Uzasadnienie
Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. (dalej: Komendant P.) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...[, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. (dalej: Komendant Placówki) z dnia [...] października 2020 r., nr [...], o nałożeniu na B. Spółkę Jawną w S. kary pieniężnej w kwocie 600 zł za niewyposażenie jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR przewożącej towary niebezpieczne w wymagane wyposażenie ochronne lub awaryjne określone w przepisach ADR lub pisemnych instrukcjach – za każdy brakujący element.
Decyzja Komendanta P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
W dniu 9 września 2020 r. w drogowym przejściu granicznym w B., na kierunku wyjazdowymi z RP, dokonano kontroli w zakresie przewozu drogowego pojazdu ciężarowego marki D. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], którym na podstawie licencji wspólnotowej Nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz zgodnie z okazanymi do kontroli międzynarodowymi samochodowymi listami przewozowymi CMR nr [...[ i CMR nr [...], wykonywany był przez firmę B. Spółka Jawna w S., międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Kierowcą kontrolowanego pojazdu był ob. B. K..
Na podstawie przedstawionych do kontroli dokumentów przewozowych ustalono, iż przewożony ładunek stanowiły towary niebezpieczne o numerach: U.[...], w/ łącznej ilości 15 842,08 kg.
Podczas kontroli stwierdzono w pojeździe przewożącym towary niebezpieczne brak wymaganego wyposażenia w postaci płynu do płukania oczu, łopaty oraz pojemnika do zbierania pozostałości. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] września 2020 r. oraz sporządzona została dokumentacja fotograficzna. Kierowca nie wniósł uwag do sporządzonego protokołu kontroli.
Komendant Placówki decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], nałożył na B. Spółkę Jawną w S. karę pieniężną w kwocie 600 zł za niewyposażenie jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR przewożącej towary niebezpieczne w wymagane wyposażenie ochronne lub awaryjne określone w przepisach ADR lub pisemnych instrukcjach – za każdy brakujący element.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Spółka Jawna w S. Po rozpoznaniu odwołania Komendant P. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr[...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki z dnia [...] października 2020 r., nr [...].
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię, tj. art. 4 i art. 59 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 154 ze zm.; dalej: ustawa) oraz działy: 8.1.5.1, 8.1.5.2., 8.1.5.3, 1.4.2.24, 1.4.2.2.3 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1119 z poźn. zm.; dalej: Umowa ADR). Z przepisów tych wynika, że w jednostce transportowej powinno być przewożone następujące wyposażenie: (-) klin pod koła, dla każdego pojazdu, o odpowiednim rozmiarze w stosunku do dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz średnicy jego kół, (-) dwa stojące znaki ostrzegawcze, (-) płyn do płukania oczu (nie jest wymagany w przypadku nalepek ostrzegawczych o numerach 1, 1.4,1.5, 1.6,2.1, egz.
Nr....VU 2.2 i 2.3.). oraz dla każdego członka załogi pojazdu: (-) kamizelka ostrzegawcza, (-) przenośne urządzenia oświetleniowe zgodnie z przepisami podanymi pod 8.3.4, (-) para rękawic ochronnych oraz ochrona oczu (np. okulary ochronne). Ponadto zgodnie z działem 8.1.5.3 Umowy ADR wyposażenie dodatkowe wymagane dla niektórych klas: (-) maska ucieczkowa dla każdego członka załogi pojazdu, powinna tyć przewożona w jednostce transportowej w przypadku numerów nalepek ostrzegawczych 2.3 lub 6.1; oraz (-) łopata, (-) osłona otworów kanalizacyjnych, (-) pojemnik do zbierania pozostałości; wymagane tylko w przypadku materiałów stałych i materiałów ciekłych, oznakowanych nalepkami ostrzegawczymi o numerach 3, 4.1, 4.3, 8 lub 9.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z działem 1.4.2.24 Umowy ADR (...) przewoźnik powinien w szczególności: (a) upewnić się, że towary niebezpieczne przeznaczone do przewozu są dopuszczone do przewozu zgodnie z ADR; (b) upewnić się, że wszystkie informacje wymagane w ADR, dotyczące towarów niebezpiecznych przeznaczonych do przewozu, zostały przed jego rozpoczęciem dostarczone przez nadawcę, że wymagana dokumentacja znajduje się w jednostce transportowej, a w przypadku użycia zamiast dokumentacji papierowej technik elektronicznego przetwarzania danych (EDP) lub elektronicznej wymiany danych (EDI), że zapewniona jest dostępność do tych danych podczas przewozu w stopniu co najmniej równoważnym dokumentacji papierowej; (c) upewnić się wzrokowo, czy pojazdy i ładunek nie mają oczywistych wad oraz czy nie występują wycieki lub nieszczelności, braki w wyposażeniu, itp.; (f) upewnić się, że na pojazdach umieszczone zostały wymagane nalepki ostrzegawcze, znaki i tablice barwy pomarańczowej, wskazane w dziale 5.3; (g) upewnić się, że w jednostce transportowej znajduje się wyposażenie wymagane w ADR dla jednostki transportowej, załogi pojazdu i określonych nalepek ostrzegawczych.
Czynności powyższe powinny być wykonane odpowiednio w oparciu o dokumenty przewozowe i dokumenty towarzyszące oraz sprawdzenie wzrokowe pojazdu lub kontenerów i, w razie potrzeby, ładunku. Dział 1.4.2.2.3 Umowy ADR stanowi zaś, że jeżeli (...), przewoźnik stwierdzi naruszenie wymagań ADR, to nie powinien on rozpoczynać przewozu do czasu usunięcia stwierdzonych naruszeń.
Zdaniem więc organu, obowiązkiem przewoźnika, który podjął się wykonania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych jest dokonanie każdorazowe, przed rozpoczęciem każdej usługi transportowej, sprawdzenia i upewnienia się, że wszystkie wymagania dotyczące dokumentacji jak również środka transportu, którym wykonywany jest przewęź drogowy towarów niebezpiecznych, zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Natomiast w myśl art. 107 ust. 1 ustawy uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polska umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10 000 zł, z zastrzeżeniem art. 113. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia (...), w zakresie przewozu drogowego, określa załącznik nr 1 do ustawy.
Przedmiotowy przepis jednoznacznie określa odpowiedzialność uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych za naruszenie obowiązków lub warunków- wynikających z przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta znajduje zastosowanie do uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego kto prowadził pojazd samochodowy.
Organ odniósł się do także do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stwierdził, że są one niezasadne. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze odpowiada przedsiębiorca, a nie kierowca. To właśnie na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek weryfikacji wszystkich danych dotyczących dokumentacji przewozowej, pojazdu, wykonywanego przejazdu czy przewozu drogowego, ponieważ to on ponosi konsekwencje uchybień stwierdzonych w czasie kontroli.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym nie nakłada się kary pieniężnej jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że uczestnik przewozu nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec. Na gruncie zasad odpowiedzialności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określonych w tym przepisie należy przede wszystkim rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podmiot wykonujący przewóz drogowy musi wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie.
Nie wystarczy wykazanie braku winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstania naruszenia prawa, przy czym okoliczności powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu.
Organ odniósł się też do kopii "Protokołu odbiorczego" z dnia [...] października 2019 r., z którego wynika, że w dniu kontroli, tj. w dniu 9 września 2020 r., kontrolowany pojazd ciężarowy marki D. o nr. rej. [...], wyposażony był w wymagane wyposażenie ochronne lub awaryjne określone w przepisach ADR lub pisemnych instrukcjach. W jego ocenie z Protokołu wynika jedynie, że pojazd posiadał wyposażenie ochronne w dniu [...] października 2019 r. a nie w dniu kontroli. Natomiast w dniu [...] września 2020 r. pojazd ten, jak wynika z Protokołu kontroli, nie posiadał płyn do płukania oczu, łopaty oraz pojemnika do zbierania pozostałości. Tym samym, w ocenie organu, należało nałożyć na firmę B. Spółkę Jawną w S. karę pieniężną w wysokości 600 zł określoną pod Ip. 5.1 załącznika nr 1 do ustawy.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła B. Spółka Jawna w S., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła, że organy nie wzięły pod uwagę, że w piśmie skarżącego z dnia 28 października 2020 r. wyjaśniono okoliczności zdarzenia powstałego z zaniedbania kierowcy M. K. Zdaniem skarżącej działania i zaniechania kierowcy w żadnym wypadku nie mogły być jej znane z tej przyczyny, że podczas zdawania kierowcy pojazdu, wszelkie wymagane prawem wyposażenie pojazdu, zostało mu przekazane. Okoliczność tę poświadcza protokół odbioru z dnia 29 października 2019 r. Spółka nie mogła więc mieć świadomości dokonania tego rodzaju naruszeń przez kierowcę, który przyznał się do ich popełnienia. A zatem to kierowca ponosi wyłączną winę tych zaniedbań.
W ocenie skarżącej organy nie wykazują, aby w sprawie był inny stan faktyczny niż ten, który został wskazany przez skarżącą. Organy pomijają zatem tak istotną okoliczność jak czynnik ludzki i brak jakiejkolwiek możliwości dokonania następczej kontroli posiadania przez kierowcę tego wyposażenia, które zostało wu wydane.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Komendanta P. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Komendanta Placówki z dnia [...] października 2020 r., nr [...], o nałożeniu na B. Spółkę Jawną w S. kary pieniężnej w kwocie 600 zł za niewyposażenie jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR przewożącej towary niebezpieczne w wymagane wyposażenie ochronne lub awaryjne określone w przepisach ADR lub pisemnych instrukcjach – za każdy brakujący element.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 154 ze zm.; dalej: ustawa) oraz przepisy Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (SDR) sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1119 z późn. zm.; dalej: Umowa ADR).
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje fakt, że w dniu 9 września 2020 r. organ I instancji dokonał kontroli samochodu ciężarowego marki D. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki K. o nr rej. [...], który dokonywał międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego towaru niebezpiecznego dla przedsiębiorcy B. Spółki Jawnej w S. Strona skarżąca nie kwestionuje także, że w trakcie kontroli stwierdzono w pojeździe brak wymaganego wyposażenia w postaci płynu do płukania oczu, łopaty oraz pojemnika do zbierania pozostałości. W skardze nie ma też zarzutów odnośnie tego, że owe wyposażenie, z racji na rodzaj przewożonego towaru, winno się w pojeździe znajdować.
Spór natomiast dotyczy kwestii, czy z racji na fakt przekazania tego wyposażenia m.in. w postaci płynu do płukania oczu, łopaty oraz pojemnika do zbierania pozostałości, przez przedsiębiorcę (przewoźnika) M. K. - kierowcy pojazdu, w dniu [...] października 2019 r., przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za brak przedmiotowego wyposażenia w trakcie przewozu w dniu 9 września 2020 r.
Zdaniem Sądu rację mają organy. Zauważenia bowiem wymaga, że z art. 59 ustawy wynika, że środki transportu przewożące towary niebezpieczne powinny być przystosowane, wyposażone i oznakowane, zgodnie z ADR, RID lub ADN, z wyłączeniem pojazdów należących do sił zbrojnych wykonujących krajowy przewóz towarów niebezpiecznych. Ponadto z działu 1.4.2.2.1(g) Umowy ADR wynika wprost, że odpowiednio do zakresu podanego w 1.4.1, przewoźnik powinien w szczególności upewnić się, że w jednostce transportowej znajduje się wyposażenie wymagane w ADR dla jednostki transportowej, załogi pojazdu i określonych nalepek ostrzegawczych. Czynności powyższe powinny być wykonane odpowiednio w oparciu o dokumenty przewozowe i dokumenty towarzyszące oraz sprawdzenie wzrokowe pojazdu lub kontenerów i, w razie potrzeby, ładunku.
Zdaniem Sądu powyższe przepisy należy interpretować w ten sposób, że przewoźnik lub osoba działająca w jego imieniu, każdorazowo, przed wyjechaniem pojazdu z bazy, sprawdza m.in. wyposażenie pojazdu wymagane w Umowie ADR. Z obowiązku tego nie zwalnia przewoźnika, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, protokolarne przekazanie kierowcy pojazdu owego wyposażenia kilka miesięcy wcześniej. Okolicznością zwalniającą przewoźnika z tej odpowiedzialności nie jest bowiem wina kierowcy, czyli pracownika strony, ani tym bardziej fakt ukarania kierowcy mandatem karnym. Czym innym jest bowiem delikt administracyjny przewoźnika, a czym innym odpowiedzialność karna kierowcy. Zastosowanie jednej z sankcji (np. karnej) nie wyklucza drugiej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 35/19).
Przypadki, w których nie są nakładane m.in. na przewoźników kary pieniężne, uregulowane są w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 i art. 108, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec. Przywołany przepis wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę do uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie towarów niebezpiecznych. Za okoliczności egzoneracyjne uznaje się: siłę wyższą rozumianą jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności; wyłączną winę osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności; zwykły przypadek, jako przyczyna naruszenia przepisu prawa.
Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, z powołaniem się na zdarzenia lub okoliczności, o których mowa w omawianym przepisie, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć, a jego następstwom nie można było zapobiec (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 178/14). Przy czym, co ważne, to strona ma obowiązek przedstawić dowody, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się także, że ocena zaistnienia przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary pieniężnej za opisane wyżej naruszenia może być dokonana w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2750/16).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona skarżąca przedłożyła do akt sprawy protokół odbiorczy z dnia [...] października 2019 r. oraz notatkę z wysłuchania M. K. z dnia [...] września 2020 r., w której przyznaje się on do winy w zakresie nieposiadania wymaganego wyposażenia pojazdu. Oba organy dowody te wzięły pod uwagę i w uzasadnieniach swoich decyzji się do nich odniosły. Innych zaś okoliczności i dowodów strona nie przedłożyła ani na etapie postępowania administracyjnego ani też postępowania sądowego. A zatem stwierdzić trzeba, że organy dokonały oceny zaistnienia przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary pieniężnej za opisane wyżej naruszenia w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.
Sąd podziela stanowisko organów, że zawinione przez kierowcę działanie w postaci niezabrania wymaganego wyposażenia do pojazdu, nie zwalnia skarżącego jako przewoźnika od odpowiedzialności na gruncie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący nie tylko powinien przewidzieć sytuację, że takie działanie kierowcy może nastąpić, ale wręcz powinien dokonać kontroli pojazdu i jego wyposażenia przed wyjazdem pojazdu z bazy. Jak już bowiem wyżej wskazano, dział 1.4.2.2.1(g) Umowy ADR nakłada na przewoźnika obowiązek sprawdzenia wymaganego wyposażenia pojazdu m.in. w oparciu o sprawdzenie wzrokowe pojazdu. Aby zrealizować więc ten obowiązek, sprawdzenia takie muszą następować każdorazowo przy wyjeździe pojazdu z bazy.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.