Uzasadnienie
Burmistrz Sz. decyzją z dnia [...].06.2015 roku, nr [...], zatwierdził granice działki oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie P., stanowiącej własność Pana M. P., a działką oznaczoną numerem geod. [...], stanowiącą własność S. M. Postanowieniem z dnia [...].06.2015 roku, nr [...], Burmistrz Sz., na podstawie art. 264 § 1 kpa w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 kpa, ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2900 złotych i zobowiązał Pana M. P. do ich uiszczenia – nie wskazując dlaczego obciążył tylko jedna stronę postępowania rozgraniczeniowego.
Na skutek zażalenia Pana M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].07.2015 roku, nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, uznając że to odwołujący winien ponieść całość kosztów rozgraniczenia, bowiem doprowadził do zatarcia granicy działek poprzez wykonanie rowu otwartego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Pan M. P. zarzucając naruszenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.12.2006 roku, nr I OPS 5/06 i nie uwzględnienia okoliczności, że również S. M. dopuścił się zatarcia granic pomiędzy działkami. Na rozprawie w dniu 20.10.2015 roku skarżący oświadczył, że nie wykopywał żadnych znaków, bo ich nie było.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji nie ustaliły istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą i nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Na samym początku podkreślenia wymaga, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach, czyli administracyjnym i sądowym i mimo, że uregulowano je w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym), stanowi jedną całość (por. uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążania nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 k.p.a.), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
W kontekście powyższego należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 152 – 153 k.c. w postępowaniu rozgraniczeniowym na etapie administracyjnym.
W ocenie niniejszego składu orzekającego podkreślenia wymaga, że NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 5/06, zawarł tezę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powyższe stanowisko NSA zostało przez większość sądów administracyjnych odczytane jako obowiązek, a nie tylko dopuszczalną możliwość, rozdziału kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 k.c., czyli po połowie. Sądy te przyjęły, że skoro z art. 152 – 153 k.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 541/12).
Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 15/13).
Pojawiły się także orzeczenia, w których sądy stanęły na stanowisku, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli wtedy, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Jeśli zaś koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 120/14).
Zdaniem obecnego składu orzekającego, należy stanąć na stanowisku, że podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 i 153 k.c., czyli po połowie, jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki.
Na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą być zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak. Organy administracji publicznej są zobowiązane zatem do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich (por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I i II instancji stanął na stanowisku, że koszty postępowania obciążają jedynie wnioskodawcę.
Stanowisko organów w sprawie niniejszej narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść ich rozstrzygnięć w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wprawdzie z wniosku M. P. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie wynika, że granica pomiędzy działkami została zatarta oraz czy istniały znaki graniczne i na tym tle dochodzi do sporów z sąsiadem, ale organy ani w postępowaniu rozgraniczeniowym (decyzja zatwierdzająca granice z dnia [...].06.2015 roku), ani też w postanowieniu ustalającym koszty tego postępowania, w ogóle się do tych kwestii nie odniosły.
Również w protokole granicznym z dnia [...].04.2015 roku, brak jest jakichkolwiek stwierdzeń o istnieniu znaków granicznych, a miało to podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o jego kosztach. Powyższe w ocenie Sądu powoduje, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak więc ustalenie przez organ czy istniały przed rozgraniczeniem znaki graniczne jest kluczowym zagadnieniem w sprawie, bowiem jeżeli ich nie było – będzie to rzutowało na ocenę organu w przedmiocie obciążenia kosztami rozgraniczenia, ponieważ w tej sytuacji obie strony odniosłyby korzyść poprzez ustalenie nowych znaków granicznych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.