Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., B. Spółdzielnia Mieszkaniowa – dalej również jako BSM, poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. – dalej jako PINB, że w mieszkaniach o nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...], w B. zostały samowolnie zainstalowane grzejniki wraz z zaworem odcinającym na pionie łazienkowym.
W konsekwencji, PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania we wzmiankowanych lokalach mieszkalnych, przeprowadzając dnia [...] sierpnia 2018 r. oględziny, które wykazały, że w łazienkach przedmiotowych mieszkań zostały zamontowane dodatkowe grzejniki, sposób ich zamontowania jest zróżnicowany, a część instalacji pionów znajduje się w zabudowie.
Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] PINB w B. nałożył na BSM w oparciu o art. 81 c ust. 2 - Prawa budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1332 ze zm.) obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2018 r., oceny technicznej w zakresie prawidłowości funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...], w B., w pionie łazienkowym lokali o numerach [...] w związku ze zmianami wprowadzonymi w łazienkach, polegającymi m.in. na zamontowaniu dodatkowych grzejników i wykonaniu zmian przekrojów pionów z określeniem, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami wraz z wnioskami, niezbędnymi rysunkami i zaleceniami, umożliwiającymi doprowadzenie instalacji centralnego ogrzewania do stanu zgodnego z przepisami oraz podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się BSM składając zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB).
PWINB postanowieniem z dnia [...] października 2018 r.,
Nr [...] utrzymał w mocy sporne postanowienie organu
I instancji.
PWINB powołując treść art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów oględzin z wynika, że w poszczególnych mieszkaniach zostały przerobione instalacje centralnego ogrzewania, co ma wpływ na obieg wody w pionie, a tym samym na niedogrzanie łazienek. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że podmiotem na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest BSM. Spółdzielnia jest zarządcą całej sieci grzewczej w pionie, która tworzy część wspólną obiektu, dlatego też to właśnie w interesie BSM jest doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z przepisami, a efekt ten łatwiej jest osiągnąć gdy tylko jeden podmiot zobowiązany jest do przedłożenia oceny, bowiem opinie sporządzone na zlecenie kilku osób (mieszkańców poszczególnych lokali, którzy dokonali ingerencji w istniejącą sieć centralnego ogrzewania) mogą się różnić w zakresie sposobu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości.
Organ II instancji nie podzielił stanowiska, że pracownicy organów nadzoru budowlanego korzystając z przysługujących im uprawnień powinni sami ustalić sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W przedmiotowej sprawie zaistniała bowiem potrzeba zbadania prawidłowości funkcjonowania całego układu grzewczego, co wymaga wiedzy specjalistycznej tj. sporządzenia opinii technicznej, z której będzie wynikać, czy wykonane roboty są zgodne z obowiązującymi przepisami. Opinia powinna także zawierać wnioski, niezbędne rysunki i zalecenia umożliwiające doprowadzenie instalacji centralnego ogrzewania do stanu zgodnego z przepisami oraz podaniem sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku BSM zarzuciła rozstrzygnięciu PWINB naruszenie:
- 1) art. 81c ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu istnienia podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy w zakresie prawidłowości funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w budynku przy [...], w [...],
- 2) art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy,
- 3) art 138 § 1 pkt 1 w związku art 144 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.
W konsekwencji BSM wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał w całości prezentowane w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.).
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania było nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia przez BSM oceny technicznej z zakresie prawidłowości funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1332 ze zm.) stanowiący, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 – Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11; publ. www. cbois.nsa.gov.pl). Z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też, za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, dodatkowo organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć.
Omawiany przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; publ. www. cbois.nsa.gov.pl) ponadto, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 330/13; publ. www. cbois.nsa.gov.pl; M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 81c ustawy – Prawo budowlane; System Informacji Prawnej Lex 15/2019).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności ustalonych w niniejszej sprawie należało zatem stwierdzić, że w [...] lokalach mieszkalnych w budynku wielorodzinnym przy [...], w B. zostały przerobione instalacje grzewcze w łazienkach. Z protokołów oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że w poszczególnych lokalach zakres przeróbek w instalacji grzewczej tj. usytuowanie grzejników i sposób ich podłączenia do istniejących przewodów centralnego ogrzewania, ma zróżnicowany charakter (k. 13 – 35 akt administracyjnych). W zależności od sposobu czy też zakresu przeprowadzenia tych zmian, mogą one mieć różny wpływ na funkcjonowanie sieci c.o. w pionie grzewczym, jako całości.
W świetle tak ustalonego stanu faktycznego niewątpliwie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a także istniejącego stanu technicznego instalacji grzewczej, która skutkuje koniecznością sporządzenia specjalistycznej oceny technicznej oraz daje podstawę do zastosowania art. 81 c ust. 2 – Prawa budowlanego. Tu podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie za prawidłowe należy uznać nałożenie przez organy nadzoru budowlanego obowiązku sporządzenia oceny technicznej na BSM, gdyż przeróbki instalacji grzewczej zostały dokonane w kilku lokalach mieszkalnych, w tym samym w pionie łazienkowym, tak opisane zmiany wpływają na funkcjonowanie instalacji c.o. definiowanej w § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) jako układ przewodów centralnego ogrzewania w budynku wraz z armaturą i wyposażeniem, mający początek w miejscu połączenia przewodu z zaworem odcinającym tę instalację od węzła cieplnego lub przyłącza, a zakończenie na grzejnikach.
Należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że to właśnie spółdzielnia mieszkaniowa jako zarządca sieci grzewczej w pionie, ma interes w doprowadzeniu instalacji c.o. do stanu zgodnego z przepisami, a sporządzenie jednej ekspertyzy na zlecenie strony skarżącej pozwoli na określenie w sposób kompleksowy obowiązków poszczególnych właścicieli lokali oraz ułatwi skoordynowanie działań w tym zakresie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 08 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 878/14; publ. www. cbois.nsa.gov.pl), iż brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek przedstawienia ekspertyzy może być nałożony tylko wówczas, gdy stan techniczny całego obiektu budowlanego budzi wątpliwości. Gdyby nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca chciał zawęzić tylko do sytuacji, gdy stan techniczny całego obiektu budzi wątpliwości, to ograniczenie takie zawarłby wprost w treści tego przepisu. Skoro ograniczenia takiego ustawodawca nie zawarł, to oznacza to, że podstawą nałożenia obowiązku mogą też być uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego części obiektu budowlanego.
Za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy oraz dokonały jego analizy, przedstawiając również podstawy prawne rozstrzygnięcia. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ były wystarczające do wydania nakazu przedłożenia ekspertyzy i nie wymagały uzupełnienia.
Podobnie, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art 138 § 1 pkt 1 w związku art 144 K.p.a., sama strona skarżąca nie podała na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych wyżej przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.