Uzasadnienie
W dniu 9 lutego 2009 r. Włodzimierz P. wystąpił do Burmistrza K. o uchylenie w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 1973r. (Nr [...]), na podstawie której Skarb Państwa przejął od A.P., (ojca wnioskodawcy) gospodarstwo rolne, o pow. 3,53 ha, położone w obrębie wsi B., gm. K., pow. S., zapisane w rejestrze gruntów tej wsi pod nr [...], składające się z działek nr 47, 55, 77, 130, następnie przekazanych na rzecz samorządu gminnego. Pismem z dnia 16 lutego 2009 r. Burmistrz K. przekazał niniejszy wniosek do Starostwa Powiatowego w S. jako do organu właściwego.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta S. zwrócił przedmiotowy wniosek, uznając się niewłaściwym w tej sprawie.
Zażalenie na ww. postanowienie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W.P., zarzucając Staroście S. obrazę art. 66 § 3 kpa i wskazując, iż wniosek zawiera wszelkie dane niezbędne do ustalenia właściwości organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podzielając pogląd Skarżącego, iż nie było podstaw prawnych do zwrotu pisma. Ponadto zwrócono uwagę, iż organ I instancji nie dokonał analizy żądania Strony, ponieważ uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie było nigdy treścią żądania W.P.
Rozpoznając ponownie wniosek, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]) Starosta S., działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa oraz art. 136 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2782 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne z wniosku W.P., o zwrot gospodarstwa rolnego o pow. 3,53 ha, położonego w B., gm. K., przejętego na rzecz Skarbu Państwa od jego ojca, A.P., decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1973r.
W uzasadnieniu, organ I instancji powołał się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że zwrot przejętej nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie ww. ustawy, co nie dotyczy jednak nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. Nr 39, poz. 174), tak jak to było w przedmiotowej sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody P. wniósł W.P., zarzucając jej rażącą obrazę art. 104 i 105 kpa, poprzez manipulowanie stroną w celu umorzenia postępowania i wydania błędnej decyzji w zmienionym z urzędu przedmiocie postępowania oraz rażące naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. przez wykorzystanie nieznajomości prawa przez stronę i rozstrzygnięcie sprawy w podstępny sposób. Strona zarzuciła Staroście S., iż niewłaściwie zinterpretował jego wniosek z dnia 9 lutego 2009 r., ponieważ wniosek dotyczył uchylenia ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 1973 r., a nie zwrotu przejętego gospodarstwa. Strona wniosła także o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa w sposób kwalifikujący ww. decyzję do unieważnienia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osób, które manipulowały sprawą.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. (Nr [...]) Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] maja 2009r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na podstawie przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. Nr 39, poz. 174), zmienionego ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. w tym przedmiocie (Dz. U. Nr 32, poz. 161), § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie gospodarstw rolnych opuszczonych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), oraz art. 97 kpa. Zaskarżona decyzja Starosty jest prawidłowa, albowiem – zdaniem organu odwoławczego - z dokonanej oceny wniosku z dnia 9 lutego 2009r., oraz notatki służbowej sporządzonej dnia 11 maja 2009r. w Starostwie Powiatowym w S., a także z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż strona wnosiła o zwrot przejętych nieruchomości na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1973r.
W ocenie organu II instancji, Starosta dokonał prawidłowej interpretacji żądania strony. Wojewoda powołując się na ww. przepisy ustaw w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stwierdził, za organem I instancji, iż nie było w sprawie podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, albowiem na podstawie tak sformułowanego wniosku postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
W istniejącym stanie prawnym brak jest przepisów dających podstawę do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. Nr 39, poz. 174).
Przedmiotową decyzję Wojewody P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W.P., zarzucając jej rażącą obrazę art. 105 § 1 kpa, poprzez uznanie, że przesłanki umorzenia postępowania można wywołać przez niezgodną z wolą strony interpretację jej stanowiska oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niewłaściwe było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie B., gmina K., ponieważ organ powinien wydać postanowienie, w którym stwierdziłby niedopuszczalność żądania, lub decyzję, w której odmówiłby zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa jako opuszczonej. Tylko merytoryczna wypowiedź organu umożliwia zweryfikowanie poglądu organu, co do prawnej niedopuszczalności i zasadności prawnej żądania.
Uzasadnienie skargi zostało rozszerzone w piśmie z dnia 23 lutego 2010r., (k. 66), jednak z jego treści wyczytać w dalszym ciągu można, iż głównym zarzutem skarżącego jest niewłaściwe potraktowanie jego pierwotnego wniosku i w związku z tym błędne załatwienie sprawy, niezgodnie z jego wolą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią decyzji organu I instancji nie mogła być sprawa zwrotu na rzecz skarżącego nieruchomości na podstawie art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Takiego wniosku, w ocenie Sądu, nie można było bezpośrednio wyprowadzić z treści pisma skarżącego z dnia 9 lutego 2009r. inicjującego niniejsze postępowanie. W.P. wniósł w nim o rozpoznanie sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, o pow. 3,53 ha, położonej w obrębie wsi B., gm. K., pow. S., a zapisanej w rejestrze gruntów tej wsi pod nr [...], będącej wówczas własnością jego ojca. Powołuje się na decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 1973 r., na podstawie której Skarb Państwa przejął od A.P., (ojca wnioskodawcy) przedmiotowe gospodarstwo rolne.
Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca jest jednym z następców prawnych A.P. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 2006r. - k. 66 akt adm.). Zdaniem wnioskodawcy, nieodpłatne przejęcie gospodarstwa rolnego od A.P. przez Skarb Państwa, a następnie jego odsprzedaż na rzecz innej osoby, miało na celu doprowadzenie do jego zagospodarowania, zgodnie z przeznaczeniem gruntów. Cel ten nie został spełniony, albowiem w przejętym gospodarstwie od wielu lat nie są przeprowadzane właściwe zabiegi agrotechniczne, wskutek czego doszło do wytworzenia się samosiewów drzew. Wnioskodawca wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie zachodzą także przesłanki do zwrotu gospodarstwa w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem cel pozbawienia A.P. prawa własności nie został zrealizowany.
W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż skarżącemu nie tyle chodziło o zwrot przejętej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co uchylenie decyzji Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1973 r. ściśle w trybie art. 155 kpa. Zauważyć przy tym należy, iż W.P. konsekwentnie powoływał się na wyżej wskazywane okoliczności braku realizacji celu wywłaszczenia i to nie tylko w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, ale także w skardze do sądu.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na notatkę służbową sporządzoną w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 11 maja 2009r. (k. 69 akt adm.), z której wynika, iż zdaniem wnioskodawcy przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przejęte bezprawnie, przez co on sam jak i inni spadkobiercy po A.P. żądają zwrotu przejętego w całości gospodarstwa, nie chcą natomiast żadnego ekwiwalentu zamiennego.
W ocenie Sądu, pomimo takiego oświadczenia, złożonego przez skarżącego w dniu 11 maja 2009r., niewłaściwie Starosta S. załatwił jego wniosek z dnia 9 lutego 2009r. Otóż, o ile z notatki służbowej nie do końca wywieść można intencje wnioskodawcy, o tyle z pierwotnego wniosku wprost wynika jaka jest jego wola.
W piśmie z dnia 9 lutego 2009r. jednoznacznie bowiem wskazano w jakim trybie winno toczyć się postępowanie administracyjne, albowiem W.P. wyraźnie wniósł o uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa. Niezasadnie zatem organ próbował wywieść inne żądanie. Mało tego notatka służbowa została sporządzona niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem na niej podpisu pracownika, który ją sporządzał. Przy przyjęciu zaś, że sporządzał ją sam skarżący, to nie można tego pisma utożsamiać z notatką służbową, a z oświadczeniem strony, które jest inaczej traktowane w postępowaniu dowodowym. Niemniej jednak, co istotne w sprawie, pomimo treści niewłaściwie sporządzonej notatki służbowej, organ od samego początku miał jasno określone żądanie wnioskodawcy. Winien zatem w oparciu o tak sformułowane żądanie prowadzić postępowanie administracyjne, a nie wywodzić inne intencje strony i tworzyć podstawę ku temu w postaci notatki służbowej, która – nota bene - nie zachowuje wymogów formalnych.
Tak więc, w sytuacji, gdy z treści podania z dnia 9 lutego 2009r., wynika, iż skarżący żąda uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. w trybie art. 155 kpa, to taki wniosek błędnie potraktowano jako żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nieprawidłowo na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzono postępowanie.
Niewłaściwe odczytanie intencji wnioskodawcy z pierwotnego wniosku z dnia 9 lutego 2009r. skutkowało błędnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy, co w efekcie spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy podanie skarżącego należało potraktować jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa. Błędna interpretacja przez organy administracyjne prawa materialnego skutkowała naruszeniem również prawa procesowego.
W tym miejscu godzi się wskazać, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Podkreślić przy tym należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91, niepubl.). Dodać również należy, iż zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji.
O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepubl.).
W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasadą praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji.
W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., o kosztach zaś postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyjmując, iż na koszty sądowe składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty dojazdu do sądu w kwocie 16 zł.