Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1983r. nr [...] w oparciu o przepisy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz.
- 64) wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 2,3190 ha, oznaczona nr/nr: [...]/3, [...]/4, [...]/5, położona w Ł. przy ulicy P., stanowiąca własność B.W.
W decyzji wywłaszczeniowej zostało określone, iż działka Nr [...]/3 jest przeznaczona na strefę ochronną budynków mieszkalnych MON, natomiast działki Nr [...]/4 i [...]/5 przeznaczone są pod rozbudowę ulicy.
Skarżący B.W. trzykrotnie występował o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, po raz pierwszy w kwietniu 1993r., po raz drugi w październiku 1999r. i po raz trzeci w styczniu 2005r. Po pierwszym wniosku (z 1993r.) rozpatrywanym przy zastosowaniu przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127), ostatecznie odmówiono zwrotu nieruchomości przy ustaleniu, że działka Nr [...]/4 została zagospodarowania pod ulicę P., na działce Nr [...]/5 zostały zlokalizowane garaże pracowników jednostki wojskowej, wybudowane z ich własnych środków, a na działce Nr [...]/3 na części znajdowały się tymczasowe ogródki działkowe (na podstawie umów dzierżawy), a na innej części wzniesiony został budynek magazynowo-garażowy jednostki wojskowej oraz zorganizowany był parking samochodów ciężarowych jednostki, przy czym całość działki Nr [...]/3 przyłączona była do kompleksu jednostki wojskowej trwałym ogrodzeniem.
Zasadniczym powodem ówczesnej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości był fakt niewładania przez Skarb Państwa gruntami, które zostały przekazane nieodpłatnie w zarząd MON (działka Nr [...]/5), bądź w użytkowanie na rzecz MON (działka Nr [...]/3) i dlatego bez wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania gruntu nie można było rozważać kwestii ewentualnego zwrotu gruntów. Stanowisko organu zostało zaakceptowane przez NSA OZ w B., który wyrokiem z [...].10.1995r. (sygn. [...]) oddalił skargę B.W. na ostateczną decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości.
Drugi wniosek skarżącego o zwrotu gruntów (z 1999r.) rozpatrywany był już przy zastosowaniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), a postępowanie również zakończyło się ostateczną odmową zwrotu nieruchomości przy ustaleniu, że działka Nr [...]/4 wywłaszczona pod rozbudowę ulicy P. została na ten cel wykorzystana, działka Nr [...]/5 zabudowana wzniesionymi prywatnymi garażami znalazła się w użytkowaniu wieczystym 67 właścicieli garaży, a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych w 1997r. i dlatego na przeszkodzie jej zwrotu stanęła treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś działka Nr [...]/3 wywłaszczona pod strefę ochronną budynków mieszkalnych MON, jako znajdująca się w granicach stanowiących zamknięty teren wojskowy i wykorzystywana przez jednostkę wojskową, zagospodarowana dla potrzeb tej jednostki i niezbędna do dalszego jej funkcjonowania, też nie podlega zwrotowi jako wykorzystana na cel wywłaszczenia, gdyż stanowi de facto strefę ochronną zamkniętego terenu wojskowego. Zgodność z prawem decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości również potwierdził NSA OZ w B., oddalając wyrokiem z [...] listopada 2000r. (sygn. [...]) kolejną skargę B.W.
B.W. występując w styczniu 2005r. po raz trzeci o zwrot wywłaszczonych gruntów nadal twierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i powinna być zgodnie z art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócona na jego rzecz. Zdaniem wnioskodawcy w pasie ochronnym, na który wywłaszczono część jego nieruchomości, powinna rosnąć trawa, a nie powinno budować się garaży, wykonywać parkingi, wykorzystywać terenu na cele wojskowe. Natomiast na terenie wywłaszczonym pod rozbudowę ulicy nie należało budować garaży.
Decyzją z [...] kwietnia 2005r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z trzeciego wniosku strony o zwrot nieruchomości podnosząc, że nie ma prawnych możliwości ponownego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wobec wcześniejszej ostatecznej odmowy zwrotu wywłaszczonych gruntów, zgodność z prawem której potwierdził Sąd.
W odwołaniu od tej decyzji B.W. podkreślił raz jeszcze, że zgodnie z art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odebrana nieruchomość nie może być użyta na cel inny, niż określa decyzja wywłaszczeniowa. W pasie ochronnym nie powinno się zatem budować garaży, wykonywać parkingów i wykorzystywać terenu na inne cele.
Jednocześnie wyjaśnił, że w 1993r. występował o zwrot trzech działek i wtedy nikt z 67 właścicieli garaży nie posiadał użytkowania wieczystego. W 1997r. świadomie i niezgodnie z prawem oddano grunty w użytkowanie wieczyste. Działka nr [...]/3 nie jest oddana w użytkowanie wieczyste i w związku z tym nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
B.W. w zakończeniu odwołania stwierdził, że gdyby teren był wykorzystywany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, nie wnosiłby roszczeń o zwrot nieruchomości.
Wojewoda P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonych od niego gruntów. Organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe zajęte stanowisko co do bezprzedmiotowości postępowania. Stwierdził, że ustalenia co do sposobu wykorzystania wywłaszczonych gruntów, objęte poprzednim wyrokiem NSA OZ w B. z [...].11.2000r., stanęłyby na przeszkodzie zwrotu nieruchomości w oparciu o poprzednio brzmiące rozwiązania wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uległ jednak zmianie stan prawny, albowiem Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 21 czerwca 2004r. Nr 141, poz. 1492) dokonała sprecyzowania w art. 137 przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, polegającego na tym, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, a jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Podkreślić należy, że ustalenia, iż sporna nieruchomość nie podlega zwrotowi w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami, to nie wystąpił w sprawie stan rzeczy osądzonej z uwagi na zmieniony stan prawny (wyrok Sądu Najwyższego z 6 lipca 2001r. sygn. IIIRN 116/00 – OSNP 2001, Nr 22, poz. 656).
Zgromadzony materiał dowodowy w poprzednich rozstrzygnięciach odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozwala na zajęcie stanowiska, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym.
Obecnie wywłaszczona od B.W. nieruchomość, zdaniem Wojewody nie podlega zwrotowi z niżej podanych powodów.
Działka nr [...]/3 decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 1984r.
Nr [...] przekazana została z użytkowanie Wojskowemu Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w B. na strefę ochronną budynków mieszkalnych Ministerstwa Obrony Narodowej, a więc nie została wykorzystana na cel inny, niż w decyzji wywłaszczeniowej i cel ten został zrealizowany przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Żądanie zwrotu działki nr [...]/4 jest bezzasadne, albowiem została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (urządzenie ulicy P.). Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Stanowisko w tej sprawie jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003r. sygn. akt IISA/Gd 1206/01 (ONSA z 2004r., poz. 72).
Jeżeli chodzi o nieruchomość zabudowaną garażami, oddaną w użytkowanie wieczyste, zaspokojeniu roszczenia o jej zwrot stoi na przeszkodzie właśnie prawo użytkowania wieczystego garaży, ujawnione w księdze wieczystej, przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 229 ustawy). Zastosowanie dyspozycji tego przepisu nie podważa fakt, iż organy administracyjne nie dopełniły obowiązku zawiadomienia byłego właściciela o przewidywanym rozporządzeniu nieruchomości. Stanowisko w tej sprawie wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] listopada 2000r. sygn. akt [...], w związku z rozpatrywaniem skargi B.W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2000r. Nr [...].
Brzmienie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami od daty wydania cytowanego wyżej wyroku NSA z dnia [...] listopada 2000r. nie uległo zmianie.
W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego B.W. podtrzymał żądanie zwrotu wywłaszczonych od niego gruntów z argumentacją zaprezentowaną we wcześniejszych wnioskach i środkach odwoławczych od odmownych decyzji oraz wyraził rozgoryczenie wobec sposobu załatwienia sprawy i postępowania organów administracji.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu. W zaskarżonej decyzji bowiem nie sposób dopatrzeć się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a wyłącznie niezgodność decyzji z prawem skutkować mogłaby jej uchyleniem przez sąd administracyjny, jako że ten przy sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej kierować się musi kryterium legalności (vide: art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola sądu administracyjnego polega przy tym na zbadaniu, czy organ wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się w danej sprawie naruszenia prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, a prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść oskarżonego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Zaskarżona decyzja jest trzecią z kolei ostateczną decyzją rozstrzygającą merytorycznie o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonej od niego w 1983r. nieruchomości. O ile druga z ostatecznych decyzji (wydana dnia [...] kwietnia 2000r. z wniosku skarżącego złożonego w październiku 1999r.) rozstrzygała o sprawie w świetle ewidentnie zmienionego stanu prawnego, spowodowanego wejściem w życie od 1 stycznia 1998r. ustawy z 27 sierpnia 1997r.
o gospodarce nieruchomościami, która zastąpiła ustawę z 29 kwietnia 1985r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o tyle obecnie skarżona, trzecia decyzja ostateczna, odmawiająca zwrotu nieruchomości została wydana przy zastosowaniu tej samej ustawy, co przy drugiej decyzji ostatecznej, tylko przy zmienionym brzmieniu art. 137 ustawy, określającym przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wprowadzonym nowelizacją ustawy z 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1492). W pierwszej zatem kolejności należało rozważyć trafność poddania trzeciego wniosku strony o zwrot nieruchomości (złożonego w styczniu 2005r.) merytorycznej ocenie. Przyjmując – korzystnie dla skarżącego – że ustawa z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) rzeczywiście zmieniła przesłanki uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w sposób pozwalający na uznanie, iż przestała istnieć tożsamość podstawy prawnej roszczenia o zwrot nieruchomości, zgłoszonego w październiku 1999r. z roszczeniem zgłoszonym w styczniu 2005r., ostatni wniosek skarżącego prawidłowo został poddany merytorycznej ocenie poprzez pryzmat aktualnego brzmienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Taki sposób załatwienia wniosku strony (merytoryczny, a nie formalny) pełniej zabezpieczył interesy skarżącego – osoby ubiegającej się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, konsekwentnie wykazującej niewykorzystanie wywłaszczonych gruntów na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zalecenie umorzenia postępowania administracyjnego z powodu powagi rzeczy rozstrzygniętej byłoby więc niekorzystne dla strony zainteresowanej merytoryczna oceną przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Doprecyzowanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, które nastąpiło ustawa zmieniającą z dniem 22 września 2004r. ustawę o gospodarce nieruchomościami, dało skarżącemu możliwość poddania jego wniosku raz jeszcze merytorycznej ocenie poprzez pryzmat aktualnego brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W świetle zmienionego ustawą nowelizującą z 28 listopada 2003r. przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
- - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym w tym ostatnim przypadku w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Jak wynika nadto z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (tj. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że odebrane skarżącemu decyzją wywłaszczeniową z 13.12.1983r. działki Nr [...]/4 i [...]/5 (obecnie numery [...] i [...]/2) przeznaczone zostały w momencie wywłaszczenia pod rozbudowę ulicy, natomiast działka Nr [...]/3 (obecnie numer [...]/1) na strefę ochronną budynków mieszkalnych Ministerstwa Obrony Narodowej. Z ustaleń organu wynika, że działka Nr [...]/4 wykorzystana została na urządzenie ulicy P., a zatem niewątpliwie użyta na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, przy czym wykorzystanie tej działki pod budowę ulicy zostało potwierdzone już w trakcie pierwszego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wszczętego wnioskiem skarżącego z kwietnia 1993r., co dowodzi faktu urządzenia ulicy na tej działce przed upływem 10 lat od dokonanego w grudniu 1983r. odebrania nieruchomości. Druga z działek przeznaczonych w decyzji wywłaszczeniowej także pod rozbudowę ulicy (Nr [...]/5) nie została wprawdzie na ten cel wykorzystana, ale na przeszkodzie jej zwrotu nadal stoi przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z bezspornych ustaleń organu, potwierdzonych dokumentami dołączonymi do akt administracyjnych wynika bowiem, że po przekazaniu jej w 1989r. w nieodpłatny Zarząd Ministerstwu Obrony Narodowej została zabudowana garażami kadry wojskowej, a w następnych latach oddana w użytkowanie wieczyste 67 właścicielom tychże garaży, przy czym ich prawa użytkowania wieczystego zostały ujawnione w księgach wieczystych jeszcze przed wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998r. Trafnie wreszcie organ przyjął, że działka Nr [...]/3, wywłaszczona pod strefę ochronną budynków mieszkalnych MON, została wykorzystana na cel wywłaszczenia przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 1984r. o przekazaniu tejże działki w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Wojskowemu Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowemu w B. z przeznaczeniem na strefę ochronną budynków mieszkalnych i od tej pory do dnia dzisiejszego działka ta stanowi integralną część terenu jednostki wojskowej, trwale przyłączoną do kompleksu jednostki wojskowej.
W dniu [...] kwietnia 1992r. Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany otrzymał pozwolenie na budowę na tejże działce budynków garażowych z przeznaczeniem na magazyny części zamiennych – samochodowych. Okoliczność częściowego zabudowania działki wojskowymi obiektami garażowymi nastąpiła zatem już po przekazaniu jej w użytkowanie jednostce wojskowej. Z uwagi na nieistnienie dokumentów, które w momencie wywłaszczenia określałyby konkretny sposób zagospodarowania obszaru strefy ochronnej, nie można zgodzić się ze skarżącym, że wyłącznie pozostawienie na nim zieleni (trawy i kwiatów) byłoby zgodne z celem wywłaszczenia. De facto, jak wynika z mapy geodezyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych, przyłączona do kompleksu jednostki wojskowej działka Nr [...]/3 stanowi obszar oddzielający osiedle budynków mieszkalnych MON od terenu jednostki wojskowej w pierwotnych jego granicach (sensu stricto).
Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego, kierując się art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.