Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: KWP w B.) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. (dalej: KMP w S.) z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], o odmowie podjęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.P.).
Postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
KMP w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. wszczął z urzędu, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., postępowanie w sprawie przyznania P. S. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w powyższej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu, do chwili obecnej nie uchwalono przepisu określającego wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego.
Skoro zaś stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, to rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ekwiwalentu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku zależy od zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop.
W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. P. S. zwrócił się do KMP w S. o podjęcie zawieszonego postępowania.
KMP w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. Organ wskazał, że stan faktyczny będący podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego nie zmienił się, a kwestia wysokości ekwiwalentu nie została do chwili obecnej unormowana.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S..
KWP w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie KMP w S. z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie podjęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ odwoławczy zaakceptował jako prawidłową argumentację organu pierwszej instancji, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji brak jest podstaw prawnych do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., bowiem art. 115a tej ustawy w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie określa sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu wprowadzenia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Dodatkowo organ wywiódł, że organy administracji publicznej mogą działać jedynie w granicach prawa, o czym stanowi art. 6 k.p.a.
Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, P. S.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia KMP w S. z dnia [...] maja 2020 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał precyzyjnie przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołał orzeczenia sądów administracyjnych i wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, z których w ocenie skarżącego wynika, że organy Policji mają możliwość naliczania i wypłaty ekwiwalentu bez konieczności zmiany przepisów. Podniósł też, że w jego ocenie, w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby potrzebę dalszego zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że sytuacja o braku podstaw do ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przepisu prawa, w którym zostanie wskazane wprost jak należy ekwiwalent wyliczyć. Zdaniem organu, podobne stanowisko wyraził WSA we Wrocławiu w sprawie IV SAB/Wr 14/19 oraz WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 43/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowi art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega aktualność przyczyn zawieszenia postępowania, uzasadniających "trwanie zawieszenia". Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie podjęcia weryfikuje się przesłanki zawieszenia postępowania. Jeżeli zatem nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy.
W sprawie niniejszej niesporne są: data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, tj. 26 lutego 2019 r. – k. 5 akt adm. oraz fakt, że przysługuje mu, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 125 ze zm.; dalej: u.P.), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który nie został wyliczony i wypłacony. KMP w S. wszczął postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu świadczeń, jednak na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. je zawiesił uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, a rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2819/18 oraz z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17).
Zdaniem Sądu, oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z dnia 19 marca 2019 r. podstawę zawieszenia należy stwierdzić, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. W konsekwencji nie stanowi również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania oraz nie miał podstawy do utrzymywania stanu zawieszenia.
W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15,Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych.
W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest podjęcie zawieszonego postępowania, o co wnioskuje skarżący.
Rozstrzygając tak zarysowany spór Sąd podziela stanowisko skarżącego, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zauważenia wymaga, że mocą powyższego wyroku stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku TK wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Sąd podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym, a wyłącznie na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 401/20 i z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 415/20). W orzeczeniach tych sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a u.P., ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok TK jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a u.P.
Przepis ten nadal obowiązuje, z tym że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.
W ocenie Sądu, wbrew również stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonych postanowieniach jak i w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia 19 marca 2019 r., uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Uwzględniając powyższy sposób należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień 19 marca 2019 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a u.P. interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje brakiem podstaw do zawieszenia postępowania i oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania nowego stanu prawnego.
Z podanych względów rację należy przyznać skarżącemu, że organy Policji wadliwie zastosowały w sprawie przepis art. 97 § 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów zawieszenia. W sprawie będącej przedmiotem kontroli, jak wykazano, nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.