Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].03.2019 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].01.2019 r. w przedmiocie zmiany części orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1964 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o nr [...] o powierzchni 4.693 m2 położonej przy ul. [...] (obecnie [...]). Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 9 "a" ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2024 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Do Wojewody P. wpłynął wniosek z dnia [...].06.2018 r. od wnioskodawców: H. O., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S. i B. G. (zwanych także: skarżącymi) o zmianę części orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1964 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w taki sposób, aby zamiast dotychczasowej treści pkt 2 tego orzeczenia, wpisać treść, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 16.894,80 zł przyznaje się spadkobiercom J. S.: H., L., J. i C. S. Zanim skarżący złożyli wniosek o zmianę orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a., toczyło się postępowanie administracyjne, zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.08.2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 633/16) oddalające skargę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1964 r.
W tamtym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił (niekwestionowany przez strony) przebieg zdarzeń, które skłoniły wnioskodawców – spadkobierców J. S. do zainicjowania postępowania o odzyskanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. J. S.– właściciel spornej nieruchomości – zawarł z J. J. przedwstępną umowę sprzedaży tej nieruchomości w dniu [...].08.1935 r. Kupujący J. J. zapłacił sprzedającemu J. S. kwotę 1.175,00 zł, której otrzymanie sprzedający pokwitował własnym podpisem. W § 3 umowy przedwstępnej strony ustaliły, że zostanie sporządzony formalny akt kupna – sprzedaży przed notariuszem w S. Nigdy nie doszło do sporządzenia umowy notarialnej. J. J. stał się nieformalnym posiadaczem nieruchomości, zaś właścicielem hipotecznym pozostał J. S. a następnie jego spadkobiercy.
Orzeczeniem z dnia [...].10.1964 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej dokonało wywłaszczenia, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości o powierzchni 4.693 m2 położonej w S. przy ul. [...], przy czym zaznaczono, że stanowi ona współwłasność L., C., J. i H. S. ale pozostaje w posiadaniu J. J. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie J. J. w wysokości 16.894,80 zł.
W uzasadnieniu tej decyzji organ przywołał stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że spadkobiercy J. S., wymienieni w księdze wieczystej, nie zaprzeczyli, że nieruchomość została sprzedana i nie żądali odszkodowania za wywłaszczoną, pod stadion, nieruchomość. Stąd te odszkodowanie przyznano J. J., który faktycznie władał nieruchomością do chwili zajęcia jej pod stadion.
W wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia, wytoczonego przez spadkobierców J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (sygn. akt IV SA/Wr 663/16). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez to, że odszkodowanie zostało przyznane faktycznemu użytkownikowi – J. J. a nie hipotetycznemu właścicielowi – J. S.. Jednakże Sąd nie stwierdził nieważności orzeczenia, z uwagi na kilkudziesięcioletni upływ czasu od wydania spornego orzeczenia (42 lata). Posiłkując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. (P 46/13) Sąd stwierdził, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa podlega ograniczeniom czasowym.
Powyższy wyrok stał się prawomocny, gdyż wnioskodawcy nie wywiedli skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszym postępowaniu wnioskodawcy żądali, w trybie art. 155 k.p.a. zmiany pkt 2 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1964 r. w ten sposób, by odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane dzieciom J. S., zamiast J. J..
Decyzją z dnia [...].01.2019 r. Prezydent Miasta S. odmówił zmiany orzeczenia, zaś Wojewoda P. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...].03.2019 r.
Organy obydwu instancji były zgodne co do tego, że nie znajduje tu zastosowania przepis art. 155 k.p.a. a także przepis art. 162 k.p.a.
Zmiana decyzji z art. 155 k.p.a. może być dokonana wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron, za zgodą storn i wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie, te przesłanki nie zostały łącznie spełnione.
Art. 162 k.p.a. stanowi o wygaśnięciu decyzji, jeśli zachodzi jej bezprzedmiotowość, tj. jeśli przestaje istnieć podmiot, przedmiot decyzji, jeśli nie został dopełniony określony warunek oraz gdy wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie organów, żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła.
Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając decyzji Wojewody P.:
- 1. naruszenie prawa wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. na zasadzie nienależytego przeprowadzenia zbadania wszystkich dowodów w sprawie;
- 2. pominięcie zastosowania art. 28 k.p.a. wobec osób, które występowały jako strona (w imieniu J. J.) nie posiadające przymiotu strony;
- 3. zastosowanie – wprost – wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13, który w świetle prawa, nie był wyrokiem obowiązującym, lecz jedynie skierowanym do ustawodawcy jako propozycje kierunkowe do zmiany at. 156 § 2 k.p.a.;
- 4. błędne uzasadnienie odmowy zmiany decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...].10.1964 r. wynikająca z art. 155 k.p.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 5. prowadzenie postępowania nadzorczego wobec całości decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, kiedy skarżący domagali się jedynie zmiany decyzji w części dotyczącej podmiotu do otrzymania odszkodowania.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że:
Decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...].10.1964 r. znak [...], w części dotyczącej odszkodowania, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze art. 19 i 23 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.
Skarżący żądali również uchylenia decyzji organów I i II instancji.
W uzasadnieniu skargi, skarżący nawiązali do sprawy o sygn. IV SA/Wa 633/16, gdzie sąd w wyroku nie stwierdził nieważności spornego orzeczenia z dnia 16.10.1964 r. ale wypowiedział się, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący przedstawili okoliczności, które ich zdaniem, wskazują na to, że J. J. nie mógł nabyć nieruchomości o nr [...] na zasadzie samoistnego posiadania, ponieważ: umowa nieformalna z 1935 r. nie została w ciągu 2 lat zawarta w formie aktu notarialnego, umowa z 1935 r. nie wskazuje powierzchni i oznaczenia nieruchomości, J. J. nie wszedł w jej posiadanie, bo nie był rolnikiem. Nieruchomość była używana w czasie II wojny przez okupanta jako stadion piłkarski i do chwili obecnej ma takie przeznaczenie. Działka była wpisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność skarżących i ich poprzedników.
Dalej, skarżący zakwestionowali okoliczność, że J. J. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym jako strona postępowania (art. 28 k.p.a.). Twierdzili również, że spadkobiercy J. J. powinni zostać "wyeliminowani z postępowania nadzorczego", gdyż nie posiadają uprawnień do nieruchomości. Tym samym, nie była potrzebna ich zgoda do uzyskania zmiany części spornej decyzji w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Wystąpiły również inne przesłanki aby decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu była wygaszona na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie skarżących, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. dopuściło się rażącego zaniedbania i być może celowo wydało orzeczenie z dnia [...].10.1964 r. przyznające odszkodowanie na rzecz J. J., narażając skarżących na dużego rozmiaru uszczerbek materialny.
Skarżący zaznaczyli również, że wystąpili do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o wykładnię wyroku z dnia 12.05.2015 r. wydanego w sprawie P 46/13 na okoliczność stosowania art.156 §2 k.pa.
Wnieśli o takie wystąpienie także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Skarga o identycznej treści, datowana [...].07.2019 r. została złożona przez L. i K. S. oraz B. G., reprezentowanych przez L. S. Należy zaznaczyć, iż ośmioro skarżących biorących udział w niniejszej sprawie, udzieliło sobie wzajemnie kilku pełnomocnictw.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W pismach z dnia [...].07.2019 r. i z dnia [...].12.2019 r. skarżący ponowili swoje stanowisko. Natomiast w piśmie z dnia [...].12.2019 r. zatytułowanemu "Wniosek" skarżący wyrazili stanowisko, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. został zastosowany niezgodnie z prawem, ponieważ nie powodował derogacji dotychczasowego art. 156 § 2 k.p.a. wobec art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja o wywłaszczeniu została skierowana do niewłaściwej osoby, która nie była i nie jest zapisana w księdze wieczystej jako właściciel. Skarżący są wskazani jako właściciele w [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Organy obydwu instancji wydały decyzje zgodne z prawem i należycie je uzasadniły.
Przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej zostały wyczerpująco wymienione w art. 155 k.pa. i dopiero ich łączne spełnienie mogłoby przemawiać za zmianą decyzji. Po pierwsze – strona, która była podmiotem decyzji – musiałaby wyrazić zgodę na jej zmianę. Po drugie – zmieniona decyzja musi być zgodna z prawem. Po trzecie – za zmianą decyzji musiałby przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.
W niniejszej sytuacji nie została spełniona pierwsze przesłanka. Jak słusznie twierdzi Wojewoda, istotą postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest tożsamość podmiotowa, tzn. tylko te same strony będące uczestnikami postępowania administracyjnego mogą wyrazić zgodę na zmianę decyzji.
Zmiana orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1964 r. już z zasady nie jest możliwa, ponieważ nie żyje strona postępowania – J. J., któremu zgodnie z pkt. 2 orzeczenia, przyznano odszkodowanie w kwocie 16.894,80 zł.
Orzecznictwo sądowe jest jednomyślne co do tego, że podmiot żądający zmiany decyzji musi być tym samym, do którego decyzja została skierowana. Nie mogą w jego miejsce wchodzić następcy prawni lub spadkobiercy. Zresztą, w sprawie niniejszej spadkobiercy J. J. (a uczestnicy niniejszego postępowania) nie wyrazili zgody na zmianę decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania jest warunkiem niezbędnym do zmiany decyzji ostatecznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.08.2019 r. – IV SA/Po 126/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.06.2019 r. – I OSK 833/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.05.2019 r. – I OSK 1651/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.03.2019 r. – II OSK 1220/17 itp.).
Spełnienie trzeciej przesłanki z art. 155 k.p.a. też może, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości.
Wszak J. S. otrzymał od J. J. zapłatę za "sprzedaną" nieruchomość, co nie budziło wątpliwości nawet jego spadkobierców w 1964 r. (podczas postępowania wywłaszczeniowego). Zatem, wypłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz spadkobierców J. S., byłoby niejako podwójną zapłatą za sporną nieruchomość, co nie pozostawałoby w zgodzie "z interesem społecznym lub słusznym interesem strony".
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 162 k.p.a., to wskazać należy, że przesłanki wygaśnięcia decyzji występują wtedy, gdy:
- • decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, interes społeczny lub interes strony;
- • decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła.
Żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Decyzja (orzeczenie) z dnia [...].10.1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nie zawierała żadnego warunku do spełnienia. Nie należy tu mylić i błędnie przywoływać warunki zawarcia umowy przedwstępnej z 1935 r. w formie aktu notarialnego, bo nie dotyczy to treści art. 162 k.p.a., który miałby się odnosić do orzeczenia wywłaszczeniowego z 1964 r.
Artykuły 155 k.p.a. i 162 k.p.a. zawierają nadzwyczajne tryby weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych ale ich zastosowanie do konkretnego stanu faktycznego, może mieć miejsce wówczas, gdy są spełnione przesłanki określone w tych przepisach. Tych warunków (omówionych powyżej) nie spełnia decyzja wywłaszczeniowa z 1964 r.
Innym nadzwyczajnym postępowaniem służącym do wzruszenia ostatecznej decyzji jest stwierdzenie jej nieważności z mocy art. 156 k.p.a.
Należy podkreślić, że weryfikacja decyzji w tym trybie miała miejsce. Decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.08.2016 r. w sprawie o sygn. IC SA/Wa 633/16, chociaż Sąd przyznał (w uzasadnieniu), że doszło do rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższy wyrok nie jest żadnym prejudykatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż decyzje oparte są na różnych podstawach prawnych.
Niemal wszystkie argumenty i zarzuty skarżących, zawarte w skardze i w pismach procesowych, odnoszą się do przesłanek nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1964 r. a nie do powodów przemawiających za zmianą czy wygaszeniem decyzji. Zatem, z oczywistych względów nie mogły być brane pod uwagę w tej sprawie, skoro stanowiły materiał dowodowy rozważany, w zakończonej prawomocnym wyrokiem, sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 633/16.
Rzeczą skarżących pozostaje, niezwiązana z niniejszą sprawą okoliczność, czy Trybunał Konstytucyjny dokona wykładni wyroku z dnia 12.05.2015 r. sygn. Pa 46/2013, na który powoływał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 633/16.
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).-