Uzasadnienie
Pismem z 20 kwietnia 2011 r. J. R.(dalej skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. o wszczęcie postępowania w sprawie budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...] w N. wskazując, że stwarzają one zagrożenie pożarowe. Zażądał wydania w tej sprawie postanowienia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, wskazując, że nie jest on stroną postępowania.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne.
Organ odwoławczy wskazując na treść art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. stwierdził, że budynki opisane we wniosku są budynkami gospodarczymi, nieuciążliwymi dla środowiska. Stąd strefa oddziaływania tych obiektów obejmuje jedynie działki sąsiednie. W związku z tym stronami postępowania są właściciele działek graniczących z terenem, na którym obiekty zlokalizowano. Skarżący nie jest zaś właścicielem żadnej z działek, graniczących z działką nr [...] w N. W związku z tym skarżący nie może być stroną postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji, niesłusznie nie nadały mu statusu strony w niniejszej sprawie. Organy te odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego odnośnie stanu budynków położonych na działce nr [...] w N., tymczasem na wniosek D. W., wskazanej jako jej właścicielka, prowadzą postępowania dotyczące zagrożenia pożarowego i stanu technicznego budynków skarżącego. Sporne budynki są zbudowane z materiałów łatwopalnych i położone przy granicy działek. W podobnej sytuacji znajdują się wszystkie budynki w centrum N., w związku z tym PINB w H. winien w każdym z tych przypadków wszcząć z urzędu postępowanie dotyczące stanu budynków. Zdaniem skarżącego, działka nr [...] nie jest własnością D. W., a wszystkich spadkobierców po zmarłym A. W. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie sądowej w dniu 19 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3, art. 81 w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...] w N. Z tych względów należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Skarżący we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. żądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wszczęcia postępowania w sprawie stanu budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...] w N., w szczególności nakazania jej właścicielowi dostarczenia ekspertyzy dotyczącej zagrożenia pożarowego powodowanego przez te budynki.
Kwestie te zostały uregulowane w art. 66 ust. 1 i art. 81c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 ww. ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W orzecznictwie wskazuje się, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stanowisko to wyrażono m.in. w wyrokach: NSA z 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05 (LEX nr 321507); NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06 (LEX nr 366267); WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/09 (LEX nr 686654). Jak wskazał NSA w pierwszym z przywołanych orzeczeń, przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojecie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Te podmioty, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udziałem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. W przypadku tego postępowania nie ma zaś zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazujący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).
Postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, w więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu.
Z tych względów wniosek skarżącego stanowił dla PINB w H. jedynie informację odnośnie stanu budynków położonych na działce ul. [...] w N. Uznając, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania odnośnie stanu przedmiotowych budynków organ ten winien wszcząć w tym zakresie postępowanie z urzędu. Jednakże, nawet jeżeli organ stwierdził te podstawy i wszczął postępowanie z urzędu nie mógł zawiadomić o tym fakcie skarżącego, który nie może być stroną tego postępowania. Skarżący niewątpliwie nie jest właścicielem, ani zarządcą przedmiotowych obiektów budowlanych, nie może być zatem stroną w postępowaniu prowadzonym w stosunku do tych budynków w trybie art. 66 ust. 1 i art. 81c ustawy Prawo budowlane.
W sytuacji, gdy skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego (wydania w tym zakresie postanowienia), jedynym rozstrzygnięciem, jakie mógł podjąć organ było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. PINB w H. prawidłowo zastosował ten przepis, stąd trafne jest również rozstrzygnięcie PWINB w B. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Należy zgodzić się z tymi organami, pomimo niepełnego uzasadnienia postanowień, że skarżący nie może być stroną w postępowaniu dotyczącym stanu budynków położonych na posesji przy ul. [...] w N. Uzupełnieniem tej argumentacji jest wyjaśnienie, że postępowanie w tym zakresie (prowadzone w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane) jest wszczynane przez właściwy organ z urzędu wobec właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.
Wskazywana w skardze kwestia wszczęcia przez PINB w H. na wniosek właścicieli sąsiednich działek postępowania w sprawie stanu budynków należących do skarżącego była przedmiotem oceny w odrębnej sprawie – wyrok WSA w Białymstoku z 19 października 2011 r., II SA/Bk 476/11. Sąd w orzeczeniu tym wskazał m.in., iż postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, zaś PINB w H. nieprawidłowo wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że zostało ono wszczęte na wniosek właścicieli działek sąsiednich, traktując te osoby jako strony postępowania. Okoliczności te nie mogą jednak mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy, w szczególności nie mogą skutkować uznaniem skarżącego za stronę postępowania dotyczącego stanu budynków położonych na działce nr [...] w N. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ w niniejszej sprawie ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w szczególności stwierdził, że skarżący nie posiada statusu strony we wnioskowanym postępowaniu. Wobec odmowy wszczęcia postępowania nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z ich treścią.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawała kwestia wyjaśnienia, kto jest właścicielem działki nr [...] w N. i za zbędne należy uznać wyjaśnienie organu w tym zakresie. Zaskarżone postanowienie dotyczyło bowiem budynków zlokalizowanych na działce nr [...] w N. W związku z tym, iż Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego postępowania, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.