Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] zobowiązujące M. i D. P. do uzupełnienia w terminie do dnia 31 października 2019 r. oceny technicznej budynku gospodarczego.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr ew. gr. [...], położonych w B., przy ul. [...].
Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał M. i D. P. do przedłożenia oceny technicznej budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania.
Zażalenie na to postanowienie złożył D. P. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W dniu [...] października 2019 r. D. P. złożył ocenę techniczną budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ew. gr. [...], wykonaną przez mgr inż. S. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po przeanalizowaniu przedłożonej oceny technicznej, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. wydanym na podstawie art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, zobowiązał M. i D. P. do jej uzupełnienia.
Również i to postanowienie stało się przedmiotem zażalenia złożonego przez D. P. Zaskarżonym aktualnie do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia.
Organ wyjaśnił, że postanowienia wydawane w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. mają charakter dowodowy. Stanowią o możliwości żądania od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Postanowienia, o których mowa, nie stanowią rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych.
Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania zażaleniem postanowienia wydanego w tym trybie. Ani ustawa Prawo budowlane z 1974 r., ani przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku. Wniesienie zażalenia na tego rodzaju postanowienie jest niedopuszczalne. Z tego powodu nie ma możliwości merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w zażaleniu.
W skardze złożonej do Sądu D. P. zaskarżył w całości powyższe postanowienie i zarzucił mu naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu l instancji w sytuacji, gdy badane w postępowaniu zażaleniowym postanowienie posiadało błędną podstawę prawną. Skarżący wyraził pogląd, że przepisy Prawa budowalnego z 1974 r. nie mają zastosowania w sprawie.
Wskazując ma stawiany zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia w sprawie uzupełnienia oceny technicznej. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia zażaleniowego z dnia [...] września 2019 r. i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia, bowiem te rozstrzygnięcia są ze sobą ściśle związane i jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W skardze znalazł się również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
Odpowiadając na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie PWINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB, które w swej podstawie prawnej odwołuje się do art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Jakkolwiek rację należy przyznać organowi, że postanowienia wydane na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. są niezaskarżalne, co nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, tym niemniej organ nie dostrzegł, że postanowienie zaskarżone zażaleniem zostało wydane na błędnej podstawie prawnej. Trafne jest stanowisko skarżącego, że w sprawie niniejszej nie miała zastosowania "stara" ustawa Prawo budowlane, tylko przepisy ustawy obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. Przekonuje o tym treść art. 103 ust. 1 i 2 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 ustawy z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Przepis art. 103 ust. 2 stanowi natomiast, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie do obiektów budowlanych powstałych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed 1 stycznia 1995 r. wszczęto postępowanie administracyjne, lecz go do tego dnia nie zakończono (np. wyrok z dnia 16 października 2019 r. sygn. II OSK 2914/17, niepublikowany).
Analiza treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. prowadzi przy tym do wniosku, że w sytuacji gdy obiekt budowlany wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. to do tego obiektu można odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w Prawie budowlanym z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
W orzecznictwie wskazuje się, że z art. 103 obowiązującego Prawa budowlanego wynika, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego nie stosuje się tylko art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z tym do takich obiektów budowlanych stosuje się wszystkie inne przepisy obowiązującego Prawa budowlanego. Natomiast z Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się tylko te przepisy, które są konieczne do zastosowania w związku z tym, że nie można zastosować art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. Z tego wynika, że zamiast art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego wybudowanego przez 1 stycznia 1995 r. należy stosować będący jego odpowiednikiem art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. II OSK 61/18, dostępny w CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że obiekt którego dotyczy zaskarżone zażaleniem postanowienie został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] marca 1987 r. znak [...]. Powyższe wynika z pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] marca 2019 r., w którym poinformowano organ nadzoru budowlanego o braku dostępności dokumentacji technicznej, potwierdzającej powstanie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr [...] w B. Starosta wskazał jednocześnie, że w zasobach archiwalnych widnieje zapis dotyczący decyzji udzielającej D. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Z tego należy zaś wnioskować, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a to oznacza, że w sprawie nie znajduje zastosowania sformułowany w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakaz stosowania "przepisów dotychczasowych".
W związku z tym, w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącego przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę należy stosować art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego, który jest odpowiednikiem art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.
Przyjąć zatem należy, że postanowienie z dnia [...] października 2019 r., dotyczące uzupełnienia oceny technicznej budynku zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne z 1994 r. To zaś sprawia, że postanowienie takie jest zaskarżalne, o czym stanowi art. 81c ust. 3 tej ustawy. Organ rozpatrujący wniesione przez skarżącego zażalenie powinien dostrzec posłużenie się przez PINB błędną podstawą prawną i merytorycznie rozpatrzyć środek zaskarżenia. Skoro brak było podstawy prawnej do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wobec powyższego potwierdził się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowienie organu I instancji z dnia 4 października 2019 r. powinno było zostać poddane kontroli organu II instancji w trybie przepisów rozdziału 11 k.p.a., o ile oczywiście złożone zażalenie spełnia ku temu warunki formalne.
W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest uchylnie skarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. Brak jest natomiast podstaw do ingerencji Sądu we wcześniej wydane w tej sprawie postanowienie z dnia [...] września 2019 r., w którym to rozstrzygnięciu P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. Granice tej sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczyła skarga złożona na postanowienie organu z dnia [...] listopada 2019 r. Poprzednie postanowienie, choć wydane w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie zostało jednak zaskarżone odrębną skargą.
Sąd nie może aktualnie objąć kontrolą zgodności z prawem postanowienia, które we właściwym czasie nie zostało zaskarżone skargą. Sprzeczne byłoby to bowiem z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Podobnie Sąd nie może ingerować w samo postanowienie nakładające obowiązek, raz – przedłożenia oceny technicznej, dwa – jej uzupełnienia. Mają one charakter materialny, zaś skarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest rozstrzygnięciem procesowym.
W tym stanie rzeczy Sąd uwzględniając skargę orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy procesowej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.