Uzasadnienie
Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], o odmowie we wznowieniowym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu spółce S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej powoływanej jako "Inwestor") pozwolenia na budowę Centrum Rozrywkowo- Handlowego "S." etap I z parkingiem podziemnym na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w S. przy ulicy [...], która to decyzja została zmieniona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2009 r. Nr [...], znak: [...], oraz decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], znak: [...], uznając, iż brak jest podstaw do uznania M. G. za stronę postępowania prowadzonego o wydanie w/w pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej.
Prezydent Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę centrum rozrywkowo - handlowego: "S." etap I z parkingiem podziemnym na działkach o numerach ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzjami Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]
Wnioskiem z [...] września 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S., działający w imieniu M. G. (obecnie M. G. - współwłaścicielki zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki o nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w S.), wystąpił do Prezydenta Miasta S. ze sprzeciwem od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji, zarzucając, że decyzja została wydana w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. bez udziału strony w postępowaniu, w związku z czym wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie oraz stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta S. odmówił, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S., Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prezydent Miasta S. rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie własnej decyzji z [...] sierpnia 2007r. Nr [...], a następnie decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] – w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie uchylenia tejże decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...], a sporna inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania tych działek, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W konkluzji organ uznał, że M. G. i B. B. nie są stroną postępowania, co dało podstawę do umorzenia wszczętego postępowania.
Na skutek odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S., Wojewoda P. decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., jak również art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał także, że wznowione podstępowanie kończy się wydaniem decyzji na podstawie z art. 151 k.p.a., a jej treść zależy od rezultatów przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], odmówił, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], znak: [...], zmienionej następnie decyzją z [...] lipca 2009 r., Nr [...] oraz decyzją z [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], uznając, że M. G. i B. B. nie są stroną postępowania, tym samym brak jest podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie organu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę poza inwestorem posiadają tylko te podmioty i osoby fizyczne, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym istnienie interesu prawnego oznacza wskazanie przez wnioskodawcę konkretnego przepisu prawa jako źródła interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o wznowienie. Odnośnie udziału B. B. organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest jego zgody na wniesienie przez Prokuratora sprzeciwu, tym samym uznał, że nie są spełnione przesłanki, aby ww. osoba brała udział w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek prokuratora.
Dodatkowo podkreślił, iż B. B. w dniu [...] kwietnia 2013 r. sprzedał swoją działkę o nr [...], co potwierdza wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy. W dalszej części organ wyjaśnił, że postępowanie o pozwolenie na budowę opisanej na wstępie inwestycji zostało przeprowadzone bez udziału M. G., gdyż nie uznano jej za stronę, ponieważ należąca do niej nieruchomość o nr ewid. [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Rozpatrując ponownie kwestię obszaru oddziaływania i związaną z tym kwestię przymiotu strony M. G. organ ustalił, że: (-) należąca do niej działka nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością o nr ewid. [...], na której usytuowany jest obiekt kubaturowy objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę, a jedynie z działką o nr ewid. [...], stanowiącą drogę publiczną; (-) inwestycja jest umiejscowiona zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami pożarowymi, co potwierdza dokonane uzgodnienie rzeczoznawcy ppoż. na projekcie zagospodarowania, (-) inwestycja nie powoduje ograniczeń w możliwości zagospodarowania, związanych z przesłanianiem obiektów usytuowanych na działce o nr ewid. [...], albowiem odległość projektowanego obiektu od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] wynosząca ok. 24 m spełnia wymogi przepisu § 13 ww. rozporządzenia, co oznacza, że działka o nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym na podstawie tego przepisu; (-) inwestycja nie powoduje ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenu działki o nr ewid. [...] związanych z usytuowaniem na niej nowych obiektów, na podstawie przepisów szczególnych.
Konkludując organ I instancji uznał, że brak jest przepisów odrębnych, które wskazywałyby, iż działka M. G. znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Uznał, że nie istnieją też przepisy prawa materialnego, które wprowadziłyby ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości właśnie ze względu na przedmiotową inwestycję. Zasady dobrego sąsiedztwa i korzystania z nieruchomości ponadnormatywną miarę regulują natomiast przepisy kodeksu cywilnego. Reasumując Prezydent stwierdził, iż zarówno M. G., jak i B. B. nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. zarzucając jej naruszenie: (-) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na nieuprawnionym uznaniu, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania albowiem właścicielce działki o nr ewid gr. [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu; (-) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności mogących potwierdzać istnienie po stronie właścicielki ww. działki interesu prawnego usprawiedliwiającego jej udział w postępowaniu w charakterze strony; (-) art. 147 w zw. z art. 186 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora - winien ograniczyć się jedynie do wskazanej przez prokuratora przesłanki wznowienia postępowania, bez rozważenia, czy nie zaistniały inne podstawy wznowienia.
Pismem z [...] sierpnia 2018 r. M. G. i B. B. wnieśli m.in. o sporządzenie koniecznych i niezbędnych dokumentów przez niezależnych biegłych, analizę stopnia nasłonecznienia domów jednorodzinnych mieszczących się przy ul. [...], analizę prognozy oddziaływania na środowisko. Ponadto zażądali zadbania o bezpieczeństwo mieszkańców ul. [...], zadośćuczynienia za drastyczne pogorszenie warunków mieszkalnych (finansowej rekompensaty strat materialnych).
Wojewoda P. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Następnie odwołując się do pojęcia strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, zdefiniowanego w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ przeanalizował zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i doszedł do wniosku, że występuje w tym zakresie pełna zgodność. Oceniając w postępowaniu wznowieniowym zakres obszaru oddziaływania obiektu centrum rozrywkowo - handlowego: "S." etap I z parkingiem podziemnym nie stwierdził, aby został on wyznaczony nieprawidłowo. Uznał, że organ I instancji przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania prawidłowo wziął pod uwagę kwestie związane z przesłanianiem i możliwością zabudowy działki M. G., a także szeregu innych kwestii m.in. naruszenia stosunków wodnych, czy dostępu do drogi publicznej.
W tym zakresie Wojewoda P. podkreślił, że należąca do niej działka o nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem na którym zrealizowany jest obiekt Centrum rozrywkowo - handlowe tj. o nr ewid. [...], lecz z działką o nr ewid. gr. [...], stanowiącą drogę publiczną, a którą to działkę również objęto granicą terenu inwestycji. Konkludując, organ II instancji zgodził się z Prezydentem Miasta S., że nieruchomość M. G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a sporna inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Tym samym uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, a które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, to nieruchomość taka nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a tym samym niesłuszne uznanie, że właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] M. G. nie przysługują prawa strony, w sytuacji, gdy nawet jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji na określoną nieruchomość jest zgodne z prawem to świadczy ono, że nieruchomość ta jest w obszarze oddziaływania obiektu.
W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło dużej inwestycji, tj. obiektu o powierzchni zabudowy ponad 12 tys. m2, kubaturze 208 571,52 m2, wysokości 23, 65 m, długości 229,00 m i szerokości 81,3 m, mającego cztery kondygnacje nadziemne + piwnicę, powierzchni użytkowej bez garaży podziemnych 27819 m2, miejsc postojowych w garażu 338, trudno więc nie uznać, że sposób realizacji robót i czasowe nawet oddziaływanie inwestycji w zakresie drgań, hałasu, zwiększonego natężenia ciężkich pojazdów, czy emisje spalin w trakcie jej realizacji na nieruchomości sąsiedniej nie mogą być uznawane za ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, o których mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Wskazując na powyższe okoliczności Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że M. G. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a sama inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem zawisłej przed tutejszym Sądem skargi jest prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody P. utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowieniowym postępowaniu decyzji z [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu spółce S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę Centrum Rozrywkowo- Handlowego "S." etap I z parkingiem podziemnym na działkach o nr [...] położonych w S., zmienionej ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2009 r. Nr [...] oraz z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Samo wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230).
W przedmiotowej sprawie skarżący Prokurator wywodzi, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2007r., udzielającą pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji jest obarczone kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem zostało wydane bez zapewnienia M. G. – właścicielce działki o nr [...] możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Rozpoznając tak zakreślony przedmiot sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienia postępowania odnosi się do powołanej powyżej przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia, co następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dlatego też organy obu instancji oceniając zasadność wniosku o wznowienie postępowania, prawidłowo przystąpiły do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, a mianowicie, czy M. G. posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nieprawidłowy, zdaniem Sądu, okazał się jednak wynik tego badania, prowadzący do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: P.b.) oraz art. 28 k.p.a. i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Powyższe naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji.
Sąd nie podziela bowiem stanowiska organów, że dokonanie przez nich analizy, z której wynika, że inwestycja nie narusza konkretnych norm prawa materialnego, w tym przepisów techniczno – budowlanych i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości o nr [...], ma powodować, że obszar oddziaływania nie obejmuje tej właśnie nieruchomości, przez co jej właścicielka M. G. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony mają inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni je podziela (m.in. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/09, z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn., akt II OSK 2063/15, CBOSA).
Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było ustalenie, czy nieruchomość należąca do M. G. o nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, czy mogła ona być uznana za stronę postępowania.
Przez obszar oddziaływania w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zaznaczyć przy tym należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.
Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Także przepis art. 144 k.c. nakazuje, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W końcu również przejawami oddziaływania obiektu budowlanego są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (tak NSA w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2063/15, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/1, CBOSA).
W tym miejscu należy też podkreślić, na co konsekwentnie od wielu lat zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, a co umknęło organom rozpoznającym wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się wyłącznie do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. W tym przypadku, chociażby z § 13 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz. U z 2015 r., poz. 1422), wynika, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Z dołączonej dokumentacji (k. 56 – 69 akt sądowych) wynika, że kwestia ta była badana i stwierdzono, że nowo wznoszony budynek spełnia warunki określone we wskazanych przepisach. Jednakże zauważenia wymaga, że przedmiotowa inwestycja w określonych godzinach zacienia budynek skarżącej oznaczony nr [...], a zatem na niego oddziałuje. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót (wzniesienie obiektu budowlanego) narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/11, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, wszystkie dostępne w CBOSA).
Jak wynika z powyższego stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania.
W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się, jak zostało to już zasygnalizowane wyżej, wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. Należy jednak podkreślić, że ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji.
Sąd w składzie niniejszym w pełni przychyla się także do poglądu, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego, jak zostało to już uwypuklone wyżej, cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09).
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji stanęły zaś na stanowisku, że M. G. mogłaby posiadać status strony, gdyby jej interes prawny jako właściciela działki niegraniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, mający oparcie w konkretnym przepisie prawnym, został naruszony lub ograniczony. W ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny tej kwestii należało natomiast zbadać, czy interes ten mógł być potencjalnie naruszony, czego organy – jak słusznie zauważył skarżący Prokurator – nie dokonały. Jeśli taka możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji na teren działki o nr [...] mogłaby zaistnieć, a jest to prawdopodobne biorąc pod uwagę rozmiar i przedmiot inwestycji w postaci centrum rozrywkowo – handlowego, to należało tenże status M. G. przyznać i z jej udziałem ponownie rozpoznać sprawę. Przyznanie statusu strony nie musi bowiem potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy w sprawie niniejszej ocena statusu strony w odniesieniu do M. G. nie odpowiada, wyżej przedstawionym wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 P.b. Nie przyznając Pani G. statusu strony organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu. W trybie wskazanego przepisu organ może orzec w postępowaniu wznowionym tylko wówczas, gdy nie zachodzi podstawa wznowienia podana przez stronę. W sprawie niniejszej miałoby to miejsce, gdyby ocena statusu M. G. była pozbawiona wskazanych powyżej błędów. W przypadku natomiast stwierdzenia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.