Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], udzielającą D. i J. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr geod. [...] w m. T., gm. K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wskutek interwencji K. i J. Z., powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w dniu 29 czerwca 2015 r. oraz oględziny w dniu 15 lipca 2015 r., na przedmiotowej działce. Podczas powyższych czynności ustalono, że znajduje się na niej murowany budynek gospodarczy o wym. 10,60 m x 5,20 m, z dachem jednospadowym krytym blachą. Obiekt usytuowany jest bezpośrednio przy ścianie tylnej budynku składowego, znajdującego się na sąsiedniej działce. Właściciel kontrolowanej nieruchomości, J. G. oświadczył, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1976 - 1977. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ww. ustawy, zobowiązał D. i J. G. do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oceny technicznej tego obiektu, sporządzonej przez uprawnioną osobę.
Inwestor przedłożył wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również ocenę techniczną z której wynikało, że obiekt wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną i może być użytkowany jako budynek gospodarczy. Mając powyższe na uwadze oraz po stwierdzeniu w wyniku kontroli z dnia 5 października 2016 r. zdatności obiektu do użytku powiatowy organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.
Odwołanie od tej decyzji wniósł J. Z. i zarzucił, że przedmiotowy budynek narusza własność należącej do niego działki nr geod. [...]. Na taką lokalizację obiektu ani odwołujący się, ani jego rodzice nie wyrazili zgody. W aktach sprawy brak też jest zgody właściwego ministra na odstępstwo od warunków technicznych, dotyczących sytuowania obiektów budowlanych względem granicy działki.
Wojewódzki organ nadzoru budowlanego utrzymując w mocy rozstrzygniecie I – instancyjne podał, że ustalony okres budowy budynku gospodarczego nie jest w niniejszej sprawie kwestionowany i został określony na lata 1976 - 1977. Ponieważ budowa obiektu została zakończona przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego 1994 r., zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 tej ustawy, do przedmiotowego obiektu należało zastosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wskazano, że w świetle przepisu art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z prawem podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ odwoławczy podał, że w sprawie niniejszej przedłożono decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wójta Gminy K., ustalającą warunki zabudowy działki nr geod. [...] dla przedmiotowego budynku gospodarczego oraz ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, z której wynika, że budynek ten wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego prawidłowo stwierdzono, że nie ma podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., albowiem przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie powoduje zagrożeń wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie ma też potrzeby nakazywania właścicielowi, na podstawie przepisu art. 40 ww. ustawy, zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z prawem. Zatem, przeprowadzone postępowanie legalizacyjne, po stwierdzeniu przez organ zdatności obiektu do użytku, powinno zakończyć się udzieleniem pozwolenia na użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że ochrona własności nieruchomości pozostaje poza jego kompetencjami. Jest to kwestia o charakterze cywilnoprawnym zastrzeżona do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Odnosząc się natomiast do braku zgody właściwego ministra na odstąpienie od przepisów techniczno - budowlanych, wskazano że w niniejszej sprawie zgoda taka nie była wymagana. Podano, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na przedmiotowy budynek wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, że bezpośrednio przy tej samej granicy znajduje się budynek o funkcji składowej należący do odwołującego.
Zatem, zdaniem organu odwoławczego, istniejąca lokalizacja przedmiotowego budynku jest tym bardziej dopuszczalna. Nie jest natomiast prawdą że w dacie budowy przedmiotowego budynku obowiązywał przepis, uzależniający możliwość wybudowania obiektu budowlanego po granicy działki od zgody sąsiada.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli K. i J. Z. i zarzucili błędne przeprowadzenie przez organy obu instancji analizy zgromadzonych materiałów dowodowych. Skarżący podnieśli, że organy obu instancji nie wzięły pod swoje rozważania faktu, że uzyskana przez inwestorów decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu została wydana wyłącznie na działkę o nr geod. [...]. Wywiedli przy tym, że § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, a nie jak to ma faktycznie miejsce w przedmiotowej sprawie, na działce nie należącej do inwestora, czyli na nieruchomości do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością.
Wobec powyższego, skarżący podnieśli że nie zrozumiałym wydaje się fakt pouczania ich przez organ, że ochrona własności jest poza ich kompetencjami, kiedy to w momencie analizowania wniosku o legalizację budynku inwestorzy, musieli wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, którego to prawa do działki nr [...] nie mają. Zdaniem skarżących to organ nadzoru budowlanego, przeprowadzając kontrolę powinien stwierdzić prawidłową lokalizację budynku, który faktycznie stoi na dwóch działkach o nr geod. [...] i [...]. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja PWINB w B., utrzymująca w mocy wydaną w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), decyzję PINB w K., udzielającą D. i J. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr geod. [...] w m. T., gm. K. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego obu instancji sporny budynek został wzniesiony przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Takimi przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 37 – 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.).
W myśl art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Z kolei, stosownie do art. 42 ust. 3 powołanej ustawy z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zaś stwierdzenie zdatności do użytku następuje po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z tymże art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: po pierwsze znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1); lub po drugie powoduje, bądź w razie wybudowania, spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).
Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w trybie mającym zastosowanie w sprawie, tj. art. 42 ustawy - Prawa budowlane z 1974 r., jest możliwe po wykluczeniu przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Organy w sprawie niniejszej zobowiązane były zatem do dokonania oceny zgodności spornego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz oceny występowania przesłanek wymienionych w punkcie 2 art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.
W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego wykazały, że nie zachodzi przesłanka z ust. 1 art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Jako, że przedmiotowa działka nie jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sprawie niniejszej przedłożono decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na części działki nr geod. [...] dla przedmiotowego budynku gospodarczego (decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]). W decyzji tej stwierdzono spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wykazano w sprawie zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Ustalony w sprawie stan faktyczny nie wskazuje także na spełnienie drugiej z przesłanek rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W celu zbadania powyższego, organ nakazał przedłożenie oceny technicznej. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wynika, że obiekt może być użytkowny – zgodnie z przeznaczeniem – jako budynek gospodarczy.
W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie stwierdził, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Nadmienić przy tym należy, że brak wystąpienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 nie był kwestionowany przez skarżących.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących argumentów, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku jest wadliwe wobec wybudowania go w części na działce nr [...], której skarżący są właścicielami, należy wskazać, iż okoliczność czy obiekt w całości znajduje się na działce D. i J. G., czy też częściowo na działce stanowiącej własność skarżących nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Pozwolenie na użytkowanie nie przesądza bowiem o prawie własności do gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw (zob. wyrok NSA z 4 listopada 1991 r. IV SA 927/91, LEX nr 10822). Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela działki sąsiedniej przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2894/12, Lex Omega nr 1575612). Funkcja takiego postępowania sprowadza się do zbadania zgodności inwestycji z prawem ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.
W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku samowoli budowanej pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (tak NSA w wyrokach: z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, Lex Omega nr 1138086 oraz z 25 listopada 2010 r., II OSK 1815/09, Lex Omega nr 746813). Kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, jak słusznie podnoszą organy nadzoru budowlanego, leżą poza zakresem ich właściwości.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.