Uzasadnienie
Decyzją z [...].12.2010 r. nr [...] znak [...] Wójt Gminy K. ustalił T. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym wraz z niezbędną infrastrukturą, w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr [...] we wsi Ż. W., gmina K. W dniu 29.06.2011 r. E. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako rażąco naruszającej przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że jest właścicielem działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, dlatego powinien być stroną postępowania o warunki zabudowy. Jego zdaniem uchybienie w postaci niezapewnienia mu udziału w postępowaniu miało wpływ na wynik sprawy.
Postanowieniem z [...].07.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 61 "a" w związku z art. 157 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazując, że E. S. nie był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], zakończonego decyzją z [...].12.2010 r. Wynika to wprost z akt sprawy i wykazu stron, którym organ doręczył przedmiotową decyzję.
E. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że postanowieniem z [...].02.2011 r. Wójt Gminy K. wznowił postępowanie zakończone decyzją o warunkach zabudowy. Jego zdaniem w ten sposób został uznany za stronę postępowania o warunki zabudowy i w konsekwencji powinien być również stroną przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności. Wskazał, że domaga się zbadania legalności rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy oraz wywiódł, że właściwy organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie nieważnościowe aby sprawdzić, czy nie doszło do naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z [...].08.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na wniosek strony, czyli podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, bowiem E. S. nie był stroną w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Jest on właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...] położonych po sąsiedzku działki nr [...] należącej do S. M. Inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...], która graniczy z działkami [...] i [...]. Ostatnio wymieniona jest drogą powiatową. Odnośnie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia wskazano, że fakt ten nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem Kolegium we własnym zakresie mogło ocenić, czy żądanie stwierdzenia nieważności pochodzi od strony, co też uczyniło z wynikiem negatywnym.
Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego E. S. zarzucając: rażące naruszenie przez SKO zasad ogólnych procedury administracyjnej, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., co doprowadziło do dyskryminującego potraktowania go jako właściciela nieruchomości sąsiedniej i pozbawienia statusu strony; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów i bezpodstawne odmówienie mu prawa strony w postępowaniu o warunki zabudowy, mimo że jest właścicielem nieruchomości sąsiednich i części nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. W uzasadnieniu skargi E. S. wskazał na faktyczny brak podziału poprzedniej działki nr [...] na obecne działki nr [...] i [...], które – choć wyodrębnione geodezyjnie – nadal stanowią jedną nieruchomość rodziny M. Znajduje się na niej jedno siedlisko. Wskazał też, że jest właścicielem części działki nr [...].
W trakcie postępowania pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi wywodząc, że odrębność geodezyjna dwóch działek nie przeszkadza w uznaniu ich za jedną nieruchomość w znaczeniu funkcjonalnym także na gruncie ustawy planistycznej z 2003 r. Działki nr [...] i [...] mają faktycznie tego samego właściciela (rodzinę M.) i w dalszym ciągu są wykorzystywane w taki sam sposób jak przed ich wyodrębnieniem z działki nr [...]. Zdaniem pełnomocnika miało ono na celu oddzielenie działki skarżącego od wyodrębnionej działki budowlanej tak, aby nie mógł być stroną postępowania o warunki zabudowy. Tymczasem oddziaływanie inwestycji na działce nr [...] na działkę skarżącego niewątpliwie będzie miało miejsce, zważywszy że inwestor zamierza wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków oraz działka inwestycyjna od działki skarżącego jest oddzielona jedynie pasem gruntu szerokości 3 m. Wskazano, że działka sąsiednia to pojecie szersze i obejmuje nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą, ale również położoną dalej, o ile znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, a tak jest w sprawie niniejszej.
W trakcie rozpraw w dniach 14.02.2012 r. i 02.08.2012 r. uczestnik postępowania T. M. wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w W. M. w sprawie I C [...] z powództwa E. S. o ochronę naruszonego posiadania – udzielający takiej ochrony co do pasa gruntu na działce nr [...], jest prawomocny, natomiast od postanowienia Sądu Rejonowego w W. M. z 24.05.2011 r. w sprawie I Ns [...] z wniosku skarżącego o zasiedzenie własności nieruchomości (części działki nr [...]), którym oddalono wniosek – w dniu 19.07.2012 r. apelacja została oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność postanowienia odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. Jako powód żądanego stwierdzenia nieważności skarżący wskazał fakt pominięcia go w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy, mimo że jako właściciel działki sąsiedniej miał interes prawny do uczestniczenia w nim w charakterze strony.
Przede wszystkim zauważyć należy, że organ administracji uznając brak podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego zastosował właściwą formę rozstrzygnięcia – postanowienie. Z dniem 11.04.2011 r. uchylony został bowiem przepis art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę wydania decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jednocześnie do k.p.a. wprowadzono nową regulację – art. 61 "a", zgodnie z którą gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W § 2 art. 61 "a" k.p.a. przewidziano na to postanowienie zażalenie. W sprawie niniejszej, z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad SKO, prawidłowo pouczono skarżącego o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z której to możliwości skorzystał wyczerpując tym samym drogę zaskarżenia na etapie administracyjnym.
Następnie wskazać należy, że w poprzednim stanie prawnym, przed uchyleniem przepisu art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego mogła mieć miejsce z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wśród których najczęściej wymieniano brak zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, brak legitymacji strony, stwierdzenie nieistnienia decyzji, której ważność ma być poddana ocenie, istnienie przeszkód prawnych wynikających z ustaw odrębnych (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 610). Obecnie w oparciu o przepis art. 61 "a" k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania również może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych (gdy "żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną"), zatem możliwe jest wykorzystanie dorobku orzecznictwa na tle art. 157 § 3 k.p.a.
Odnośnie postępowania nieważnościowego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 28 k.p.a.). W konsekwencji istnieje konieczność prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów mających legitymację do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym. W tym celu należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie wpływa na uprawnienia podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna mieć zatem miejsce tylko wówczas, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości (vide wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2241/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z 19.01.2011 r., VII SA/Wa 1857/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Bezsporne w sprawie niniejszej było, że E. S. nie uczestniczył w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją z [...].12.2010 r. Formalnie zatem nie był jego stroną. SKO nie poprzestało jednak na tym formalnym ustaleniu, ale zbadało, czy istnieje inna podstawa do przyznania skarżącemu prawa do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 28 k.p.a.). Wskazano w zakwestionowanym postanowieniu, że działka skarżącego nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr [...], bowiem są one przedzielone działką S. M. o nr [...], która stanowi trzymetrowej szerokości pas gruntu. Oceniono w konsekwencji brak wpływu inwestycji na grunt skarżącego, co wyklucza jego interes materialnoprawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Z przedmiotową oceną co do zasady należy się zgodzić. Charakter inwestycji (zabudowa zagrodowa na terenach rolnych) wskazuje, że jej oddziaływanie będzie się zamykało w granicach działki inwestora, a to wyklucza przyznanie skarżącemu charakteru strony w postępowaniu nieważnościowym. Stąd też i odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61 "a" § 1 k.p.a. należy uznać za uzasadnioną.
Powyższej oceny nie zmieniają okoliczności wskazywane przez skarżącego i jego pełnomocnika.
Odnośnie faktu wznowienia postępowania przez Wójta Gminy K. w stosunku do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą skarżący kwestionuje jako nieważną, to zdaniem sądu nie może on prowadzić do uwzględnienia skargi. Trafnie SKO wskazało, że postępowanie nieważnościowe oraz w przedmiocie wznowienia są dwoma wykluczającymi się nadzwyczajnymi trybami weryfikacji decyzji administracyjnych. Wszczęcie każdego z nich jest oparte na innych podstawach, dlatego też mogą toczyć się równolegle i nie występuje pomiędzy nimi zależność. Powoływana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność nieprzyznania mu statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy może być wyłącznie podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast z punktu widzenia tej przesłanki nie można oceniać ważności lub nieważności przedmiotowej decyzji. Z kolei ocenę SKO co do interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nieważnościowym należy traktować wyłącznie jako dokonaną na potrzeby tego postępowania.
Stanowiska składu orzekającego co do braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego nie może zmienić uzyskanie przez skarżącego ochrony w trybie posesoryjnym przed sądem powszechnym (vide wyrok z 31.12.2010 r., I C [...], k. 53). Odzyskał on bowiem w ten sposób wyłącznie posiadanie pasa gruntu w obrębie działki nr [...], natomiast nie przyznano mu tytułu własności do spornego fragmentu tej działki. Skarżący nie uzyskał również tytułu własności do części działki nr [...] w postępowaniu o zasiedzenie. Jak wynika z akt jego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia został prawomocnie oddalony (vide postanowienie z [...].05.2011 r., k. 76 oraz oświadczenia stron do protokołu rozprawy w dniu 02.08.2012 r., k. 193). W konsekwencji za aktualną należy uznać ocenę SKO co do braku po stronie E. S. legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego skutkującą odmową jego wszczęcia.
Zauważyć też należy, że w sprawie II SA/Bk 545/07 ze skargi E. S. na postanowienie SKO w Ł. z [...].05.2007 r. utrzymujące w mocy orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych – sąd nie rozstrzygał kwestii interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] (z której powstały działki nr [...]). Skład orzekający wskazał wówczas, że zarzuty odnoście pominięcia skarżącego jako strony "nie mogą być skuteczne na etapie kontroli działań organu uzgadniającego skoro nie odnoszą się do postępowania organu kontrolowanego przez sąd", czyli organu uzgadniającego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji.
Zwrot kosztów postępowania pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).