Uzasadnienie
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W dniu 3 sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęło pismo A.P., zatytułowane "pozew", w którym skarżący wniósł o "uznanie za bezpodstawne wystawienie wezwania – raportu Nr [...] z dnia [...].05.2005 r. oraz wezwania – raportu Nr [...] z dnia [...].05.2008 r. przez pracowników SPP Urzędu Miejskiego w B. za rzekomo nie uiszczone opłaty parkowania pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania", a także o wezwanie w charakterze świadka wskazanej przez niego osoby i obciążenie kosztami postępowania pracowników SPP Urzędu Miejskiego w B. Skarżący podał, iż dwukrotnie, tj. w dniu [...] maja 2005 r. i [...] maja 2008 r. wystawiono mu wezwanie - raport (odpowiednio nr [...] i nr [...]) za brak opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Zdaniem skarżącego wystawione wezwania – raporty są bezzasadne. W obu bowiem przypadkach wypełnił prawidłowo karty postojowe i ułożył je - zgodnie z instrukcją znajdującą się na tej karcie - w widocznym miejscu. Składane przez niego odwołania do Urzędu Miejskiego w B. Zarządu Dróg i Transportu nie dały efektu. Także pisma kierowane do Prezydenta Miasta B. uznane zostały za niezasadne.
W uzupełnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż dotyczy ona tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] - pismo procesowe z dnia 21 grudnia 2009 r., k. 59 – 61 akt sądowych. W piśmie tym pełnomocnik zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6 kpa i art. 104 kpa w zw. art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 21 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej B., poprzez nie wydanie decyzji administracyjnej określającej wysokość kar pieniężnych oraz opłat za parkowanie,
- 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Pełnomocnik podkreślił, iż podstawową formą aktywności organów administracyjnych jest wydawanie decyzji. Wymierzanie kar pieniężnych winno zatem następować w drodze decyzji administracyjnej. Wymagają tego zasady demokratycznego państwa. Zgodnie z przepisami art. 104 § 1 kpa i art. 21 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie ustalenia na terenie Miasta B. strefy płatnego parkowania, organy administracji publicznej załatwiają sprawy dotyczące opłat za parkowanie oraz kar pieniężnych z tytułu nie wniesienia opłaty za parkowanie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych. Skoro przepisy prawa przewidują obowiązek wydania decyzji administracyjnych, to w zaistniałej sytuacji decyzja powinna zostać wydana.
Nadto zaakcentował, iż wysokość kar pieniężnych oraz opłat wskazanych w zaskarżonym tytule wykonawczym nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz uzależniona jest od prawidłowej subsumcji stanu faktycznego, do którego należy czas parkowania, liczba nieuiszczonych opłat parkingowych z przepisami art. 21 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej wydanymi na podstawie art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wobec wydania tytułu wykonawczego bez uprzedniego wydania decyzji, nakładającego na skarżącego obowiązek zapłaty kary pieniężnej i opłaty za parkowanie zostały naruszone przepisy art. 6 kpa i art. 104 kpa w zw. art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 21 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. W ocenie pełnomocnika nie słuszne jest również stanowisko organu administracyjnego polegające na uznaniu, że umieszczenie karty na przednim siedzeniu pojazdu, a nie za przednią szybą na desce rozdzielczej samochodu skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej.
Z przepisu art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że karę pieniężną pobiera się za brak uiszczenia opłaty drogowej, a także za nieopłacenie postoju. Brak opłaty powinien stanowić okoliczność niebudzącą żadnych wątpliwości, by nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione.
W oparciu o powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2009 r., a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Żądanie w powyższym zakresie zostało powtórzone podczas rozprawy w dniu 12 stycznia 2010 r.
W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Zdaniem organu, obowiązek uiszczenia opłat wynika z art. 13 ust. 1 oraz art. 13 b ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Szczegółowe zagadnienia związane z trybem poboru opłat uregulowano w Uchwale [...] Rady Miejskiej B. w sprawie ustalenia na terenie Miasta B. strefy płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003 r., Nr 121, poz. 2241 ze zm.). Obydwa akty stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa. Omawiany obowiązek należy uznać, zatem za wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Skoro przepisy prawa nie przewidywały możliwości przeprowadzenia specjalnego postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie lub określenie należności z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania (SPP), to wierzyciel nie miał obowiązku a nawet prawa wydawania i doręczania decyzji lub orzeczenia nakładającego opłatę. SPP oznaczona jest stosownymi znakami drogowymi a skarżący jako korzystający z drogi, miał obowiązek bez wezwania uiścić należną opłatę (np. przy użyciu druku karty postojowej) zgodnie z § 5 Regulaminu stanowiącego załącznik do wskazanej wyżej Uchwały. W związku z brakiem opłaty należało - zgodnie z załącznikiem nr 6 do Uchwały - uiścić opłatę dodatkową z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w SPP.
Nadto zdaniem organu, karty postojowe muszą być umieszczone za przednią szybą na desce rozdzielczej pojazdu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co do ich ważności, tak aby były w pełni widoczne dla kontrolera. W przypadku niewypełnienia karty, nieprawidłowego jej wypełnienia lub jej braku, kontroler ma obowiązek wystawić wezwanie do zapłaty, co też uczynił. Umieszczając kartę postojową na przednim siedzeniu obok kierowcy skarżący nie dopełnił warunków określonych w ww. Regulaminie. Wystawiony tytuł wykonawczy jest zatem zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący nie uiścił nałożonych na niego kar, do czego został dwukrotnie wzywany upomnieniami. Po odwołaniu się od tych upomnień skarżący otrzymał wyczerpującą odpowiedź. W związku z brakiem uregulowania należności wystawiono na niego tytuł wykonawczy nr [...] wszczynający postępowanie egzekucyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd nie ocenia natomiast zaskarżonych aktów lub czynności z punktu widzenia zasad słuszności, czy celowości.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę rozstrzygnięć (decyzji postanowień i innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej) organów administracji publicznej według kryterium legalności, tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których je wydano.
W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a.
Zaskarżony do Sądu tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2009 r. z uwagi na jego niezaskarżalny charakter nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skargę do sądu można bowiem wnieść tylko na takie rozstrzygnięcia, które są zaskarżalne i został wyczerpany tok instancyjny (wniesiono środek zaskarżenia do organu II instancji).
Tytuł wykonawczy, będący stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższy dokument stwierdza jedynie istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma - wszczęte na jego podstawie - postępowanie egzekucyjne, nie mieści się zatem w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego i wobec tego skarga na tytuł wykonawczy jest niedopuszczalna. Stanowisko takie jest prezentowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a tutejszy Sąd w pełni je popiera (vide: postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 30 października 2008 r., II SA/Sz 666/08, LEX nr 504550).
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga jest niedopuszczalna, wobec czego nie mogła być rozpoznana merytorycznie, a jako taka, winna ulec odrzuceniu.
Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
Mając na uwadze złożony przez pełnomocnika skarżącego wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, orzeczono o tymże wynagrodzeniu stosownie do treści art. 250 w zw. z art. 205 § 2 i 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę przyznanego wynagrodzenia złożyła się ustawowa stawka wynagrodzenia wynikająca z § 18 ust. 1 pkt 1 lit "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348) w wysokości 240 zł, powiększona o stawkę podatku od towarów i usług w kwocie 52,80 zł (§ 2 ust.
- 3) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Na marginesie wskazać jedynie należy, iż tutejszy Sąd w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 346/09 zaprezentował pogląd, który obecny skład w pełni podziela, iż obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika wprost z przepisów prawa, stąd konsekwencją nieuiszczenia opłaty staje się obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej. W powyższym orzeczeniu wywiedziono ponadto, iż wszczęcie egzekucji nie może być poprzedzone decyzją organu.