Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Rada Powiatu w A. wyraziła zgodę na wydzierżawienie, w trybie przetargu pisemnego ograniczonego, części nieruchomości położonej w A. przy ul. S. [...]. Dzierżawa miałaby trwać 25 lat i dotyczyć działki nr [...] o powierzchni 1, 7623 ha, przekazanej w nieodpłatne użytkowanie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w A. z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie powiatu a.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w A. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wskazano, że co prawda w dacie składania wniosku umowa dzierżawy nie została jeszcze zawarta, jednak jej zrealizowanie spowoduje de facto likwidację przedmiotu zaskarżenia. Wywiedziono, że następstwem zaskarżonej uchwały i zawarcia umowy dzierżawy będzie przejęcie pracowników wydzierżawiającego w trybie art. 231 Kodeksu pracy. Mogą powstać trudne do odwrócenia skutki w postaci zmian organizacyjnych i zmian w stosunkach pracy, obniżenia jakości albo całkowitego zaniechania wykonywania niektórych, istotnych społecznie usług, świadczonych dotychczas przez podmiot leczniczy na rzecz wspólnoty samorządowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części kwestionowanego aktu lub czynności (w tym uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z treści cytowanego przepisu wynikają następujące wnioski: sąd wydaje orzeczenie w przedmiocie wstrzymania tylko na wniosek skarżącego (zasada skargowości); skutecznie wstrzymać można jedynie taki akt, który posiada cechę wykonalności; wstrzymanie zależy od wykazania, że w wypadku wykonania zaskarżonego aktu wystąpi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowane zostaną trudne do odwrócenia skutki.
Wykazanie tych okoliczności ciąży na wnioskodawcy. Nie może również ujść uwadze, co wynika z końcowej części przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., że nie ulegają wstrzymaniu wykonania akty prawa miejscowego, które weszły w życie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący żąda wstrzymania wykonania uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie części nieruchomości pozostającej w bezpłatnym użytkowaniu SP ZOZ w A. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie ma do wstrzymania jej wykonania zastosowania końcowa treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.
Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące akty prawa miejscowego powinny posiadać ściśle określone cechy. Znaczenie decydujące dla takiej kwalifikacji ma charakter norm prawnych uchwały i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Normy aktu prawa miejscowego powinny posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Wystarczy przy tym, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, aby zakwalifikować ją do aktów prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Zdaniem sądu powyższym cechom nie odpowiada uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej, przede wszystkim dlatego że dotyczy sytuacji jednostkowej a nie powtarzalnej. Uchwała ulegnie bowiem skonsumowaniu po jednokrotnym jej zastosowaniu. Skutkiem będzie ogłoszenie przetargu, wyłonienie najlepszego oferenta i zawarcie umowy dzierżawy. Nie reguluje ona zatem bezpośrednio sytuacji prawnej nieokreślonej liczby osób i w nieokreślonych sytuacjach, także powstających w przyszłości i jeszcze hipotetycznych. Nie zawiera zatem uchwała choćby jednej normy skierowanej do nieograniczonej liczby osób, a więc nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego. Jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, wystosowanym w ramach wewnętrznej struktury organów powiatu (vide podobnie w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r., II SA/Gd 311/11, WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2008 r., II SA/Lu 543/08, NSA z dnia 9 stycznia 1996 r., I SA 1289/95, CBOSA).
Nawet jednak gdyby przyjąć, jak wnosi o to skarżący w skardze, że kwestionowana uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego, to brak jej ogłoszenia również umożliwia merytoryczne orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie podlegają bowiem temu wstrzymaniu, jak już wywiedziono, akty normatywne stanowiące akty prawa miejscowego, które weszły w życie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) akty normatywne podlegają obowiązkowemu ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i wchodzą w życie, co do zasady, po upływie czternastu dni od tego ogłoszenia. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym należy przyjąć, że nawet gdyby hipotetycznie stanowiła akt prawa miejscowego (zdaniem sądu tak jednak nie jest), brak ogłoszenia i tym samym wejścia w życie uprawniałby sąd do orzekania o wstrzymaniu jej wykonania.
Reasumując, wykluczenie cech aktu prawa miejscowego w zaskarżonej uchwale powoduje, że złożony wniosek został poddany merytorycznej ocenie.
Bezspornie uchwała o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie części nieruchomości ma charakter aktu wykonalnego. Wykonanie będzie polegało na ogłoszeniu przetargu, wybraniu oferenta oraz zawarciu z nim umowy dzierżawy na okres 25 lat. Jak wynika z akt, część z tych działań została już przeprowadzona, bowiem w dniu 4 kwietnia 2013 r. ogłoszono przetarg, w wyniku którego wyłoniono przyszłego dzierżawcę (vide interwencja poselska z dnia 7 czerwca 2013 r., k. 29-30). We wniosku o wstrzymanie wykonania wskazano z kolei, że nie zawarto jeszcze umowy dzierżawy (k. 51).
Zdaniem sądu okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt uzasadniają udzielenie ochrony tymczasowej. Trafnie we wniosku o wstrzymanie wykonania zwrócono uwagę, że wykonanie uchwały spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a nie da się wykluczyć, że może spowodować również skutki nieodwracalne. Co prawda uzasadnienie przedmiotowego wniosku jedynie ogólnikowo odwołuje się do konkretnych okoliczności sprawy i wskazuje raczej ogólne niż konkretne negatywne skutki, to jednak przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., na które autor wniosku zwraca uwagę, wynikają z pozostałych materiałów sprawy, w tym dołączonych do skargi.
Uzasadnione jest twierdzenie, że w wyniku wykonania uchwały może dojść do zmiany dotychczasowego sposobu wykonywania świadczeń leczniczych mającej wpływ na ich poziom. Ze skargi wynika bowiem, że proporcja powierzchni pomieszczeń pozostawionych dotychczasowemu SP ZOZ w A. (około 800 m2, przy wydzierżawionych 13.494, 70 m2 – jak wskazano w skardze) po zawarciu umowy dzierżawy może nie być wystarczająca dla prawidłowego wykonywania działalności szpitalnej. Zwrócono na to uwagę również w interwencji poselskiej z dnia 7 czerwca 2013 r. oraz w odpowiedzi na nią Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2013 r. (k. 26), wskazując że w szpitalu nie można wykonywać świadczeń innych niż ambulatoryjne, a taka sytuacja mogłaby mieć miejsce po wykonaniu uchwały. Działalność szpitalna i jej sprawne funkcjonowanie jest elementem podstawowym z punktu widzenia zdrowia ludzkiego. Stąd też i jakiekolwiek czynności podejmowane w stosunku do tej działalności powinny być wykonywane ze szczególną ostrożnością.
Oznacza to w sprawie niniejszej, że uprawniony jest wniosek o występowaniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, jakie może wywołać wykonanie uchwały. Te przesłanki zostają bowiem spełnione co do zasady zawsze wówczas, gdy zaskarżony akt może wywołać negatywne skutki dotyczące życia i zdrowia ludzkiego.
Wskazać przy tym należy, że przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie muszą zostać udowodnione, a uprawdopodobnione, co stanowi niższy stopień wykazania konkretnych relewantnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności. Jak jednak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 2914/12 (CBOSA), przepis art. 61 § 3 p.p.s.a.: "zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia", ale "uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony." Co prawda w sprawie niniejszej uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania jest stosunkowo lakoniczne, jednak dołączona do skargi dokumentacja pozwalała uznać za uprawdopodobnione przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej.
Okolicznościami świadczącymi o wywołaniu przez wykonanie uchwały trudnych do odwrócenia skutków jest również konieczność przeorganizowania sposobu spełniania świadczeń szpitalnych, który jest skutkiem przejmowania przeznaczonej do dzierżawy nieruchomości (na co wskazano w uzasadnieniu wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.). Może to również wywołać negatywne następstwa, przykładowo w postaci przestojów świadczenia usług leczniczych. To również uzasadnia udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.