] przy ul. M. w B. - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki numer [...], [...], [...].
Organ dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego z punktu widzenia wymagań przepisów art. 35 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz ocenił, że po uzupełnieniu projektu zgodnie z postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 roku – spełnia on wszelkie wymagania wynikające dla wnioskowanych robót z przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych. Pozytywnie oceniono również zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 roku nr XLV/521/05). Ustalono, że działki objęte opracowaniem posiadają dostęp do drogi publicznej.
Z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji przymiot stron postępowania przyznano wyłącznie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości nr [...], [...] (inwestor) oraz nieruchomości nr [...] (PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B.) – temu ostatniemu z uwagi na rozbieraną linię energetyczną oraz odległość obiektu do granicy tej nieruchomości.
Stwierdzono, że planowana rozbudowa znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Umożliwia to zatem, zdaniem organu, zastosowanie § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznanie za spełnione warunki przesłaniania także przy zaprojektowaniu nowego obiektu w odległości połowy wysokości jego przesłaniania w stosunku do potencjalnego obiektu na działkach sąsiednich. Stąd jako zgodne z prawem oceniono następujące parametry: wysokość krawędzi przesłaniającej części rozbudowywanej o wielkości 16, 35 m i jej usytuowanie w odległości 4,30 m od działki sąsiedniej nr [...], wysokość krawędzi przesłaniającej części rozbudowywanej o wielkości 14,45 m i jej usytuowanie w odległości 3,24 – 3, 70 m od działki sąsiedniej nr 2191/1. Z analizy przesłaniania wynika też, że parametry inwestycji umożliwiają zapewnienie co najmniej 1,5 godzinnego, przypadającego w godzinach 7oo – 17oo, nasłonecznienia ewentualnej zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...].
Stwierdzono, że projektowany mur oporowy (palisadowy) nie wymaga wykopów i nie wpłynie na nośność terenu w jego pobliżu. Inwestor uzyskał pozytywną opinię właściwego konserwatora zabytków oraz zgodę właściwego organu na wykonanie robót z odstępstwem od zapisów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych tzn. na wykonanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości od 0,28 – 4 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] i na wykonanie ściany z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku oświaty i wychowania w odległości 7,7 – 8,75 m od dziewięciu miejsc postojowych na działce nr [...]. Odstępstwo jest uzasadnione kształtem działki inwestycyjnej, niewielką jej powierzchnią możliwą do zabudowy, ustaleniami planu miejscowego (obszar 3UO), w którym ustanowiono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ulicy M. i od strony istniejącego stawu, zagospodarowaniem centralnej części działki inwestora salą gimnastyczną, zagospodarowaniem terenu od strony ulicy M. miejscami parkingowymi i dojazdem, koniecznością zwiększenia ilości sal lekcyjnych od strony północnej, jak również względami ewakuacyjnymi. Wskazano, że w trybie art. 10 § 1 k.p.a. żadna ze stron nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń.
Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 29 grudnia 2011 roku bez wdrożenia kontroli instancyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 roku Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesionego przez A. S. Ł. – K. i A. R. K. Wyjaśnił, że nieprzekraczalny termin odwołania obowiązujący dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym upływa z końcem terminu, w którym odwołanie mogą złożyć strony tego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie został on dochowany.
W dniu 18 stycznia 2012 roku A. S. Ł. – K. i A. R. K. złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę szkoły prowadzonej przez Zgromadzenie Sióstr. Wskazali, że powinni być jego stroną z powodu posiadania prawa własności do działek o numerach [...], [...], [...] - sąsiednich wobec inwestycji. Wyjaśnili, że o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się, gdy na terenie inwestycji rozpoczęto prace budowlane, a o jego prawomocności – dopiero 29 grudnia 2011 roku. W ich ocenie zostali pokrzywdzeni ustaleniem o zgodności z prawem projektu budowlanego pod kątem zachowania wymaganych odległości i warunków nasłonecznienia, bowiem ograniczono do 1,5 h dostęp światła do pomieszczeń w ich potencjalnym budynku na działce nr [...], podczas gdy część rozbudowywana szkoły będzie miała zapewniony dostęp 3 - godzinny.
Wskazali, że prowadzą działalność usługową – lekarską, która również, ze względów technologicznych, wymaga dobrego nasłonecznienia. Zakwestionowali pozytywną ocenę organu odnośnie budowy murka oporowego wzdłuż ich granicy w sytuacji, gdy istnieje różnica poziomu terenu wynosząca 160 cm. Zdaniem wnioskodawców ma to zakamuflować zamiar inwestora usytuowania pomieszczeń lekcyjnych w suterenie. Zakwestionowali również budowę murku z uwagi na jego umieszczenie na sieci ciepłowniczej, co wywoła konieczność dostępu do niej wyłącznie z terenu ich posesji, a na to nie wyrażają zgody.
Dnia 19 stycznia 2012 roku Państwo K. złożyli wniosek do organu
I instancji o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 roku, znak: [...] Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2011 roku.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 roku Prezydent Miasta B. odmówił zaś wstrzymania wykonania w/w decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane w Rozporządzeniu ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zmianami), zarówno pod kątem przepisów o przesłaniu (13 warunków technicznych), jak i czasu nasłonecznienia (§ 60 warunków technicznych), a w związku z tym nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.
Na powyższe postanowienie Państwo K. złożyli w terminie zażalenie uzupełnione pismem z dnia 9 marca 2012 roku. Zdaniem Skarżących odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest skutkiem jednostronnego rozpatrzenia sprawy, a postanowienie Prezydenta Miasta B. nie zawiera "analizy zasadności merytorycznej i formalnej" ich wniosku. Ponadto Skarżący wskazują, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku popełniono szereg nieprawidłowości formalnych i merytorycznych, o których zbadanie i rozstrzygnięcie będą wnosili w postępowaniu wznowieniowym.
Według skarżących:
- - naruszono przepisy art. 9 ust 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego w trakcie procedury wyrażania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- - naruszono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLV/521/05 Rady miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. – rejon trasy K.) poprzez odstąpienie od zapisów § 3 ust. 3 pkt 2 i § 7 ust 5 pkt 2 tekstu planu, poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez analizy konsekwencji jakie wywoła realizacja zamierzenia budowlanego dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami 4 MU i 5 U;
- - błędne zinterpretowano definicję zabudowy śródmiejskiej i zabudowy uzupełniającej;
- - błędnie sporządzono analizę dotyczącą warunków przesłania i nasłonecznienia, a mianowicie "skręcono" o około 30 minut analizowane kierunki padania promieniu słonecznych, oraz brak jest odniesienia analizy do warunków nasłonecznienia działek [...] i [...] z jednoczesnym odniesieniem do zacienienia w dniach równonocy;
- - niewłaściwe sformułowano wnioski wynikające z w/w analizy, gdyż warunki nasłonecznienia określone w § 60 ust 1 warunków technicznych w zabudowie śródmiejskiej mogą być ograniczone o połowę jedynie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej.
Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 roku, znak:
[...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ tutejszy stwierdził, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak: [...], Nr [...], w szczególności, iż nie występuje prawdopodobieństwo niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami warunków technicznych dotyczących przesłaniania i zacieniania hipotetycznego budynku na działce Państwa K. przez projektowaną inwestycję, zatem brak jest przesłanek do objęcia działek Skarżących obszarem oddziaływania Mającego powstać obiektu budowlanego.
Skargą z dnia 25 kwietnia 2012 roku Pani A. S. Ł. – K., oraz Pan A. R. K. zaskarżyli powyższe postanowienie. Skarżący przedstawiają w nie tożsame zarzuty, jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Państwo k. uważają, że ich działki objęte są obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w związku z czym w sposób oczywisty spełniona jest przesłanka art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący wskazują na rażącą sprzeczność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XLV/521/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. – rejon Trasy K., Dz. Urz. Woj. Podl. z 2005 roku, Nr 191, poz. 2175), oraz z przepisami rozporządzenia w warunkach technicznych.
Państwo K. zarzucają, że:
- 1. plan miejscowy przewiduje rozbudowę szkoły w przeciwnym kierunku niż w projekcie budowlanym;
- 2. w miejscy inwestycji, zgodnie z przepisami planu powinien się znajdować parking, a nie linie energetyczne, ciepłownicze, czy telefoniczne; w razie awarii takich sieci – zdaniem Skarżących konserwacja będzie wymagała wejścia na ich teren, co narusza ich prawa;
- 3. zaprojektowanie czterech kondygnacji budynku, mimo ograniczenia w planie miejscowym dla zabudowy na terenie 3 UO do trzech kondygnacji;
- 4. stosowanie przepisy § 60 warunków technicznych;
- 5. analiza nasłonecznienia działek Skarżących zawiera błąd merytoryczny polegający na "skręceniu" o około 30 minut analizowanych kierunków padania promieni słonecznych;
- 6. skrócenie wymaganego czasu nasłonecznienia, mimo ewentualności powstania na działce Skarżących obiektu o charakterze opieki zdrowotnej (np. żłobka), niezgodnie z § 60 warunków technicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie – skargę należało uznać za zasadną.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 kpa, który brzmi: "organ administracji publicznej w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 kpa – z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych – powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 10 lutego 2011 roku – II OSK 295/10).
Ponadto należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obroty prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowienie postepowania
Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 2 kpa, właściwy organ również winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.03.2012 roku - II OSK 2353/10)
Stanowiska zawarte w wyżej wymienionych wyrokach – skład orzekający w sprawie niniejszej – w pełni podziela.
Organy w przedmiotowej sprawie potraktowały sformułowanie "prawdopodobieństwo" zawarte w art. 152 § 1 kpa, jako luźną poszlakę, a nie jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych wnikliwie okoliczności sprawy. Organy zbyt szybko i bez głębszej analizy przyjęły, że skarżący nie są stroną postępowania bo inwestycja nie oddziaływuje na ich nieruchomość.
W konsekwencji odmówiły wstrzymania decyzji zaskarżonym postanowieniem, a Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2012 roku w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 roku o pozwoleniu na budowę.
Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że powyższa decyzja została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu [...] maja 2012 roku – sygn. akt [...].
Powyższe rozstrzygnięcie Sądu potwierdza fakt, że organy I i II instancji zbyt szybko i bez wnikliwej analizy rozstrzygnęły w trybie art. 152 § 1 kpa wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając całokształt wyżej wymienionych okoliczności na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 poz. 270 ze zmianami).
O niemożności wykonania zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej powyżej ustawy, zaś o kosztach rozstrzygnięto w myśl art. 200 tejże ustawy.