Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 769/19

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, udzielił Burmistrzowi Miasta G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa nawierzchni i brakującej infrastruktury technicznej w ulicy [...] oraz budowie kanału sanitarnego w obrębie ul. [...] w G. Budowa ul. [...] na odcinku od km 0+166,5 do km 0+197,5", na działce o nr ewid. [...] w obrębie miasto G., wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości oraz zatwierdzeniem projektu budowlanego. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie wydano po uprzednim uzupełnieniu wniosku przez inwestora odnośnie wskazania zakresu robót budowlanych. W piśmie z [...] lutego 2019 r. inwestor określił, że zakres wnioskowanej inwestycji obejmuje: budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem do istniejącej zabudowy, budowę sieci kanalizacji deszczowej, budowę hydrantu, usunięcie kolizji energetycznych, budowę linii napowietrznej nN, rozbiórkę budynku gospodarczego, budowę drogi ul. [...] o długości 31 mb od km 0+166,5 do km 0+197,5 - budowa nawierzchni jezdni, chodników, parkingu oraz uzupełnił projekt budowlany.

Zarządca drogi wyjaśnił, że działka nr [...](po podziale) przeznaczona jest pod parking (wcześniej w projekcie budowlanym znajdowały się informacje o placu manewrowym). Ww. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. M. i podniosła, że w SR w G. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr [...], objętej inwestycją, której drugim właścicielem jest Miasto G.. Nadto zarzuciła, że lokalizacja projektowanego odcinka drogi jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a wszystkie postępowania administracyjne powinny być zawieszone do momentu zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności działki nr [...].

Wojewoda P. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej i przedstawienia stanowiska zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia działek. Uzupełnioną dokumentację inwestor przedłożył przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wraz z wyjaśnieniami zarządcy drogi z 1 sierpnia 2019 r. Wojewoda P. zawiadomieniem z [...] sierpnia 2019 r. poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu wskazano, że w postępowaniu odwoławczym został poprawiony projekt budowlany oraz przedłożono wyjaśnienia zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia działki pod inwestycję drogową. Z powyższego prawa skorzystał pełnomocnik odwołującej [...] sierpnia 2019 r., a sama odwołująca w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wnosząc o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez WSA w Białymstoku na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie odwołująca podtrzymał stanowisko, że podział działki, której jest współwłaścicielką jest dla niej krzywdzący i wniosła o wnikliwe rozpatrzenie projektu w zakresie naruszenia jej słusznego interesu.

Wojewoda P. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.; zwana dalej specustawą drogową):

1. I. uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu 3 (s.
2. 3) w zakresie zmian w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu i orzekł w następujący sposób:

"3. Zmiany w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu:

Projektowana inwestycja obejmuje budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem do istniejącej zabudowy, budowę sieci kanalizacji deszczowej, budowę hydrantu, usunięcie kolizji energetycznych, budowę linii napowietrznej nN, rozbiórkę budynku gospodarczego, budowę ul. [...] o długości 31 mb od km 0+166,5 do km 0+197,5 - budowa nawierzchni jezdni, chodników, parkingu.

W związku ze zmianą lokalizacji włączenia ul. [...] do ul. [...] (DK65), przewiduje się wykupienie części działki nr ewid. gr. [...] oraz wyburzenie budynku gospodarczego kolidującego z projektowaną infrastrukturą drogową.

3a. Określenie obowiązku budowy sieci uzbrojenia terenu oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych:

Określam obowiązek budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem do istniejącej zabudowy, budowy kanalizacji deszczowej i wykonanie rury osłonowej na działce nr [...] oraz rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] i [...].

Zezwalam na wykonanie ww. obowiązków.

3b. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ww. obowiązków:

Właściciele działek przewidzianych do ustanowienia czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na okres budowy zobowiązani są udostępnić nieruchomości w celu wykonania wskazanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ograniczeń w korzystaniu nieruchomości dla realizacji obowiązku: rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami'."

1. II. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, że stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. W ocenie organu zakres stwierdzonych uchybień nie był na tyle istotny, aby skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z powyższych względów uzupełnił materiał dowodowy we własnym zakresie, wzywając inwestora postanowieniem z [...] lipca 2019 r. do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Nieprawidłowości dotyczyły m.in. braku zaznaczenia na zaprojektowanym parkingu stanowisk postojowych i ich wymiarów, rozbieżności w zapisach dokumentacji projektowej na temat wycinki drzew i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wezwał również do przedłożenia brakującego pisma GDDKiA, które zgodnie z pismem pełnomocnika inwestora z [...] października 2018 r. ma stanowić element projektu budowlanego.

Dodatkowo wezwano inwestora do przedstawienia stanowiska zarządcy drogi w kwestii niezbędności i zakresu przejęcia działki nr [...] (nr po podziale) na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyjaśnienia lokalizacji projektowanego odcinka drogi oraz uzasadnienia projektowanych robót budowlanych przewidzianych na działce nr [...](nr po podziale), która ma znajdować się poza pasem drogowym. Wojewoda P. po uzupełnieniu materiału dowodowego ww. zakresie stwierdził, że decyzja Starosty G. z [...] maja 2019 r., wymaga w części zreformowania (poprzez uchylenie i orzeczenie co do istoty), a w pozostałej części utrzymania w mocy. W I punkcie niniejszej decyzji uchylono i orzeczono co do istoty punkt 3 zaskarżonej decyzji. Starosta G. nie orzekł bowiem o obowiązku budowy sieci na działce nr [...], pozostającej we władaniu dotychczasowych właścicieli, zezwolenia na wykonanie tego obowiązku i nie określił ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków.

Podniesiono, że na działce nr [...] przewidziano budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem do istniejącej zabudowy, budowy kanalizacji deszczowej i wykonanie rury osłonowej. Stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby określenie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (lit. e), zezwolenie na wykonanie tych obowiązków (lit. j) i określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązku (lit. i). Powyższych elementów zabrakło w decyzji organu pierwszej instancji i wymagało, zreformowania decyzji Starosty G. w tej części. Organ pierwszej instancji orzekł w zaskarżonej decyzji (str.

2) jedynie o obowiązku i terminie rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego kolidującego z projektowanym odcinkiem ul. [...] (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej). Wojewoda P. dokonując powyższych zmian uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Na etapie postępowania odwoławczego nie zmieniono bowiem zakresu inwestycji. Badając zgodność z prawem pozostałej część zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do jej zakwestionowania.

Organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z art. 11a specustawy drogowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało wszczęte na wniosek złożony przez właściwego zarządcę drogi - Burmistrza Miasta G. Do wniosku załączono w myśl art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Wniosek inwestora, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, zawiera analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami, określono nieruchomości i ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wskazano nieruchomości z których korzystanie będzie ograniczone, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego.

W aktach sprawy znajdują się także wymagane przepisami art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, opinie Zarządu Województwa P., Zarządu Powiatu G. oraz Burmistrza Miasta G.. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pod względem zgodności z przepisami prawa wykazała, że inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany. Dokumentacja projektowa zawiera oświadczenie projektantów oraz sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co spełnia wymóg art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Projektanci sprawdzający legitymują się także aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Parametry projektowanej inwestycji są zgodne z przepisami ww. rozporządzenia m.in. w zakresie szerokości pasów ruchu, chodnika, wymiarów stanowisk postojowych. Skarżona decyzja po jej zreformowaniu czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, zawiera warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W zaskarżonej decyzji Starosta G. zatwierdził projekt budowlany oraz projekt podziału nieruchomości. Wskazano w niej nieruchomości, które stają się własnością Miasta G. Niniejszym rozstrzygnięciem uzupełniono zapisy zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązku budowy sieci uzbrojenia terenu, wymaganych art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej. Określono ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...]dla realizacji tych obowiązków i rozbiórki budynku gospodarczego oraz zezwolono na ich wykonanie niniejszą decyzją. W zaskarżonej decyzji Starosta G. prawidłowo określił termin wydania nieruchomości, w myśl art. 16 specustawy drogowej.

Z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że Starosta G. zgodnie z wymogami art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcę oraz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w Starostwie Powiatowym w G., w Urzędzie Miasta G., na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej ("e-G..pl").

Jednocześnie organ pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 10 § 1 K.p.a. umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżona decyzja, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, została doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w G., w Urzędzie Miasta G., na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej ("e-G..pl"). Organ pierwszej instancji wysłał zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości przejętych pod inwestycję na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego zakres inwestycji jest zgodny z celami specustawy drogowej. Organ podniósł, że z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, wynika że reguluje ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Przedmiotowa inwestycja drogowa wraz z parkingiem mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanym w ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zaprojektowany parking ma służyć uczestnikom ruchu drogowego, dlatego należy go zaliczyć do wyposażenia drogi. Podniesiono, że parking z 11 miejscami postojowymi, został zaprojektowany na działce nr [...], z podziału działki nr [...], której właścicielem w większej części jest Miasto G..

Udział W. M. w działce nr [...] wynosi 701/1701, zaś Miasta G. 1000/1701. Zgodnie z projektem podziału działka o nr [...] ma zostać podzielona na działkę o nr [...](o pow. 599 m2) - pozostającej we władaniu dotychczasowych właścicieli, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz na dwie działki przeznaczone pod inwestycję drogową - [...] (o pow. 337 m2) i [...](o pow. 765 m2). Na działce o nr [...] zaprojektowano jezdnię, chodnik i uzbrojenie terenu, natomiast na działce o nr [...]zaprojektowano parking, infrastrukturę techniczną oraz zieleń. Organ odwoławczy przywołał uzasadnienie zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia działki nr [...]. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta G. wskazał, że parking ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drogach gminnych, gdyż istniejący przebieg ul. [...] oraz ul. [...] nie daje możliwości lokalizowania miejsc postojowych w granicach pasa drogowego w związku z istniejącą zabudową.

Bez przedmiotowego parkingu, użytkownicy samochodów zmuszeni byliby parkować pojazdy na chodnikach, zieleńcach lub w skrajnych przypadkach na jezdni, co spowodowałoby znaczne utrudnienia w ruchu oraz narażałoby na niebezpieczeństwo wszystkich użytkowników dróg, w tym pieszych. Zarządca drogi wskazał, że pozostała części działki nr [...]ma być pokryta zieleńcem, a niewielkie wymiary pozostawianego terenu, na której nie ma możliwości lokalizowania budynków, powoduje, że działka staje się nieprzydatna dla prywatnego inwestora. Miasto G. posiadając ten fragment działki może utrzymywać ją w należytym porządku, nie dopuszczając, aby krzewy czy wysoka trawa utrudniały widoczność dla osób włączających się do drogi krajowej z drogi podporządkowanej. Inwestor podnosząc powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody P., uzasadnił niezbędność przejęcia działki nr [...]w trybie specustawy drogowej.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołującej i braku zgody na przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji, w tym czasowego zajęcia nieruchomości wyjaśniono, że złożony w trybie specustawy drogowej wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej podlega ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i zgodności z obowiązującym prawem. Inwestor samodzielnie decyduje o przebiegu drogi. Ocena organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. To zarządca drogi (inwestor), który monitoruje funkcjonowanie istniejącego układu komunikacyjnego i opracowuje sposoby jego usprawnienia, dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Organ odwoławczy podniósł, że nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości stanowiące własność prywatną, który nie wzbudzałby sprzeciwu chociażby właścicieli tych nieruchomości.

Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku zarządcy drogi. Choć organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest upoważniony do ingerowania w planowany przebieg drogi czy rozwiązania techniczne, każdorazowo winien odnieść się do wniesionych przez strony uwag i wykazać, że ta konkretnie wskazana nieruchomość jest niezbędna. Organ winien przynajmniej przedstawić dowody, że w czasie postępowania ten aspekt sprawy był analizowany. W sprawie niniejszej zarządca drogi w piśmie z 1 sierpnia 2019 r., uzasadniając lokalizację projektowanego odcinka drogi ul. [...], wyjaśnił, że nowe włączenie ul. [...] z drogą krajową nr 65 (ul. [...]) przez działkę nr [...] (nr przed podziałem) było przewidziane już 20 lat temu, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] lipca 1999 r.).

Ponadto Burmistrz Miasta G. dysponuje decyzją Wojewody P. z [...] lutego 2018 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skrzyżowania ul. [...]z ul. [...] oraz ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody P.. W projekcie budowlanym przedstawiono skrzyżowanie w miejscu projektowanego odcinka ul. [...]. Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest poniekąd konsekwencją ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto zarządca drogi wyjaśnił, że wszystkie roboty budowlane przewidziane na działce nr [...]są niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia inwestycji. W celu lokalizacji ul. [...] wymagana jest rozbiórka budynku gospodarczego. Dokumentacja przewiduje wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej, która ma na celu także likwidację zbiornika szczelnego na działce nr [...] oraz daje możliwość podłączenia się do sieci innym mieszkańcom osiedla. Natomiast lokalizacja sieci kanalizacji deszczowej wynika z podłączenia jej w ul. [...], co zostało uzgodnione na naradzie koordynacyjnej (protokół znajduje się w projekcie budowlanym -k.37-42)

Odnosząc się do wniosku czy inwestycja nie narusza słusznego interesu odwołującej (pismo z [...] sierpnia 2019 r.) wyjaśniono, że zasada określona w art. 7 K.p.a. nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Zasada ta nie jest jednak bezwzględna. W szczególności nie nakłada na organ obowiązku spełnienia każdego żądania strony, zwłaszcza, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby kompetencje organu. Podniesiono, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. W interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest zaś maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazano że w myśl art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że inwestor planując lokalizację drogi nie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a specustawa drogowa pozwala inwestorowi na ustalenie przebiegu drogi w sposób odmienny od ustaleń miejscowego planu. Z powyższych względów niezasadne są zarzuty w zakresie potrzeby zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma zatem wpływu rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi odwołującej na uchwałę w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym brak jest przesłanek do wstrzymania się z wydaniem niniejszej decyzji, o co wniosła odwołująca w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Także toczące się postępowanie przed SR w G. w przedmiocie zniesienia współwłasności działki nr [...] nie stanowi przeszkody do zakończenia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Specustawa drogowa dopuszcza prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nawet w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania są nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 11d ust. 7 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej). Ewentualna kwestia zniesienia współwłasności może mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania za przejmowane nieruchomości pod inwestycję drogową. Postępowanie ustalające wysokość odszkodowania stanowi natomiast odrębne postępowanie, prowadzone po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Mając na uwadze fakt, że wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały spełnione w przedmiotowej sprawie, orzeczono jak w sentencji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła W. M. i zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.
2. 1) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności i pozbawieniu skarżącej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia jej sprawy w związku z zawarciem dopiero w decyzji drugiej instancji rozstrzygnięcia zawierającego określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości należącej do skarżącej, a podlegającej czasowemu zajęciu w celu realizacji planowanej inwestycji oraz zmianą (w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji) zakresu robót budowlanych poprzez polegającą na dodaniu rodzaju asortymentu robót;
3. 2) art. 107 § 1 ust 4 w zw. z art. 6, art. 8,art. 9, art. 11, art. 15 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, przez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej merytorycznych rozstrzygnięć przyjętych przez organ drugiej instancji w zakresie w jakim uchylił on decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy (pkt I zaskarżonej decyzji);
4. 3) art. 107 § 1 ust 5 w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, przez zawarcie w sentencji decyzji zbyt ogólnego rozstrzygnięcia dotyczącego zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez odesłanie do przepisów innej ustawy;
5. 4) art. art. 107 § 1 ust 6 w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, przez brak uzasadnienia prawnego - przytoczenia i wyjaśnianie podstaw prawnych zaskarżonej decyzji oraz niedokonanie w uzasadnieniu decyzji dowodowej oceny informacji przedłożonych przez inwestora w ramach postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem drugiej instancji;
6. 5) art. 63 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, przez orzeczenie w przedmiotowej decyzji ponad żądanie wniosku - organ drugiej instancji orzekł merytorycznie o zmianach w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu - o budowie parkingu, wzywając uprzednio inwestora do dokonania adekwatnych zmian w projekcie, w sytuacji gdy we wniosku jak i materiałach mu towarzyszących wnioskodawca podawał, że wnosi o wydanie zezwolenia w zakresie "placu manewrowego";
7. 6) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 3 i ust 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 11c i 11 i ust 1 specustawy drogowej, polegające na przekroczeniu przez organ drugiej instancji jego kompetencji w zakresie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku, usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, złożenia wyjaśnień polegających na:
8. a) zobowiązaniu inwestora do dokonania modyfikacji dokumentacji projektowej, która to dokumentacja leży tylko i wyłącznie w gestii inwestora, w sytuacji gdy organ drugiej instancji - jak sam wskazał obowiązany był tylko i wyłącznie do kontroli i weryfikacji materiałów przedłożonych przez inwestora pod kątem właśnie ich kompletności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa,
9. b) wydaniu zezwolenia w zakresie budowy parkingu przy ul. [...], w sytuacji gdy sam inwestor wnosił o wydanie zezwolenia dla realizacji placu manewrowego -zwłaszcza w świetle wielu zachodzących w tej kwestii wątpliwości - powoływania się we wniosku przez samego inwestora i przedstawienie załączników, w których przywołano plac manewrowym, a nie parking, w braku oznaczenia miejsc parkingowych w dokumentacji projektowej, podania jakichkolwiek założeń właściwych dla parkingu w części opisowej projektu budowlanego,
10. c) obwarowanie bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego inwestorowi do dokonania zmian w projekcie budowlanym (postanowienie organu z 19 lipca 2019 r.) skutkiem wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy art. 35 ust 3 ustawy – Prawo budowlane nakłada rygor wydania decyzji odmownej,
11. 7) art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 4 w zw. z art. 388 ust 2 oraz ust 3 ustawy - Prawo wodne, przez niewezwanie inwestora do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego w związku z występowaniem przez niego o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego - decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wydanej na podstawie specustawy drogowej, w sytuacji gdy art. 388 ust 2 i 3 stanowi, że uzyskanie pozwolenie wodnoprawego poprzedza uzyskanie ww. decyzji;
12. 8) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 specustawy drogowej, przez niedokonanie przez organy obydwu instancji ustaleń, czy wniosek inwestora (i zakres zaplanowanej przez niego drogi) nie skutkuje zbyt istotną ingerencją w prawo własności skarżącej, w sytuacji gdy argumenty podnoszone przez skarżącą związane ze sposobem podziału nieruchomości, jego przedwczesnością, nieracjonalnością zaproponowanego podziału nieruchomości nr przed podziałem [...] w zakresie nowego kształtu nieruchomości nr po podziale [...], alternatywnych sposobów poprowadzenia drogi, były podnoszone od samego początku postępowania i były doskonale znane organom obu instancji;
13. 9) art. 136 § 2 w zw. z art. 138§ 2 K.p.a. przez:
14. a) zobowiązanie inwestora do poprawienia dokumentacji projektowej w zakresie jaki miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, co sam organ zauważył podając, że brak uzupełnienia informacji skutkować będzie wydaniem decyzji kasatoryjnej, tj. przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasad obowiązujących przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i zwłaszcza w sytuacji gdy organ drugiej instancji uprawniony był jedynie do przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów tj.:
15. b) organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe polegające na zażądaniu wyjaśnień w zakresie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - w tym zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu - tj. zasadności i sposobu przejęcia nieruchomości [...], wyjaśnienia lokalizacji drogi oraz uzasadnienia robót, dla których niezbędne jest tymczasowe wejście na nieruchomość po podziale nr [...]- czym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. z uwagi na fakt, że okoliczności te stanowiące podstawę rozstrzygnięcia były po raz pierwszy przedmiotem rozważenia przez organ drugiej instancji.
16. 10) art. 70, 77, 7 K.p.a., przez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i brak dokonania wszechstronnych wyjaśnień w sprawie - organ drugiej instancji nie wyjaśnił samodzielnie wątpliwości zaistniałych w dokumentacji inwestorskiej dotyczących inwestycji planowanej na nieruchomościach nr po podziale [...] [...](w załączniku w postaci analizy powiązania projektowanej drogi z innymi drogami oraz zmian w zagospodarowaniu przestrzeni inwestor wskazał na budowę placu manewrowego, a organy orzekły o budowie parkingu), w sytuacji gdy wyjaśnienia przedstawione w tym zakresie przez inwestora budziły wątpliwości, nie były logiczne i przekonujące;
17. 11) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, przez niewystarczający wyraz w ramach postępowania realizacji zasady ochrony interesów osób trzecich - także w związku z orzeczeniem o tymczasowym zajęciu nieruchomości dla celów realizacji inwestycji;
18. 12) art. 11f ust 1 pkt 8i specustawy drogowej, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości podlegających tymczasowemu zajęciu ogólnego obowiązku w postaci udostępnienia nieruchomości przewidzianych do tymczasowego zajęcie, w sytuacji gdy z uwagi na adresowanie tego rozstrzygnięcia do konkretnej osoby winno on być określone bardziej dokładnie między innymi poprzez zidentyfikowanie nieruchomości, asortymentu robót, terminu, zakresu tymczasowego zajęcia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych).

Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 "d" ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f" ustawy). Przepis art. 11 "e" ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Burmistrza Miasta G. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11 "d" ust. 1 ustawy: mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenia terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy z projektami podziału nieruchomości, określające nieruchomości (lub ich części) planowane do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu, dołączono wymagane przepisami art. 11 "b" specustawy drogowej opinie Zarządu Województwa P., Zarządu Powiatu G. oraz Burmistrza Miasta G. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym art. 11 "f" specustawy drogowej.

Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy decyzji: określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wymienia warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury i obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazuje obowiązki w zakresie przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy zjazdów wymaganych art. 11 "f" ust. 1 pkt 8 lit. e), g) i h) specustawy drogowej, określa ograniczenia w korzystaniu z konkretnych nieruchomości będące następstwem realizacji inwestycji oraz zezwala na ich wykonanie.

Nie nasuwa wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. O wszczęciu postępowania indywidualnie został powiadomiony wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości, które znalazły się w granicach pasa drogowego, natomiast pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń. Również zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały obwieszczone w sposób prawidłowy tj. decyzję doręczono wnioskodawcy a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom nieruchomości przejętych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałym stronom zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało obwieszczone na tablicach ogłoszeń umieszczonych w Starostwie Powiatowym w G., w Urzędzie Miejskim w G., a także na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej.

Zarzuty skargi nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji. Liczne zarzuty skargi dotyczy naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności poprzez określenie w decyzji reformatoryjnej ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, zmianę zakresu robót budowlanych, braku wskazania merytorycznej podstawy prawnej orzekania. Nadto zarzuca się brak oceny czy wniosek inwestora nie skutkuje zbyt istotną ingerencją w prawo własności skarżącej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstnacyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tak więc nie w każdym przypadku ustawodawca wymaga, aby organ odwoławczy rozpatrywał dokładnie ten sam materiał dowodowy, co organ pierwszej instancji. W ocenie sądu w sprawie niniejszej uzupełniające postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nastąpiło w graniach o których mowa w art. 136 K.p.a. Uzupełnienie materiału dowodowego nie dotyczyło bowiem zakresu inwestycji.

Przedmiotem uzupełnienia były kwestie dotyczące zaznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu miejsc postojowych na projektowanym parkingu, wyjaśnienia rozbieżności dotyczących wycinki drzew/krzewów oraz zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w projekcie budowlanym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania orzeczenia ponad żądanie wniosku, tj. orzeczenie o parkingu zamiast wnioskowanego przez inwestora placu manewrowego podać należy, że inwestor w ponownie prowadzonym przez Starostę G. postępowaniu (po decyzji kasacyjnej z [...] stycznia 2019 r.) zmienił swój wniosek [...] lutego 2019 r. (k. 45 akt I instancji), planując na działce nr [...]parking. Zakres robót budowlanych w tym zakresie został zmieniony [...] lutego 2019 r. już przed organem pierwszej instancji. Stosowne poprawki zostały dokonane również w projekcie budowlanym. Istotnie w analizie powiązania inwestycji z innymi drogami publicznymi (załącznik do wniosku z [...] sierpnia 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) występuje budowa placu manewrowego, jednak w ocenie sądu jest to uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy.

Jak słusznie bowiem podnosi organ przedmiotem tego dokumentu jest, jak sama nazwa wskazuje, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a nie wymienienie zakresu robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że dopiero w decyzji drugiej instancji określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości oraz zmieniono zakres robót budowlanych wskazać należy, że przed organem pierwszej instancji był znany zakres robót jaki jest przewidziany na działce nr [...](nr po podziale). Inwestor uzupełniając wniosek w dniu [...] lutego 2019 r. wskazał tę działkę do czasowego zajęcia i wymienił zakres prac (k. 45a akt I instancji).

Zatem zakres robót budowlanych był znany przed organem pierwszej instancji i organ odwoławczy nie orzekł o nich pierwszy raz w decyzji reformatoryjnej. Wskazać należy, że w samej sentencji decyzji Starosty G. z [...] maja 2019 r. wskazano, że zakresem robót na działce nr [...] (nr przed podziałem) jest budowa przyłącza do kanalizacji sanitarnej, kanalizacja deszczowa, usunięcie kolizji energetycznych, rozbiórka budynku gospodarczego. Ponadto integralnym załącznikiem do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest projekt budowlany, składający się z projektu zagospodarowania terenu (k. 59). Na projekcie tym wyraźnie zaznaczono linię rozgraniczającą korzystania z terenu, niezbędnego dla obiektów budowlanych (teren pod czasowe zajęcie). Dlatego też, zdaniem sądu, organ odwoławczy nie orzekał o nowych robotach budowlanych tylko uzupełniał zapisy decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie w zaskarżonej decyzji z [...] września 2019 r. w przedmiocie określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, stanowiło również uzupełnienie decyzji Starosty G. z [...] maja 2019 r.

Nie zrozumiały jest przy tym zarzut dotyczący rygoru zawartego w postanowieniu Wojewody P. z [...] lipca 2019 r., że w przypadku nieuzupełnienia projektu budowlanego organ odwoławczy wyda decyzję kasacyjną podczas, gdy zdaniem skarżącej powinien być to rygor odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Słusznie twierdzi organ, że taki rygor był zasadny właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zakładając bowiem, hipotetycznie, że organ odwoławczy na skutek nie uzupełnienia projektu budowlanego wydałby decyzje odmowną, kiedy organ pierwszej instancji wydał pozytywną decyzję, pozbawiałby tym samym inwestora możliwości odwołania się do organu wyższego stopnia, gdyż od ostatecznych decyzji odwoławczych przysługuje wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu niezasadny jest zarzut, że organ nie wskazał podstawy prawnej merytorycznych rozstrzygnięć.

Właściwy przepis został wskazany w uzasadnieniu decyzji na stronie 5. Wojewoda P. przytoczył przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, j oraz lit. i specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby określenie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (lit. e), zezwolenie na wykonanie tych obowiązków (lit. j) i określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązku (lit. i). Właśnie w tym zakresie organ drugiej instancji orzekł co do istoty, gdyż elementów tych zabrakło w decyzji Starosty G., choć cały materiał dowodowy zebrany przed organem pierwszej instancji wykazywał jakie roboty budowlane są zaplanowane na działce nr [...]pod tzw. czasowe zajęcie. Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym zarzut, że w decyzji organ odwoławczy odesłał do innej ustawy przy określeniu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Wojewoda P. jedynie przywołał treść art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, który to przepis literalnie odsyła do wymienionych w nim przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124 ust. 4-7 i art. 124a) zaznaczając, że należy je stosować odpowiednio. Niezrozumiały jest kolejny zarzut o braku pozwolenia wodnoprawnego, gdyż skarżąca nie wskazuje jakie roboty wymagają wydania takiego pozwolenia. Powołane w skardze przepisy ustawy - Prawo wodne (art. 388 ust. 2 i 3) są ogólne i regulują, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego poprzedza wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do uwag w zakresie rozwiązań projektowych przede wszystkim w zakresie możliwości innego rozwiązania lokalizacji inwestycji, w sposób mniej uciążliwy ominięcie budynku gospodarczego skarżącej, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno – wykonawczych drogi, samodzielnie decyduje inwestor, tj. zarządca drogi będący wnioskodawcą. Zakres kontroli decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej jest bardzo ograniczony. W wyroku NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, pub. LEX nr 2351707 sąd wyraźnie stwierdził, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji.

To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Takie też stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 luty 2015 r. (II OSK 3221/14; zob. także wyroki NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, 13 września 2017 r., II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15 - wszystkie pub. cbosa). Organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji.

Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Podnieść należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powszechnie określana jako specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych.

Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (II OSK 208/12, opubl. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu, pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli.

W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności, nie może to jednak uzasadniać ingerowania w jej rozwiązania, gdyż leży to w gestii inwestora.

Podsumowując tę część rozważań, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i innych rozwiązań komunikacyjnych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Pomimo zatem odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji poddał weryfikacji i ocenie stanowisko zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia nieruchomości na cele drogowe.

W tym celu wezwał inwestora do przedłożenia stosownych wyjaśnień. Natomiast akceptację przedstawionego stanowiska zarządcy drogi organ wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzając, że zakres inwestycji jest zgodny z celami specustawy drogowej.

Końcowo podnieść należy, że prawidłowe jest stanowisko organu, że specustawa drogowa nie wymaga badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że toczące się postępowanie w SR w G. w przedmiocie zniesienia współwłasności nie stanowiło przeszkody do zakończenia postępowania w sprawie niniejszej. Odnośnie badania zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego podać należy, że art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wprost stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Specustawa drogowa nie wymaga od inwestora załączenia do wniosku, jeżeli postępowanie takie jest w toku w czasie postępowania o udzielenie zrid, orzeczenia w przedmiocie zniesienia współwłasności. Zarówno inwestor, jak i organy opierają się na takim stanie geodezyjnym, jaki w chwili wydania decyzji wynika z katastru nieruchomości (danych z ewidencji gruntów).

Toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności – o ile nie jest zakończone prawomocnie do dnia wydawania decyzji zrid – nie ma znaczenia prawnego dla treści decyzji, wydawanej w trybie specustawy drogowej.

Na marginesie należy dodać, że skarżąca nie akceptuje nie tylko lokalizacji drogi, o jakiej stanowi zaskarżona decyzja, ale również nie zgadza się z jej przebiegiem w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwała dotycząca planu miejscowego była zaskarżona do tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 476/19. Sąd skargę oddalił wyrokiem z 19 września 2019 r. (wyrok jest prawomocny).

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił - art. 151 ustawy z30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019.r, poz. 2325 ze zm.).