Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: "PINB") wstrzymał, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "P.b.") K. i A. T. (zwanych dalej razem: "inwestorami") prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie budynku letniskowego, polegającej na dobudowie zadaszonego tarasu o wymiarach 3,40 m x 3,17 m, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S. w gminie P. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2020 r, dokumentacji legalizacyjnej, tj.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności dokonanej rozbudowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy brak jest planu miejscowego);
- 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu budowlanego wraz z dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;
- 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że wskutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że istniejący na ww. działce drewniany budynek letniskowy o wymiarach 9,30 m x 6,30 m (wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 sierpnia 1997 r.) został rozbudowany o zadaszony taras o wymiarach 3,40 m x 3,17 m, konstrukcji drewnianej (oparty na drewnianych słupach, poszycie tarasu z desek). Ustalono również, że w 2006 r. miała miejsce przebudowa ww. budynku wykonana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., jednakże założenia projektowe nie przewidywały wówczas dobudowy zadaszonego tarasu.
Wobec niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich ww. postanowieniem obowiązków, PINB stwierdził brak możliwości przeprowadzenia legalizacji ww. rozbudowy oraz dnia [...] lipca 2020 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorom rozebranie samowolnie rozbudowanej części budynku letniskowego na ww. działce, działając na zasadzie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie nr sprawy.
Wskutek rozpatrzenia odwołania K. T. od ww. decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wedle poczynionych w sprawie ustaleń, w 2006 r. inwestorzy byli właścicielami budynku letniskowego posadowionego na ww. działce w obrębie S. oraz, że w owym czasie posiadał on jedno wejście z dwoma schodkami i niewielkim okapem wysuniętym poza lico ściany nad drzwiami wejściowymi. W chwili obecnej przy wejściu do budynku istnieje taras o ww. wymiarach, pełniący funkcję otwartej werandy. Jest on zadaszony przedłużonym dachem budynku, oparty na dwóch słupkach drewnianych oraz z trzech stron otoczony balustradą. Organ odwoławczy ustalił, że jest on komunikacyjnie i użytkowo połączony z budynkiem letniskowym oraz podnosi jego walory użytkowe. Taras ten PWINB zakwalifikował jako rozbudowę z uwagi na fakt, że zwiększa on powierzchnię użytkową budynku.
Stwierdzając zaś, że na realizację przedmiotowej rozbudowy inwestorzy powinni posiadać pozwolenie na budowę, którym się nie wylegitymowali, organ I instancji słusznie orzekł względem nich nakaz rozbiórki tarasu, uprzednio umożliwiając przeprowadzenie jego legalizacji, z której to możliwości inwestorzy nie skorzystali. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującej się, PWINB wskazał, ze w sprawie nie miała miejsca przebudowa budynku, lecz jego rozbudowa, zaś powoływanie się na pozwolenie na budowę z 1997 r. nie może wywrzeć oczekiwanego przez odwołującą skutku ze względu na fakt, że dokumentacja z 2006 r. jednoznacznie wskazuje na brak przedmiotowego tarasu.
Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. T., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
- 1. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej;
- 2. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego takiego jak: dziennik budowy, zgłoszenia rozpoczęcia budowy, zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu w 2007 r., pomimo istnienia takiej możliwości, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów, wskazując m.in., że z orzecznictwa NSA wynika, że brak jest podstaw, aby definicję kubatury budynku brutto z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015, poz. 1422; dalej: "warunki techniczne"), wedle której do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę przykrytych części zewnętrznych budynków - w tym tarasów, odnosić do P.b. skarżąca podkreśliła, że odnosząc się tak sformułowanego zarzutu odwołania, PWINB nie dochował dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżąca wskazała, że okoliczność samowolnej rozbudowy budynku letniskowego nie została przez organ należycie wyjaśniona, a także, że materiał dowodowy zawiera nieścisłości co do wymiarów ww. obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podzielając dotychczasową argumentację oraz odnosząc się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważyły legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca dobudowała do istniejącego budynku letniskowego położonego na działce nr 140/6, stanowiącej teren istniejącego ośrodka wypoczynkowego, zadaszony taras o wymiarach 3,40 m x 3,17 m. Konstrukcja tarasu, to: słupy drewniane oparte na płytach betonowych, dach jednospadowy pokryty blachą, poszycie tarasu stanowią deski drewniane. Taras ma balustradę z trzech stron i został wykonany przy drzwiach wejściowych do budynku.
Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] sierpnia 1997 r. udzielono ówczesnemu właścicielowi, pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku letniskowego o powierzchni użytkowej 49 m2. Następnie w 2006 r. skarżąca dokonała legalnej zabudowy tarasu przedmiotowego budynku. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. projektu architektoniczno - budowlanego zabudowy tarasu domku letniskowego datowanego na maj 2006 r., zatwierdzonego decyzją Starosty A. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] wynika, że inwestorzy, tj. K. i A. T. byli właścicielami budynku letniskowego usytuowanego na ww. działce o wymiarach łącznych 9,29 m x 6,15 m, po dokonanej zabudowie tarasu od strony zachodniej. Obiekt posiadał wejście do budynku z dwoma schodkami oraz niewielkim okapem wysuniętym poza lico ściany nad drzwiami wejściowymi. Powyższa dokumentacja nie wskazywała natomiast na istnienie zadaszenia tarasu nad wejściem do tego budynku.
Obecnie zaś przy wejściu do budynku istnieje taras o wymiarach 3,40 m x 3,17 m, zadaszony przedłużonym dachem, opartym na dwóch słupach drewnianych z trzech stron taras otacza balustrada. Pełni on rolę otwartej werandy. Jak wynika z ustaleń organów, zadaszony taras połączony jest komunikacyjnie i użytkowo z istniejącym budynkiem letniskowym – wejście do budynku odbywa się właśnie przez przedmiotowy taras. Ponadto zwiększa on powierzchnię zabudowy istniejącego budynku letniskowego o dodatkowe 10,7 m2.
Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. zawierającym dodatkowo dokumentację zarówno rysunkową, jak i zdjęciową, a także dokumentacji projektowej dotyczącej zabudowy tarasu przedmiotowego budynku letniskowego dokonanej w 2006 r. i jako takie nie budzą zastrzeżeń Sądu.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy za organami nadzoru budowlanego, że omawiana inwestycja polegała na rozbudowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowiła roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy, inwestorka przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej rozbudowy nie uzyskała stosownego pozwolenia na jego budowę, dopuszczając się tym samym, tzw. samowoli budowlanej.
Sąd zgadza się przy tym, że w niniejszej sprawie nie została dokonana przebudowa istniejącego budynku letniskowego. Przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. jak słusznie zauważył organ odwoławczy, to wykonanie robot budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa obejmuje zatem zawsze elementy istniejące. Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a przyjąć należy, że przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem rozbudowy zawsze jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red.
Z. Niewiadomskego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 57).
W przypadku przebudowy, może więc zmienić się np. poprzez zmianę parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy przy pierwotnej bryle budynku letniskowego powstała nowa zabudowa, zaś obszar zabudowy uległ zwiększeniu o nowe elementy, powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie z ww. budynkiem. Trafnie zatem oceniły organy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową a nie przebudową, jak chce tego skarżąca.
Sąd w pełni podziela także pogląd organów dotyczący sposobu obliczania powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednak stanowisko, że w braku ustawowej regulacji należy mieć w tym zakresie na uwadze zapisy zawarte w Polskiej Normie PN-ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zgodnie z punktem 5.1.2.2. ww. normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze np. szklarnie, altany, szopy (tak: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2021 r., SA/Go 576/20). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do powierzchni zabudowy altany w rodzinnym ogrodzie działkowym wlicza się nawet taras, i w konsekwencji nawet dobudowanie tarasu może wpływać na legalność budowy (patrz: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 675/13), nie są to bowiem elementy drugorzędne zabudowy, gdyż wyznaczają one zewnętrzne krawędzie budynku w rzucie pionowym.
Podobnie w powołanym przez organ odwoławczy wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1445/19 wskazano, że powierzchnia zabudowy zgodnie z powszechnie przyjętą metodą – wynikającą z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 – wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a takie zewnętrze krawędzie wyznacza także (...) zadaszona weranda i inne zadaszone powierzchnie. W związku z powyższym przyjąć należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że realizacja zadaszonego tarasu dodatkowo zwiększyła powierzchnię zabudowy istniejącego budynku letniskowego.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny dokonanych robót budowlanych, zarówno w aspekcie ich kwalifikacji, jak też ich zgodności z obowiązującym w chwili wydawania decyzji porządkiem prawnym.
Organy właściwie zastosowały procedurę określoną w art. 48 P.b. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 P.b jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nie przedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 P.b., który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki.
Co więcej, organ wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno – gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z dnia 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r., stwierdzono, iż kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art.
48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką (II SA/Ke 593/09).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. określone obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia [...] marca 2020 r.
W tym miejscu zauważyć należy, że termin przedłożenia stosownych dokumentów wskazany przez organ wydający postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest określany w ramach tzw. "uznania administracyjnego", a organ przy jego wyznaczaniu winien uwzględniać realne możliwości wywiązania się z nałożonych obowiązków. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w konkretnej sprawie organ I instancji zakreślił prawie 6 miesięczny termin na przedłożenie żądanych dokumentów.
Skarżąca nie wykonała powyższego obowiązku niezbędnego do legalizacji omawianej rozbudowy, nie wnosiła również o przedłużenie zakreślonego terminu. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca była świadoma skutków nie wykonania nałożonych nań obowiązków, gdyż jak wynika z postanowienia z dnia 20 września 2019 r. organ pouczył ją o ewentualnym nakazie rozbiórki w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków.
W związku z nie przedłożeniem przez skarżącą w wyznaczonym terminie kompletu wymaganych dokumentów, organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo orzekły o nakazie jej rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych oraz ich wykładni. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.