Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Postanowieniem z [...] czerwca 2020r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] położonej w G., realizowanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2017r. projektu budowlanego i warunków decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że inwestor A. D. realizuje w oparciu o pozwolenie na budowę na działce o numerze [...] w G. inwestycję w postaci budowy budynku mieszkalnego. Oględziny przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2020r. wykazały, że inwestor dokonał podwyższenia terenu działki niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] lipca 2017r. Zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany jest niespójny: na projekcie zagospodarowania działki (str. 6 opracowania) projektant nie określił podwyższenia rzędnych terenu ani jego wyrównania, zaś na rysunku przekroju budynku A-A i B-B oraz elewacji budynku wrysował teren równy wokół budynku na rzędnej -0,60 m względem przyjętego w projekcie poziomu zero tj. 135,80m.n.p.m. (str. 17-22 opracowania).
Zaprojektowany poziom parteru budynku został określony na rzędnej 136,40m.n.p.m. W związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego niezgodności rzędnych terenu i posadowienia budynku, organ nadzoru budowlanego w dniu [...] lutego 2020r. zgodnie z art. 81 "c" ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentacji geodezyjnej wykonanych dotychczas robót budowlanych, w szczególności szkice tyczenia i kontroli położenia poszczególnych elementów obiektu budowlanego (usytuowana budynku, wymiarów zewnętrznych i poziomu zerowego parteru) i wykonanych robót niwelacji terenu przyległego (działki nr [...]), sporządzonej przez osobę uprawnioną, w celu ustalenia zakresu wykonanych robót niezgodnych z projektem. W dniu [...] marca 2020r. inwestor dostarczył opracowanie zatytułowane "Szkic kontroli położenia obiektów wykonanych w ramach budowy", wykonane przez uprawnionego geodetę R. P. Z dostarczonej mapy wynika, że inwestor podniósł poziom zerowy budynku do rzędnej 137,10 m.n.p.m., zaś teren wokół budynku do rzędnych od 137,76 m.n.p.m. w narożniku wschodnim działki nr [...] i do 136,74 oraz 136,80 m.n.p.m. w narożniku zachodnim.
Od strony północnej i zachodniej inwestor wykonał skarpę schodzącą do rzędnej terenu 135,41, 135,52, i 135, 57 m.n.p.m. wzdłuż ogrodzenia z działkami nr [...]. Wprowadzone przez inwestora zmiany stanowią – zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor nie wykonał projektu zamiennego i nie występował do organu architektoniczno – budowlanego o decyzję zamienną o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego działając zgodnie z art. 50 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] położonej w G., realizowanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2017r. projektu budowlanego i warunków decyzji.
Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: inwestor A. D. oraz właściciel sąsiedniej nieruchomości W. L..
Inwestor w swoim zażaleniu przyznał, że dokonał podwyższenia terenu inwestycji ziemią z wykopu z działki inwestycyjnej celem wyrównania terenu i po to, by móc postawić rusztowanie i kontynuować prace budowlane. Podał, że teren został podwyższony, gdyż był podmokły. Podkreślił, że stara się o pozwolenie na budowę wraz z niwelacją terenu i budowę muru oporowego od [...] stycznia 2019r. a sąsiad W. L. ciągłymi odwołaniami uniemożliwia mu wyrównanie terenu. Przez ciągłe wstrzymywanie inwestycji, istnieje obawa, czy wystarczy mu finansów na ukończenie inwestycji z uwagi na stały wzrost cen materiałów budowlanych i rozciągnięcie w czasie procesu inwestycyjnego. Inwestor poddał w wątpliwość prawidłowość pomiarów dokonanych przez geodetę.
W. L. w swoim zażaleniu stwierdził, że wstrzymanie robót budowlanych jest sprzeczne z wyrokiem sądu w sprawie o sygn. II SA/Bk 250/19 i prowadzi do tego, że inwestor ma możliwość kontynuowania robót budowlanych, których powinien zaprzestać całkowicie, gdyż dopuścił się samowoli budowlanej, która powinna skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020r. (nr [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w B. po rozpoznaniu obu zażaleń orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia odwoławczego, organ II instancji przytoczył brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który określa kiedy ma miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego. Następnie organ II instancji stwierdził, że podwyższenie terenu inwestycji wraz z wykonanym murem oporowym (którego wykonanie jest przedmiotem odrębnego procedowania) zmieniło projekt zagospodarowania terenu, co stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego i jest wystarczające do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Organ nawiązał do treści stanowisk sądów administracyjnych z wyroków w sprawach II OSK 774/16 (Lex nr 2461267) i II SA/Bk 847/17 (Lex nr 2464134).
Odnosząc się do zarzutów zażalenia inwestora organ podał, że konflikt sąsiedzki i ceny materiałów budowlanych nie mają wpływu na treść postanowienia i podkreślił, że obowiązek zorganizowania budowy obciąża w całości inwestora. Odnosząc się zaś do zarzutów W. L. organ wskazał, że po wyroku WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Bk 250/19, organ nadzoru budowlanego prowadzi w stosunku do inwestora A. D. dwa odrębne postępowania; jedno dotyczące muru oporowego a drugie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest zgodne z zaleceniami sądu administracyjnego.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł inwestor A. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, naruszenia art. 105 K.p.a. poprzez przedwczesne jego zastosowanie oraz art. 107 § 3 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia. Skarżący podtrzymał twierdzenie, że nawiózł ziemię na działkę stanowiącą teren inwestycji, gdyż teren ten był podmokły. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie zbadał, czy nawiezienie ziemi jest istotnym odstępstwem od zakresu objętego zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Na wstępie sąd zauważa, że skargę rozpatrzył w trybie uproszczonym orzekając w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala na rozpoznanie w trybie uproszczonym skarg na postanowienia.
Wbrew zarzutom skarżącego zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu i zostało wydane po wyjaśnieniu w sposób właściwy okoliczności istotnych dla treści wydanego postanowienia. Zauważyć bowiem należy, że ukierunkowanie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do inwestora A. D. w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przez inwestora na działce o numerze [...] w G. w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2017r., zostało przesądzone wyrokiem WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Bk 250/19. Mocą tego wyroku zostały uchylone dwa pierwsze postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez A. D. z uznanym przez organ istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmującym całokształt robót i prac wykonanych przez inwestora na działce nr [...] (uchylono wyrokiem zarówno postanowienie organu II instancji z dnia [...] marca 2019r. i poprzedzające go postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2019r.) z zaleceniem wyodrębnienia z tego postępowania, postępowania w sprawie wykonania muru oporowego, który nie był objęty zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę.
WSA w Białymstoku w stosunku do podwyższenia terenu inwestycji, związanego z rzędnymi posadowienia realizowanego budynku mieszkalnego, stanowiącymi element projektu zagospodarowania terenu inwestycji wchodzący w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, dostrzegł natomiast potrzebę wyjaśnienia rozmiaru przekroczenia rzędnych terenu a w konsekwencji potrzebę oceny istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzedzoną wyjaśnieniem, czy zatwierdzony projekt budowlany w ogóle obejmował niwelację terenu inwestycji i czy nie doszło do samowolnego wykonania budowli ziemnej.
Jednocześnie WSA w Białymstoku w uzasadnieniu swego wyroku przesądził, że każde odstępstwo w zakresie rzędnych terenu jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Od wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 250/19 nie była wniesiona skarga kasacyjna a zalecenia zostały zrealizowane poprzez wyodrębnienie dwóch postępowań: jednego dotyczącego samowolnego podwyższenia terenu działki nr [...] i drugiego w sprawie muru oporowego na działce [...] po granicy z działką [...].
Jak wynika z akt administracyjnych w kwestii związanej z oceną robót budowlanych związanych z podwyższeniem terenu inwestycji doszło w styczniu 2020r. do oględzin, które – jak trafnie wskazał organ I instancji - potwierdziły nawiezienie przez inwestora ziemi na działkę przed rozpoczęciem wznoszenia budynku. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2020r. nakładającym na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentacji geodezyjnej wykonanych dotychczas robót budowlanych, w szczególności szkice tyczenia i kontroli położenia poszczególnych elementów obiektu budowlanego realizowanego na działce (nieskarżonym przez inwestora – k. 87 akt administracyjnych organu I instancji) organ podał, że projekt zagospodarowania działki nie obejmował niwelacji terenu inwestycji. Inwestor przedłożył opracowanie uprawnionego geodety, którego zasadnicze i istotne elementy przytoczył organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane.
Zauważyć należy, że opracowanie geodezyjne wykonał geodeta, który opracował mapę sytuacyjno-wysokościową wykorzystaną dla sporządzenia projektu zagospodarowania działki. Z treści opracowania, jak słusznie wskazał organ I instancji, wprost wynika, że doszło do podwyższenia rzędnych terenu inwestycji poprzez podniesienie poziomu zerowego budynku do rzędnej 137,10 m.n.p.m., zaś terenu wokół budynku do rzędnych od 137,76 m.n.p.m. w narożniku wschodnim działki nr [...] i do 136,74 oraz 136,80 m.n.p.m. w narożniku zachodnim działki. Od strony północnej i zachodniej działki inwestor wykonał skarpę schodzącą do rzędnej terenu 135,41, 135,52, i 135, 57 m.n.p.m. wzdłuż ogrodzenia z działkami nr [...].
Powyższe ustaleń skarżący skutecznie nie podważył, przyznając zarówno w zażaleniu, jak w i w skardze, że faktycznie nawiózł ziemię na działkę stanowiącą teren inwestycji i wskazując na uzasadnienie takiego działania. Dokonując subsumpcji ustalonych faktów pod określone normy Prawa budowlanego, trafnie organy obu instancji, związane przy tym oceną WSA zawartą w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 250/19, uznały, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany przewidywał bowiem poziom zero budynku na wysokości 135,80 m.n.p.m. a poziom parteru budynku na wysokości 136,40 m.n.p.m. Na mapie zagospodarowania działki, będącej elementem składowym projektu budowlanego, odczytać można rzędną budynku w narożniku od strony północno – zachodniej jako 135,0 m.n.p.m (vide: projekt zagospodarowania działki k. 6 akt administracyjnych organu I instancji).
Zmiana rzędnych posadowienia obiektu budowlanego, przewidzianych projektem zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Powyższe wynika z treści art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane odczytywanym w powiązaniu z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosownie do brzmienia art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury.
Z kolei z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że rzędne terenu inwestycji i posadowienia projektowanego obiektu budowlanego stanowią element projektu zagospodarowania działki, który obok projektu architektoniczno – budowlanego, jest częścią zatwierdzanego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Każde odstępstwo od rzędnych terenu inwestycji jest odstępstwem istotnym (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2018r. sygn. II OSK 774/16).
Skarżący gołosłownie zatem zarzuca organom obu instancji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W okolicznościach sprawy przepis pkt 1 art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego został prawidłowo zastosowany a w konsekwencji uzasadniał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] położonej w G. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z tego przepisu wynika bowiem, że organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. trafia w próżnię. Przepis powyższy dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i nie był stosowany w sprawie. Odczytanie zaś zarzutu naruszenia art. 105 K.p.a. jako naruszenia poprzez niezastosowanie tego przepisu, także nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Postepowanie administracyjne w sprawie odstępstw inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego absolutnie nie było bezprzedmiotowe. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na warunkach wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego i realizował roboty budowlane objęte tym pozwoleniem, co w pełni uzasadniało poddanie procesu inwestycyjnego kontroli w postępowaniu naprawczym, prowadzonym przez właściwy organ nadzoru budowlanego zaś ustalenia przeprowadzone w tymże postępowaniu uzasadniały wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia początkującego procedurę naprawczą przewidzianą art. 50 – 51 Prawa budowlanego.
Skład orzekający nie podziela także zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji odnoszą się do istoty sprawy rozpatrywanej w postępowaniu, nawiązują do ustaleń wynikających z materiału dowodowego zgormadzonego w postępowaniu, których to ustaleń skarżący absolutnie nie podważył oraz w sposób właściwy wyjaśniają zastosowanie podstawy prawnej przywołanej w komparycji postanowień.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)