Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] czerwca 2019 r. R. O. wystąpił do Starosty Ł. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz szczelnego zbiornika na ścieki o poj. [...] m3 na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W dniu [...] września 2019 r. Starosta Ł. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. O. pozwolenia na budowę w/w inwestycję.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. podnosząc, że cały obszar działki [...] został podniesiony na wysokość 2 metrów powyżej sąsiednich działek poprzez wykonanie nasypu, który zakłócił stosunki wodne na sąsiednich działkach i uniemożliwił spływ wód opadowych.
W dniu [...] listopada 2019 r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Ł. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany przewiduje budowę ścian oporowych, które nie zostały wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę oraz, że w projekcie budowlanym występują nieścisłości w kwestii projektowanego zbiornika na ścieki i projektowanych zbiorników na gaz.
W dniu [...] grudnia 2019 r. Starosta Ł. postanowieniem nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody P. nr [...] poprzez:
- – wyjaśnienie zakresu przedmiotowej inwestycji w kwestii budowy murów oporowych, zbiorników na gaz oraz zbiornika na ścieki,
- – przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę murów oporowych,
- – uzupełnienie części opisowej projektu zagospodarowania terenu o prawidłowe określenie zakresu projektowanej infrastruktury technicznej dotyczącej źródła ogrzewania budynków oraz dokładny opis zmiany ukształtowania terenu,
- – uzupełnienie części opisowej projektu budowlanego o opis konstrukcji projektowanych ścian oporowych.
W dniu [...] grudnia 2019 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego, jednocześnie informując, że:
- – posadowienie budynków zostało obniżone i dostosowane do istniejącego poziomu działki, rzędne projektowanego terenu działki nie ulegają zmianie w stosunku do rzędnych istniejących na mapie przez projektowaniem,
- – zrezygnowano z budowy muru oporowego i ogrodzenia, które nie występowały w decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy,
- – zaznaczono na planie zagospodarowania i w opisie, że instalacja gazowa ze zbiornikiem będzie opracowana osobnym projektem,
- – w projekcie zagospodarowania zamieszczono opis ukształtowania wysokościowego działki,
- – na stronie tytułowej uzupełniono kategorie obiektów,
- – we wniosku o pozwolenie na budowę uzupełniono pojemność zbiornika na ścieki.
W dniu [...] stycznia 2020 r. do Starosty Ł. wpłynęło pismo M. K., która podniosła, że nie zgadza się na budowę domków na nasypie, który został wykonany bez wymaganego pozwolenia.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta Ł. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o informację, czy wobec działki nr [...] prowadzonej było lub jest postępowanie w sprawie wykonania nasypu i uzyskał informację, że takie postępowanie się nie toczy.
W dniu [...] stycznia 2020 r. Starosta Ł. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. O. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności [...] m3 na działce nr [...] położonych w miejscowości S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. podnosząc, że cały obszar działki nr [...] został podniesiony na wysokość 2,5 m powyżej sąsiednich działek poprzez wykonanie nasypu, który zakłócił stosunku wodne na sąsiednich działkach i uniemożliwił spływ wód opadowych. Ponadto odwołująca wskazała, że złożyła zawiadomienie o samowoli budowlane na terenie działki r [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Na tej podstawie wniosła o wstrzymanie wydanego pozwolenia na budowę.
W dniu [...] marca 2020 r. organ II instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o informację, czy toczy się postępowanie o wykonanie nasypu ziemnego na działce nr [...]. Jednocześnie zwrócił się do Urzędu Gminy Ł. z informacją, czy toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie spowodowane wykonanym nasypem na działce nr [...]. W dniu [...] marca 2020 r. Powiatowy Inspektora wskazał, że obecnie prowadzone są czynności wyjaśniające w ramach postępowania skargowego.
W dniu [...] marca 2020 r. R. O. wyjaśnił, że obecny poziom terenu działek nr [...] i [...] istnieje co najmniej od listopada 1994 r. oraz wskazał, że podczas oględzin na gruncie w dniu [...] kwietnia 2018 r. właściciel działki nr [...] zeznał do protokołu spisanego w Urzędzie Gminy Ł., że nasyp na działce nr [...] powstał około 15 lat temu, zaś skarżący właścicielem powyższej nieruchomości jest od [...] maja 2008 r.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wójt Gminy Ł. poinformował, że postępowanie w sprawie naruszenia stanu wód na działce nr [...] ze szkodliwym oddziaływanie na działki sąsiednie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] nakazującej właścicielowi działki nr [...] (Województwo P.) przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie przepustu w nasypie znajdującym się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzja ta została uchylona w całości przez decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniósł R. O., który w dniu [...] kwietnia 2020 r. został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 181/20.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ II instancji uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. informację, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie nasypu wykonanego na działce nr [...]. W dniu [...] czerwca 2020 r. przedłużono termin do rozpoznania tej sprawy do dnia [...] czerwca 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. O. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swego stanowiska powołał się na treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j., zwanej dalej k.p.a.), art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.).
Na podstawie tych przepisów wskazał, że o ile wiodący zakres sprawdzenia projektu budowlanego wynika wprost z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak sprawdzenie to nie może pomijać specyfiki obiektu budowlanego oraz tych innych okoliczności, które w konkretnej sprawie są istotne i sporne oraz mają wpływ na wypełnienie wszystkich wymagań projektowych (np. co do sposobu posadowienia obiektu w terenie – rzędne oraz zaprojektowanie sposobu odprowadzania wód opadowych). W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało również uwzględnić toczące się równolegle postępowanie o naruszenie stosunków wodnych, którego wynik, w tej konkretnej sprawie ma istotne znaczenie dla rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym (podobnie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10.12.2019 r. sygn. akt II SA/Bk 752/19).
Organ odwoławczy ponadto podniósł, iż zajmował stanowisko w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchylającego w całości postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2019 r. W w/w rozstrzygnięciach organ wyjaśnił, że kwestia naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, jednak sytuacja zmieniła się w wyniku uchylenia w całości przez SKO w Ł. (decyzja z dnia [...] lutego 2020 r.) decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r. nakazującej właścicielowi działki nr [...], obręb S.– Województwu P. przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie poprzez wykonanie rowu na granicy z działką nr [...], bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie przepustu w nasypie znajdującym się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w terminie do dnia [...] maja 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W wyniku wyroku WSA w Białymstoku z dnia 06 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 181/20 oddalającego sprzeciw na w/w decyzję SKO uznano, że wykonany nasyp w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], na wysokości działki nr [...], stanowi przeszkodę dla odpływu wód opadowych z działki nr [...] zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, ale nie ustalono kto wykonał ten nasyp i jak wygląda spływ wód powierzchniowych przed podwyższeniem terenu. Nie ustalono również, czy dokonane podwyższenie terenu spowodowało naruszenie stosunków wodnych na gruncie, i czy te zmiany powodują szkody na gruntach sąsiednich. W tym zakresie, WSA w Białymstoku zgodziło się z Kolegium, że organ prowadzący postępowanie zobligowany był do wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody.
W związku z powyższym Wojewoda P. uznał, iż decyzja Starosty Ł. nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1, str. 9), jak również z części opisowej do projektu zagospodarowania terenu (pkt.2.2.1. Określenie stanu; pkt 2.3.1 Zagospodarowanie terenu; str. 6-7) wynika, że pod zjazdem z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]) na działkę nr [...] na całej jej szerokości zaprojektowano przepust z rury (600 mm, która ma docelowo służyć do odprowadzania wody opadowej z sąsiedniej działki. Omawiana inwestycja swoim zakresem nie obejmuje budowy w/w przepustu, znajduje się również poza wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu przez projektanta terenem inwestycji oznaczonym literami A-B-C-D.
W związku z tym organ stwierdził, iż wniosek inwestora nie przewiduje budowy przedmiotowego przepustu. Inwestor nie przedłożył też żadnego dokumentu potwierdzającego, iż może te przepust wykonać. Natomiast kwestia rozwiązania odprowadzenia wód odpadowych i roztopowych w tej sprawie ma wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadzi również postępowanie administracyjne, które będzie rzutowało na wynik przedmiotowej sprawy.
W związku z powyższym Wojewoda P. uchylając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nakazał organowi I instancji zebranie niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uwzględniając przedstawione wskazania oraz postępowanie nadzoru budowlanego w kwestii wykonanego nasypu ziemnego. Zalecił również ustalenie sytuacji wykonania decyzji SKO z dnia [...] lutego 2020 r. w kwestii naruszenia stanu wód na gruncie.
Sprzeciw od decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wniósł R. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której decyzja Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie,
- 2. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach w/w przepisu, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, aby uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zmierza wyłączne do przedłużenia postępowania.
Na tej podstawie wniósł o uwzględnienie przedmiotowego sprzeciwu i uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Sprzeciw od decyzji podlegał uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów procesowych o zakresie postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, j.t.; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Oznacza to, że sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu drugiej instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dokonał bowiem ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia R. O. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności [...] m3 na działce nr [...], a istota jego decyzji sprowadzała się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., jeżeli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – sąd oddala sprzeciw. Na skutego takiego rozstrzygnięcia sprawa wraca do organu pierwszej instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewody P. uchylono decyzję pierwszoinstancyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności 10 m3 na działce nr [...].
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, bowiem niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (vide np. wyrok z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, CBOSA).
Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to jednak również, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.
Kształtujące się na tle tego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast organ nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny a nie materialny (vide np. wyroki z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18 oraz z dnia 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, CBOSA). Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne.
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższe warunki orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy wskazał następujące powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych:
- 1. brak właściwego określenia w projekcie zagospodarowania terenu (rys. nr 1, str. 9), jak również części opisowej do projektu zagospodarowania terenu (pkt 2.2.1. Określenie stanu; pkt 2.3.1 Zagospodarowanie terenu; str. 6-7) sposobu odprowadzania wody opadowej z działki sąsiedniej poprzez określenie, że zjazd z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]) na działkę nr [...] na całej jej szerokości ma odbywać się z zaprojektowanego przepustu z rury (600 mm. Organ odwoławczy przy tym podniósł, iż omawiana inwestycja swoim zakresem nie obejmuje budowy w/w przepustu, znajduje się również poza wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu przez projektanta terenem inwestycji oznaczonym literami A-B-C-D, a zatem wniosek inwestora nie przewiduje budowy przedmiotowego przepustu, a brak w sprawie jest dokumentu potwierdzającego, iż inwestor może ten przepust wykonać. Natomiast kwestia rozwiązania odprowadzenia wód odpadowych i roztopowych w tej sprawie będzie miała wpływ na podjęte rozstrzygnięcie,
- 2. brak zakończenia postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie nasypu wykonanego na działce nr [...], co będzie rzutowało na wynik przedmiotowej sprawy,
- 3. dokonanie ustaleń w zakresie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. w kwestii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r. nakazująca właścicielowi działki [...], obręb S.– Województwu P. przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie poprzez wykonanie rowu na granicy działki nr [...] bądź przepustu w nasypie znajdującego się w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] (zjazd na działkę nr [...]).
W związku z powyższym Wojewoda P. uchylając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nakazał organowi I instancji zebranie niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uwzględniając przedstawione wskazania oraz toczące się postępowania w kwestii naruszenia stosunków wodnych ze względu na nasyp na działce [...] i zjazd na tą działkę bez przepustu.
Trafnie w skardze zarzucono, że powyższe braki nie są – w kontekście już zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie – brakami istotnymi powodującymi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim należy wskazać, że głównym zagadnieniem budzącym wątpliwości w niniejszej sprawie na obecnym etapie postępowania są licznie postępowania toczące się w zakresie naruszenia stosunków wodnych poprzez dokonanie nasypu na działce [...], która ma być objęta zamierzonym przedsięwzięciem budowlanym, jak również poprzez wykonanie zjazdu na tą działkę (obecnie nie posiadającego przepustu). W zaskarżonej decyzji organ II instancji jedynie w stopniu marginalnym odniósł się do przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Należy przy tym podkreślić, iż zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją kasacyjną w niniejszej sprawie. W decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. wskazano przede wszystkim na to, że projekt budowlany przewiduje budowę ścian oporowych, które nie zostały wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę. Konsekwencją tej decyzji było uzupełnienie projektu budowlanego o wskazania, że posadowienie budynków zostało obniżone i dostosowane do istniejącego poziomu działki, zaś rzędne projektowanego terenu działki nie ulegną zmianie w stosunku do rzędnych istniejących na mapie przed projektowaniem.
Jednocześnie zrezygnowano z budowy muru oporowego i ogrodzenia, które nie występowały w decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. o warunkach zabudowy. Powyższe skutkowało wydaniem decyzję zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w dniu [...] stycznia 2020 r. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzje nie ustosunkował się przy tym, do ustaleń organu I instancji wskazujących na to, że inwestor uzupełnił projekt budowlany w zakresie wytycznych wskazanych przez Wojewodę P. w pierwszej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wykazano, czy posadowienie projektowanych budynków, które zostało obniżone i dostosowane do istniejącego poziomu działki i powodujące, że rzędne projektowanego terenu działki nie ulegną zmianie w stosunku do rzędnych istniejących na mapie do celów projektowych, będzie wystarczające do prawidłowego odprowadzania wód opadowych.
Należało w tym zakresie ustalić czy sposób odprowadzania wody opadowej będzie zgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Z regulacji tej wynika, że projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania terenu zawierającego część opisową i rysunkową (§ 8 ust. 1), natomiast część rysunkowa m.in. ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu (§ 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia) oraz układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych (§ 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia).
Zakwestionowany został natomiast określony przez inwestora sposób odprowadzania wód opadowych z przedmiotowej działki nr [...], poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]) na działkę nr [...] na całej jej szerokości z zaprojektowanego przepustu z rury (600 mm, bowiem inwestycja ta nie obejmowała swym zakresem budowy w/w przepustu. Projektowany przepust, jak zasadnie wskazał organ II instancji, znajduje się poza wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu, terenie inwestycji oznaczonym literami A-B-C-D, ale jednocześnie jak wynika z całego materiału dowodowego może mieć kluczowe znacznie dla odprowadzania wód opadowych z przedmiotowej działki. Umknęło organowi II instancji również to, że w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] P. Zarządu Dróg Wojewódzkich wydano skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]), na działkę nr [...], gdzie warunkach (pkt 9 decyzji) wskazano, iż pod zjazdem należy wykonać przepust zgodnie z warunkami zawartymi w rozporządzeniu MTIGM z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiektu inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. nr 63, poz. 735).
W pkt 10 tej decyzji wskazano, że w związku z podniesieniem działki inwestora i zablokowaniem naturalnego przepływu wody zachodzi koniczność odtworzenie rowu na całej szerokości działki nr geod. [...] lub zaprojektowania rowu krytego wzdłuż całej działki. Natomiast w pkt 11 podniesiono, że budowa i utrzymanie zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległej do drogi (k. 21 projektu budowlanego).
Podkreślić przy tym należy, że w toku tego postępowania oraz postępowań w sprawie naruszenia stosunków wodnych dotyczących przedmiotowej działki oraz zjazdu na działkę nr [...] ustalono, że niewątpliwie jedną z przyczyn naruszenia stosunków wodnych na działce sąsiedniej jest brak przepustu na działce nr [...] (zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę inwestora). Do czasu zakończenia postępowania w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie czy inwestor będzie zobowiązany do uregulowania tej kwestii, czy też zobowiązany będzie inny podmiot tj. właściciel działki nr [...] – województwo p. i trwały zarządca – P. Zarząd Dróg Wojewódzkich. W tym zakresie toczyło się postępowanie, które było przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6.04.2020 r. sygn. akt II SA/Bk 181/20 oddalającego sprzeciw na decyzję SKO, w której uznano, że organ prowadzący postępowanie zobligowany będzie do wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi jednoznacznie ustalenie, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Wyrok tej jest nieprawomocny.
Ustalenia dokonane w w/w postępowaniu, w zakresie wykonanego nasypu w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], na wysokości działki nr [...] stanowią przeszkodę dla odpływu wód opadowych z działki nr [...] zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, a postępowanie to ma może mieć wpływ na ustalenie sposobu odprowadzania wód opadowych z działki sąsiedniej, o ile nie będzie zachodziła konieczność innego określenia sposobu odprowadzania wód opadowych w projekcie budowlanym, co powinien organ II instancji rozważyć. Jeśli natomiast uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie powinien wskazać konkretne czynności, które ma podjąć organ I instancji. Jeśli bowiem chodzi tylko o ustalenie sytuacji w zakresie postępowań dotyczących naruszenia stosunków wodnych (druga przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji) w tym zakresie organ I instancji nie ma możliwości przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, poza ewentualnym zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii, co może również uczynić organ II instancji.
Należy również rozważyć, czy drugie z postępowań w zakresie naruszenia stosunków wodnych, toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł., a dotyczące wykonania nasypu ziemnego na działce nr [...], może mieć większe znaczenie na przedmiotowe postępowanie. Dotyczy bowiem terenu inwestycji oznaczonej literami A-B-C-D, na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonej przez projektanta. Należy przy tym mieć na uwadze treść § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r.1065 t.j.), który wskazuje, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, ale okoliczność ta ma dotyczyć planowanego procesu budowlanego, objętego projektem budowlanym, który ma być zaskarżony. Podwyższenie zatem terenu we wcześniejszym okresie, może być uwzględnianie jedynie w toku postępowania o naruszenie stosunków wodnych.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż w wyroku 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 640/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zarówno na etapie udzielania pozwolenia na roboty budowlane, jak i na etapie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej właściwe organy nie są zwolnione z obowiązku rozważenia zarówno legalności odprowadzania wód opadowych z budynków i urządzeń budowlanych, jak i wpływu zagospodarowania na ewentualną zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Sprawy te nie są regulowane wyłącznie przepisami prawa wodnego, ale także normami techniczno-budowlanymi, kwestie te będą zatem wymagały uwzględnienia" (LEX nr 2203995).
Powyższe oznacza, zdaniem sądu, że o ile wiodący zakres sprawdzenia projektu budowlanego wynika wprost z art. 35 ust. 1 P.b., to jednak sprawdzenie to nie może pomijać specyfiki obiektu budowlanego oraz tych innych okoliczności, które w konkretnej sprawie są istotne i sporne oraz mają wpływ na wypełnienie wszystkich wymagań projektowych (np. co do sposobu posadowienia obiektu w terenie - rzędne oraz zaprojektowania sposobu odprowadzania wód opadowych). W każdej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę należy ocenić, czy nie występują okoliczności istotne z punktu widzenia prawidłowości i legalności wykonania obiektu. Wynika to z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zastosowanie tych przepisów w sprawie o pozwolenie na budowę nie jest wyłączone. Normy te zobowiązują organy do uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, wyważenia interesów spornych w sprawie (publicznych i prywatnych), orzekania na podstawie wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, rozważonego w całokształcie i kompleksowo. Normy te chronią przed wydaniem rozstrzygnięć opartych na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, nieuwzględniających istotnych okoliczności tego stanu.
Zdaniem sądu, organ II instancji zasadnie uwzględnił toczące się równolegle postępowania o naruszenie stosunków wodnych, których wynik, w tej konkretnej sprawie, może mieć istotne znaczenie dla rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, ale nie wykazał, że braki w postępowaniu dowodowym są tak znaczne, że organ ten nie może uzupełnić postępowania. Nie wskazał przy tym, żadnych konkretnych wytycznych dla organu I instancji.
W ocenie sądu, z wyżej wskazanych powodów zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna Wojewody została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie tej decyzji.
Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda uwzględni ocenę prawną i wskazania sądu oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające na etapie odwoławczym oraz zakończy je w sposób prawem przewidziany, mając na uwadze wynik tych wyjaśnień.
Z wyżej wskazanych powodów sąd sprzeciw uwzględnił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania (wpis od sprzeciwu - 100 zł) sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a.