Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy A. (dalej: "Wójt) odmówił H. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad mężem Z. G., niezdolnym do samodzielnej egzystencji, legitymującym się orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (ustalonym od [...] lipca 2013 r.), ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), tj. ze względu na fakt, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni nie powstała w okresach, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto z uwagi na okoliczność, że na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, jak wymaga tego brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało ww. decyzję w mocy, pomimo tego, że nie podzieliło stanowiska organu I instancji o braku obowiązku alimentacyjnego między małżonkami oraz o konieczności zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło bowiem, że jakkolwiek przyjęte przez Wójta stanowisko jest po pierwsze sprzeczne z przepisami prawa rodzinnego i opiekuńczego, a po drugie nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to w sprawie wystąpiła inna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia, tj. negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r., wykluczająca uzyskanie świadczenia przez osoby, które mają ustalone prawo do emerytury rolniczej – jak wnioskodawczyni.
Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku H. G., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. przez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia oraz, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ posiada takie uprawnienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazała, że niezasadne jest różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r., w sytuacji, gdy jest ono znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że uwzględnienie stanowiska skarżącej pozostawałoby w sprzeczności zarówno z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r., ale również z istotą wnioskowanego świadczenia. Organ nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten dopatrzył się w sprawie dwóch przesłanek uniemożliwiających przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, uznając za przeszkodę prawną następujące fakty:
- - niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku jego życia (w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r.),
- - na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, jak wymaga tego brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Organ II instancji wyeliminował powyższe przeszkody, niezależnie jednak od powyższego stwierdził, że w sprawie wystąpiła inna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia, tj. negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r., wykluczająca uzyskanie świadczenia przez osoby, które mają ustalone prawo do emerytury.
Sąd podziela trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania dwóch pierwszych przesłanek odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie podziela natomiast uznawania za bezwzględną przeszkodę prawną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktu pobierania przez osobę sprawująca opiekę emerytury. Argumentacja sądu jest następująca.
W odniesieniu do pierwszej, wymienionej przez organ I instancji, przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci stwierdzenia znacznej niepełnosprawności Z. G. już po ukończeniu przez nią 25 roku życia, skład orzekający w pełni zgadza się z oceną prawną sprawy dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które trafnie wytknęło organowi
I instancji niemożność upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzona zatem została zakresowa niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., skutkująca tym, że przepis ten w niekonstytucyjnym zakresie nie może być stosowany. Oznacza to, że organy administracji publicznej rozpoznając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pochodzący od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek rozpatrzenia wniosku z pominięciem kryterium wskazanego w treści przepisu, uzależniającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłą osobą od tego, kiedy niepełnosprawność powstała.
Innymi słowami organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że znaczna niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona w dorosłym życiu (w sprawie niniejszej w roku 2013, w 64 – tym roku życia Z. G.).
Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni akceptuje jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako niemożność upatrywania w jego treści, przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18 czy 25 roku życia. Jak stwierdził zasadnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 682/14, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 odniósł bezpośredni skutek. Zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości zastosowania badanego przez Trybunał przepisu zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wynikająca z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakresowa derogacja przepisu, nie powoduje luki konstrukcyjnej, uniemożliwiającej stosowanie przepisu.
Zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zauważył, że zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału potrzeby działań legislacyjnych, ma charakter postulatywny a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonałby zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione ochrony.
Skład orzekający akceptuje również zaprezentowaną przez SKO w S. ocenę prawną drugiej przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, której dopatrzył się organ I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że małżonek osoby niepełnosprawnej, sprawujący nad niepełnosprawnym opiekę należy do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ciąży bowiem nad nim swoisty obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka wynikający z art. 23 i 27 zdanie pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek ten może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia albo na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo.
Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą się wiąże opłacanie przez Państwo składek emerytalno - rentowych.
Ponadto jak trafnie zauważa Kolegium, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż współmałżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W przepisie tym ustawodawca sankcjonuje wartość wynikającą z małżeństwa, zgodnie z którą obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem niepełnosprawnego współmałżonka, wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, chyba, że współmałżonek niepełnosprawnego sam nie jest w stanie zrealizować swego obowiązku opieki i pielęgnacji, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza że sam wymaga pomocy i opieki osób trzecich. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone tezą wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 987/12, w której został wypowiedziany następujący pogląd: "Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli.
Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę". Podobnie w orzeczeniu NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 2167/87, Sąd stwierdził, że obowiązek alimentacyjny małżonka nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, ale jest immanentnie związany z węzłem małżeńskim i związanymi z nim obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Wszak z chwilą zawarcia związku małżeńskiego to na małżonkach w pierwszej kolejności (a nie na rodzicach, czy rodzeństwie) spoczywa obowiązek wzajemnej pieczy i wsparcia. To małżonek w pierwszej kolejności – a nie krewni - zobowiązani są do świadczenia pomocy i do opieki nad współmałżonkiem.
Z istoty małżeństwa wynika taka właśnie hierarchia relacji rodzinnych. To z kolei oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny.
Niezależnie od powyższego, Kolegium jako negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznało okoliczność ustalonego prawa do emerytury skarżącej, wykluczającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma między innymi ustalone prawo do emerytury.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, czego potwierdzeniem jest decyzja KRUS z dnia 25 marca 2019 r. ustalająca skarżącej emeryturę rolniczą od dnia 1 marca 2019 r. w wysokości 1016,95 złotych miesięcznie (k. 3 akt organu I instancji).
Przechodząc do oceny zastosowania w niniejszej sprawie tej ostatniej przesłanki, skład orzekający przychyla się do tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, która pojawiła się w ostatnich dwóch latach, wypierając wyłącznie wykładnię literalną przesłanki negatywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. linii orzecznictwa zapoczątkowanej między innymi wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 83/18, prawomocnym od 30 kwietnia 2020 r. (tj. od daty wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. oddalającego skargę kasacyjną SKO w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku WSA o sygn. II SA/Go 833/18).
Sąd wskazuje na trafność i siłę argumentacji sądu w powołanym wyżej wyroku, gdzie zwrócono uwagę na potrzebę uzupełniania wykładni językowej przepisu wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwagi na to, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może doprowadzić do odrzucenia rezultatów jednoznacznej wykładni językowej. Wykładania językowa ogranicza się tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został sporządzony. Tekst prawa powinien być zaś tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami sytemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Jak zauważył NSA w wyroku oddalającym skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. II SA/Go 833/18, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. winna także uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się przepisu w systemie prawa i ten kontekst historyczny przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej.
W dacie uchwalania ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 złotych i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 1830 złotych.
Intencja ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie była taka, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w obecnych realiach, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Zmianę linii orzecznictwa i odejście od poprzestania wyłącznie na literalnej wykładni przesłanki negatywnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., dostrzec można również w wyrokach: WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 676/19, NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19 oraz NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19. W wyrokach tych akcentowane jest nawiązanie do zasad wykładni prawa. Na uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu przytaczane jest stanowisko doktryny, mówiące o tym, że jasność przepisów prawa może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002,s.65)
Trafne są zatem zarzuty skargi naruszenia przez organy obu instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię pomijającą systemowe i funkcjonalne odkodowanie normy, czego konsekwencją stała się odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie obecnie wynoszącej 1830 złotych z uwagi na pobieranie przez skarżącą emerytury.
Skład orzekający nie zgadza się jednak z prezentowanym w orzecznictwie poglądem jakoby po zastosowaniu systemowych i funkcjonalnych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., można byłoby przyznać opiekunowi otrzymującemu niższą niż to świadczenie emeryturę, świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między ustawową kwotą świadczenia a kwotą pobieranej emerytury. Sądowi jest wiadome, że takie stanowisko zostało zaprezentowane przez NSA w wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020r. sygn. I OSK 2392/19 i z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/19. W orzecznictwie zarysował się obecnie nowy pogląd, co do sposobu rozwiązania konfliktu wynikającego ze zbiegu uprawnień opiekuna osoby niepełnosprawnej do świadczenia emerytalno – rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego, który jest poglądem akceptowanym przez skład orzekający w sprawie niniejszej.
Wyrażony on został przez NSA w wyrokach: z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 254/20 wskazujący na możliwość dokonania wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego.
W powołanych wyżej wyrokach akceptowanych przez skład orzekający, trafnie zwraca się uwagę, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest jednoznacznie określona ustawowo, co nie pozwala na samodzielne określenie wysokości świadczenia przez organ administracji publicznej w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Podnosi się także, że praktyka przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między jego ustawową kwotą a kwotą niższego świadczenia emerytalno – rentowego, niezależnie od trudności co do ustalenia podstawy prawnej, niosłaby komplikacje w zakresie ustalania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego do wypłaty w sytuacji otrzymania, tzw. trzynastej emerytury czy w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. NSA zwrócił uwagę, że w przypadku zbiegu uprawnień, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawniona.
Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), zgodne z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
NSA uznał, że osoba która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego ze świadczeń poprzez rezygnację z pobierania niższego świadczenia. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno – rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści tego przepisu, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).
NSA uznał, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami a zatem w postępowaniach, w których wymagana będzie rezygnacja z pobierania emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu albowiem zostały one oparte na przepisie prawa materialnego poddanym niepełnej wykładni, a w postępowaniu administracyjnym nie poinformowano strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.pa. Nadto z art. 79a k.p.a. wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, organ administracji informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jest obwiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2010/20, taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Uwzględniając powyższe oraz odnosząc do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy, że skoro skarżąca [...] marca 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wprost wskazując swoje uprawnienie do emerytury i jej pobieranie w wysokości niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, organ nie mógł tej okoliczności pominąć. Powinien znaleźć – w świetle art. 9 i art. 79a k.p.a. – sposób procesowy aby strona nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa. Nie ma przy tym znaczenia, że już od momentu wniesienia wniosku była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Taka reprezentacja nie wyłącza obowiązków procesowych (w tym dowodowych) organu, które w tym konkretnym przypadku sprowadzały się, zdaniem sądu, do wezwania strony (za pośrednictwem pełnomocnika) do przedstawienia decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury z pouczeniem o możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego bądź emerytury i warunków, w jakich może to nastąpić.
Niepouczenie o takiej możliwości, niewezwanie do przedstawienia decyzji i uniemożliwienie stronie w ten sposób zrealizowania prawa do wyboru świadczenia korzystniejszego narusza przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a także przepisy art. 9, art. 79a k.p.a.
Ponownie powołując się na stanowisko NSA w sprawie I OSK 2010/20 wskazać wypada, że "skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury".
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie związany oceną prawną zaprezentowaną przez sąd w sprawie niniejszej, zatem – o ile strona jeszcze tego nie uczyniła – poinformuje stronę o możliwości wyboru zgodnie z wyżej zaprezentowaną wykładnią, wzywając jednocześnie do przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). W skład tych kosztów wliczono wyłącznie wynagrodzenie pełnomocnika, bowiem sprawa jest zwolniona ustawowo z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.
Końcowo wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek skarżącej w tym zakresie i brak sprzeciwu organu.