Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 826/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] września 2020 r. znak [...], którą wniesiono sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inwestorzy W. S. oraz W. Ż. w dniu [...] sierpnia 2020 r. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy oraz o zamiarze przystąpienia do użytkowania, z dniem [...] września 2020 r., budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] obręb [...] – Z., przy ulicy [...] w B. Z akt sprawy wynika, że budynek wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2011 r. i zmieniającej ją decyzji z [...] marca 2017 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany.

Na dokumencie "Zawiadomienia o zakończeniu budowy" znajduje się złożone [...] września 2020 r. oświadczenie W. Ż. o treści "Wycofałam zawiadomienie o zakończeniu" zawierające własnoręczny podpis strony.

Decyzją z [...] września 2020 r. PINB wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zdaniem organu, inwestor nie wykonał zagospodarowania terenu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, do zawiadomienia nie dołączył dokumentacji geodezyjnej zagospodarowania terenu wymaganej przez art. 57 ust. 1 pkt 5 P.b., a oświadczenie kierownika budowy nie zostało podpisane przez projektanta (art. 57 ust. 2 P.b.).

Odwołanie od decyzji zawierającej sprzeciw złożyła W. Ż. Zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 54 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 6a P.b. przez spóźnione wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy (w jej ocenie, organ mógł wnieść sprzeciw (nadać na poczcie) najpóźniej [...] września 2020 r., a uczynił to [...] września 2020 r., co jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji zawierającej sprzeciw i umorzenia postępowania);
2. 2. błąd w ustaleniach faktycznych oraz nieścisłości w relacjonowaniu stanu faktycznego przez wskazanie, że do zgłoszenia nie został dołączony komplet dokumentów, przez co organ naruszył art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a.

Odwołująca zrelacjonowała okoliczności związane z wniesieniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podkreśliła kompletność przedłożonej organowi dokumentacji i wskazała na próby wywiązania się przez inwestorów z dostrzeżonych przez organ braków zawiadomienia, podjęte po ustaleniach telefonicznych z pracownikiem PINB, mimo że - zdaniem inwestorów - dokumentacja była kompletna.

Do odwołania załączyli: oświadczenie kierownika budowy z [...] lipca 2020 r., oświadczenie projektanta z [...] września 2020 r., oświadczenie kierownika budowy z [...] września 2020 r., mapę projektu zagospodarowania terenu z zaznaczoną rezygnacją z utwardzeń oraz mapę poinwentaryzacyjną z [...] sierpnia 2020 r., protokoły odbioru przyłączy, umowy na dostawę energii oraz na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków

Przy piśmie z [...] października 2020 r. PINB przesłał odwołanie do organu wyższej instancji informując, że inwestor wycofał zawiadomienie o zakończeniu budowy.

W odrębnych pismach procesowych z [...] października 2020 r. inwestorzy sprecyzowali swoje stanowisko, w tym: W. S. wskazał, że wnosi o traktowanie go jak strony postępowania oraz że "nigdy nie wyraził i nigdy nie wyrazi zgody na cofnięcie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2020 r."; z kolei W. Ż. zakwestionowała, jakoby wycofała zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz zwróciła uwagę na wewnętrzną sprzeczność w stanowisku PINB, który z jednej strony wskazuje na wycofanie zgłoszenia a z drugiej wnosi do zgłoszenia (jak przyjmuje – wycofanego) sprzeciw tak jakby wywoływało ono skutki prawne. Wskazała, że zgłoszenie podpisali oboje małżonkowie, zaś na wycofanie zgłoszenia (jeśli uznać, że nastąpiło) jej mąż nie wyraził zgody. Zgłosiła wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pracownika PINB przyjmującego zgłoszenie.

Przed rozpoznaniem odwołania PWINB zwrócił się do organu pierwszej instancji o przesłanie scanu książki nadawczej dokumentującego wysłanie decyzji zawierającej sprzeciw. Żądany dokument włączono do akt sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o sprzeciwie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji "dotyczące zawiadomienia z [...].08.2020 r. o zakończeniu budowy". Powołując regulację art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 2 P.b. organ odwoławczy wyjaśnił, że czternastodniowy termin na wniesienie przez PINB sprzeciwu upłynął [...] września 2020 r. Sprzeciw został nadany w Urzędzie Pocztowym [...] września 2020 r., a doręczony inwestorom [...] września 2020 r. Był zatem spóźniony a przez to nieskuteczny. Zdaniem PWINB, nieskuteczne jest również zgłoszenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, bowiem zostało przez inwestora wycofane [...] września 2020 r. wraz z załączonymi do zawiadomienia dokumentami (w ocenie organu, nie doszło wyłącznie do wycofania dokumentów ale do wycofania zgłoszenia).

Również i z tego powodu sprzeciw narusza przepisy prawa, co uzasadniało jego uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. W pozostałym zakresie PWINB wywiódł, że: inwestor ma prawo złożyć ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z kompletem dokumentów (art. 54 ust. 1 i art. 57 P.b.); nie jest możliwe zweryfikowanie trafności zarzutów odwołania jeśli chodzi o naruszenie art. 7, art. 7a §1, art. 8 i art. 9 K.p.a. z uwagi na wycofanie zawiadomienia wraz z załączonymi do niego dokumentami, wskutek czego dokumentów tych brak jest w aktach sprawy; postępowanie administracyjne zmierzające do zakończenia budowy wszczyna zawiadomienie o zakończeniu budowy a kończy decyzja o wniesieniu sprzeciwu bądź przyjęcie zawiadomienia w trybie tzw. milczącej zgody – skoro więc o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione wszystkie jego strony, a mąż odwołującej nie zakwestionował wycofania zgłoszenia, to doszło do skutecznego wycofania zawiadomienia.

Organ odwoławczy podkreślił również obowiązki inwestora w trakcie procesu budowlanego, w tym obowiązek załączenia wszystkich wymaganych dokumentów. Wskazał, że brak zgody strony na treść decyzji nie oznacza jej wadliwości.

Skargę do sądu administracyjnego wywiedli W. Ż. i W. S. Zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez dokonanie wadliwego i dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i orzeczenie w sposób jedynie formalnie poprawny lecz z błędnym uzasadnieniem, które narusza słusznie chroniony interes skarżących; w ich ocenie, organ naruszył reguły gromadzenia dowodów, ich oceny i konieczności odniesienia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez strony w toku postępowania, w tym w odwołaniu i dwóch pismach procesowych z 12 października 2020 r. Zdaniem skarżących, organ w szczególności:
2. a) nie odniósł się do stanowiska stron dotyczącego kwestii braku cofnięcia zgłoszenia i powodów wizyty skarżącej [...] września 2020 r. w siedzibie PINB, a także braku cofnięcia zgłoszenia przez W. S.;
3. b) bez podstawy prawnej i faktycznej twierdzi, że do zgłoszenia nie załączono dokumentacji geodezyjnej ani oświadczenia projektanta, w sytuacji gdy dołączono zarówno mapy poinwentaryzacyjne jak i oświadczenie kierownika budowy. Skarżący wskazali, że należy rozróżnić twierdzenie o istotnej rozbieżności pomiędzy mapą poinwentaryzacyjną a projektem zagospodarowania terenu (co wadliwie podnosi organ) od braku przedłożenia dokumentacji do zgłoszenia (jak wskazali, organ pokwitował złożenie kompletnego wniosku, co wynika z faktu wyliczenia w zgłoszeniu wszystkich niezbędnych dokumentów i niezamieszczenia adnotacji przez organ o brakach zawiadomienia). Zakwestionowali ustalenie organu, jakoby przedłożono oświadczenie kierownika budowy niepodpisane przez projektanta. W ocenie stron, do zgłoszenia należy dołączyć jedynie oświadczenie kierownika budowy, zaś oświadczenie projektanta zamieszcza się dodatkowo wówczas, gdy dokonano kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego jako nieistotnych;
4. c) nie odniósł się do tego, że zgłoszenia dokonali oboje małżonkowie S. (jak wymagał organ), podczas gdy rzekome wycofanie zgłoszenia nastąpiło tylko przez W. Ż. Zdaniem skarżących, organ nie wskazał czy było możliwe wycofanie zgłoszenia tylko przez jednego z inwestorów bez stanowiska drugiego z nich, nie rozważył czy skarżąca działała z upoważnienia męża (tymczasem brak jest pełnomocnictwa w aktach sprawy), zignorował przedłożone przez skarżących dowody (wydruki połączeń telefonicznych), w tym nie przesłuchał osoby przyjmującej zgłoszenie z którą skarżący 7 września 2020 r. rozmawiał telefonicznie ustalając uzupełnienie zgłoszenia zgodnie ze stanowiskiem organu. Zdaniem skarżących, stanowi to o istotnym uchybieniu, bowiem niedopuszczalne jest aby choć jednym zdaniem organ nie odniósł się do stanowiska stron postępowania;
5. 2) art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 32 i art. 33 § 1 i 4 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że postępowanie zostało wszczęte w dniu złożenia zawiadomienia, a także bezpodstawne przyjęcie, że W. S. nie kwestionując decyzji o sprzeciwie zgodził się w ten sposób z wycofaniem zgłoszenia, podczas gdy w decyzji PINB w ogóle nie wskazano, że wniesienie sprzeciwu następuje właśnie z uwagi na wycofanie zgłoszenia. Skarżący zakwestionowali jako wadliwe wynikające, ich zdaniem, ze stanowiska organu wnioski, iż decyzja o sprzeciwie stała się ostateczna wobec W. S. na skutek niewniesienia przez niego odwołania, że doszło do powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, że w przypadku wycofania wniosku wszczynającego postępowanie organ powinien umorzyć postępowanie. Zdaniem skarżących, organ nie wyjaśnił na jakiej zasadzie przyjmuje automatycznie istnienie stosunku pełnomocnictwa między małżonkami;
6. 3) art. 54 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 6a P.b. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji i umorzenie postpowania nie z uwagi na spóźnione wniesienie sprzeciwu i milczące załatwienie sprawy, a z uwagi na rzekome cofnięcie zgłoszenia i bezpodstawność wydanej decyzji o sprzeciwie. Zdaniem skarżących, PWINB nie dostrzega, że powodem wniesienia sprzeciwu były względy materialne (brak, zdaniem PINB, spełnienia warunków merytorycznych zgłoszenia) a nie rzekome wycofanie wniosku przez obu inwestorów;
7. 4) błąd w ustaleniach faktycznych oraz nieścisłości w relacjonowaniu tego stanu przez wskazanie, że do zgłoszenia nie został przedłożony komplet dokumentów (tj. dokumentacja geodezyjna zagospodarowania terenu wymagana w art. 57 ust. 1 pkt 5 P.b.; brak podpisanego przez projektanta oświadczenia kierownika oraz wskazanie przez inwestorów, że nie wykonano zagospodarowania terenu zgodnie z zatwierdzoną decyzją), przez co naruszono art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a.;
8. 5) naruszenie art. 136 § 1-3 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i niepoproszenie skarżących o przedłożenie dokumentów rzekomo wycofanych, celem ich oceny w postępowaniu odwoławczym i na tej podstawie dokonanie ewentualnej weryfikacji słuszności zgłoszonego sprzeciwu. Skarżący wywiedli, że zamiast wyżej wskazanych czynności organ wskazuje na możliwość złożenia kolejnego zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy co generuje dodatkowe, nieuzasadnione i wysokie koszty.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie reformatoryjne, tj. uchylenie decyzji PINB i umorzenie postępowania przed tym organem z uwagi na wniesienie sprzeciwu po terminie a nie w sposób niewłaściwy tj. z uwagi na rzekomo cofnięte zgłoszenie. Wywiedli, że "Choć jest to rozstrzygnięcie, które w istocie będzie dokładnym powieleniem decyzji PWINB, to jednak z uwagi na wadliwe powody zaskarżonej decyzji jest ono niezbędne i wymaga takiej właśnie korekty". Skarżący wskazali, że dołączyli do odwołania wszystkie niezbędne do przyjęcia zgłoszenia dokumenty, zatem nie ma oparcia stanowisko PWINB, iż nie może ocenić prawidłowości wykonanej budowy.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący dodatkowo wyjaśnili, że po dokonaniu w dniu [...] sierpnia 2020 r. kompletnego, w ich ocenie, zawiadomienia – telefonicznie w dniu [...] września 2020 r. zostali poproszeni przez PINB o uzupełnienie dokumentacji, czego efektem była osobista wizyta skarżącej tego dnia w PINB. Poinformowano ją wówczas o konieczności naniesienia na mapie zagospodarowania działki nieistotnych odstępstw dotyczących utwardzenia terenu nieruchomości oraz przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej (z którym to zakresem uzupełnienia odnośnie przebiegu mediów jako nieobjętego projektem skarżący polemizują).

Skarżący wyjaśnili, że jeszcze tego samego dnia uzyskali od projektanta oraz kierownika budowy stosowne oświadczenia oraz mapę z naniesioną zmianą, zaś oświadczenie geodety co do wykazanych na mapie poinwentaryzacyjnej tarasów (umiejscowionych na wysokości piętra a nie na gruncie jak prawdopodobnie wadliwie potraktował je PINB) uzyskali [...] września 2020 r. (piątek) i w dniu [...] września 2020 r. (poniedziałek) wymagana dokumentacja miała zostać doniesiona. Tymczasem organ wniósł sprzeciw, o czym poinformował telefonicznie skarżącego, a co było sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami z organem o uzupełnieniu dokumentacji. Działanie organu stanowiło istotne naruszenie kodeksowych zasad dotyczących działania na korzyść obywatela i w celu wyjaśnienia sprawy a nie jej negatywnego załatwienia, podważającego zaufanie obywatela do organu.

Skarżący kategorycznie zaprzeczyli wycofaniu zgłoszenia, która to kwestia – kluczowa w sprawie - nie została należycie oceniona przez PWINB, a powinna była być po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchaniu pracownika przyjmującego zgłoszenie. Zakwestionowali przyjęcie skutku rzekomego wycofania zgłoszenia wobec skarżącego. Zdaniem skarżących, jeśli organ uznał zgłoszenia za wadliwe, powinien był zgłosić sprzeciw a nie podejmować rozmowy z inwestorem celem uzupełnienia dokumentacji, a następnie z zaskoczenia zgłaszać sprzeciw.

Dodatkowo skarżący wywieli, że zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. utwardzenie działki zabudowanej domem mieszkalnym (co w istocie stanowiło podstawę sprzeciwu PINB) stanowi urządzenie budowlane i rezygnacja z jego wykonania nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Zwrócili uwagę, że PWINB zbagatelizował znowelizowane z dniem 19 września 2020 r. brzmienie art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., zgodnie z którym zmiana utwardzenia terenu jako urządzenia budowlanego działki budowlanej nie stanowi obecnie nawet nieistotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania terenu. Odmiennie niż organ wskazali, że wszczęcie postępowania w przedmiocie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych następuje z momentem wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Podsumowali, że całość argumentacji organu ma swoje źródło w błędnym odczytaniu mapy poinwentaryzacyjnej (organ nie dostrzega, że wyrysowany taras znajduje się na pierwszym piętrze a nie na poziomie gruntu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca sprecyzowała stanowisko w piśmie z 14 grudnia 2020 r. (k. 15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny uwzględnia skargę wyłącznie, gdy naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Takie naruszenia w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Przede wszystkim prawidłowe jest ustalenie PWINB o spóźnionym wniesieniu przez organ pierwszej instancji sprzeciwu do zawiadomienia z [...] sierpnia 2020 r. o zakończeniu robót budowlanych, co wymagało uchylenia decyzji PINB i umorzenia postępowania. Błędnie natomiast PWINB argumentuje o nieskuteczności dokonania przez inwestorów ww. zawiadomienia. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zawiadomienie to jest skuteczne i – w okolicznościach sprawy niniejszej - wywołuje określone dla niego przepisami prawa skutki prawne w postaci możliwości przystąpienia do legalnego użytkowania obiektu.

Z akt wynika (decyzja z [...] marca 2017 r. nr [...] o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego), że inwestorami są oboje skarżący. Fakt ten jest bezsporny. Z treści złożonego [...] sierpnia 2020 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że dokonali go oboje inwestorzy (dokument zawiera podpisy obojga inwestorów). Z treści tego zawiadomienia wynika również, że [...] września 2020 r. W. Ż. złożyła na zawiadomieniu własnoręcznie podpisane, następujące oświadczenie: "Wycofałam zawiadomienie o zakończeniu".

W ocenie sądu, treść tego oświadczenia wskazuje i na jego podstawie należy przyjąć, że skarżąca działając wyłącznie w imieniu własnym zawiadomienie wycofała. Skoro jednak z akt sprawy, jak trafnie wskazują skarżący, nie wynika aby składając zawiadomienie o zakończeniu budowy reprezentowali siebie nawzajem na podstawie stosunku pełnomocnictwa, a zbyt daleko idącym, niemającym oparcia w przepisach prawa i przez to niedopuszczalnym wnioskiem byłoby przyjęcie, że stosunek pełnomocnictwa wynika wyłącznie z faktu pozostawania w związku małżeńskim - wycofanie zawiadomienia przez inwestorkę mogło wywołać skutki wyłącznie w stosunku do niej.

W konsekwencji, w obrocie prawnym pozostawało zawiadomienie o zakończeniu budowy wniesione [...] sierpnia 2020 r. przez drugiego z inwestorów czyli W. S. Sąd w sprawie niniejszej podziela pogląd wskazany w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym jeżeli pozwolenie na budowę zostało udzielone kilku osobom, np. małżonkom, wystarczy że jeden z inwestorów wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę zawiadomi o zakończeniu budowy. Przepis art. 57 ust. 1 P.b. nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz więcej niż jednego podmiotu, wszystkie te podmioty (wszyscy inwestorzy) muszą złożyć wspólne zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Natomiast już w postępowaniu administracyjnym wywołanym takim zawiadomieniem, w szczególności w razie wydania decyzji o sprzeciwie, muszą brać udział w charakterze stron postępowania wszyscy inwestorzy, bowiem dotyczy ono interesu prawnego każdego z nich (art. 28 K.p.a.) – zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, LexOmega, tezy 2 do art. 54 P.b.

W tych okolicznościach wskazać trzeba, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, złożone na podstawie art. 54 w związku z art. 57 P.b. przez W. S. jako jednego z inwestorów, było czynnością wobec której organ powinien był zachować się w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić zgody na przystąpienie do użytkowania w sposób milczący, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wezwać inwestora o uzupełnienie dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 P.b. lub zgłosić sprzeciw (nie wzywając do uzupełnienia braków lub po bezskutecznym upływie terminu do ich uzupełnienia). Zgodnie bowiem z art. 54 P.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się (ust. 1); organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Z kolei stosownie do treści art. 57 ust. 4 P.b., inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Bezspornie PINB nie wezwał W. S. do uzupełnienia braków zawiadomienia, jeśli takowe dostrzegł (nie uczynił tego w sposób formalnie poprawny czyli w drodze pisma procesowego wystosowanego na podstawie art. 57 ust. 4 P.b.). Zdaniem sądu, byłby to właściwy sposób wyeliminowania braków, który zapewniałby również i inwestorowi gwarancję procesową i pewność jeśli chodzi o zakres uzupełnienia czy termin w jakim powinien to uczynić. Jednocześnie tak wystosowane formalne wezwanie nie wykluczyłoby możliwości zgłoszenia sprzeciwu, jeśli inwestor nie uzupełniłby braków lub gdyby uczynił to w sposób nieaprobowany przez organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się bowiem, że okoliczność, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, nie oznacza jednocześnie, że nie podlega on przerwaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1623/16, w ustawie P.b., odmiennie niż w przepisach kodeksu cywilnego, brak jest przepisów, które kwestię przerwania biegu terminu bezpośrednio by regulowały.

Jednak taki skutek wywołuje m.in. wezwanie strony do uzupełnienia braków zawiadomienia o zakończenia budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 4 P.b. i to z dniem nadania wezwania do uzupełnienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przemawia za tym wykładnia funkcjonalna i celowościowa przepisu art. 54 w powiązaniu z art. 57 ust. 4 P.b. Przyjęcie bowiem, zdaniem NSA, że wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego nie przerywa biegu terminu do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu uniemożliwiałoby organowi dokonanie rzetelnej oceny złożonego zawiadomienia, co mogłoby skutkować zgłaszaniem sprzeciwu przy stwierdzeniu przez organ każdego z braków wymienionych w art. 57 ust. 4 P.b., bez podejmowania próby ich uzupełnienia przez inwestora. Odmienne stanowisko uniemożliwiałoby organowi wywiązanie się z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę, tj. zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 P.b., z zachowaniem terminu licząc od dnia złożenia zawiadomienia.

Jednocześnie wykładnia taka uniemożliwiałaby stronie uzupełnienie faktycznych braków zgłoszenia, a organowi wyznaczanie odpowiednich terminów umożliwiających ich uzupełnienie. Dlatego, zdaniem NSA, przyjąć należy, że termin do wniesienia przez organ sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego biegnie od dnia następnego po dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadku, gdy strona została wezwana do uzupełnienia zawiadomienia, a strona tych braków nie uzupełniła lub uczyniła to po terminie wyznaczonym przez organ, termin z art. 54 P.b. biegnie od dnia następnego po upływie terminu zakreślonego przez organ do uzupełnienia zawiadomienia.

Natomiast, gdy strona wszystkie braki zawiadomienia uzupełniła przed wyznaczonym przez organ terminem, termin o którym mowa w art. 54 P.b. biegnie od dnia następnego po uzupełnieniu braków zawiadomienia (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, formalnego wezwania do uzupełnienia braków zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 4 P.b., nie mogą zastąpić telefoniczne rozmowy między stronami a pracownikiem organu, telefoniczne konsultacje czy inne uzgodnienia dokonywane w ten sposób. W wezwaniu organ jednoznacznie bowiem wskazuje zakres braków podlegających uzupełnieniu, wyznacza stronie odpowiedni termin, a następnie wezwanie doręcza tak, aby było wiadomo od kiedy biegnie termin na wykonanie obowiązku a w konsekwencji, od kiedy należy liczyć termin na wniesienie sprzeciwu. Formalnie wystosowane wezwanie na podstawie art. 57 ust. 4 P.b. daje i organowi, i inwestorowi gwarancję pewności oraz jasności wzajemnych relacji prawnych oraz wyklucza sytuację jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, tj. braku możliwości zweryfikowania które stanowisko i w jakim zakresie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi zdarzeń. W sprawie niniejszej nie jest to też kluczowe i nie wymaga dodatkowych ustaleń i oceń z powodów niżej wskazanych.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ (PINB) wydał (podpisał) decyzję o sprzeciwie [...] września 2020 r. Decyzję wyekspediował drogą pocztową [...] września 2020 r. Fakt ten ustalił ponad wszelką wątpliwość PWINB trafnie oceniając, że nadanie sprzeciwu było spóźnione. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 6a P.b., za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm.) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Istotnie, wobec wniesienia zawiadomienia o zakończeniu budowy [...] sierpnia 2020 r. sprzeciw mógł być najpóźniej nadany w placówce pocztowej [...] września 2020 r. PINB uczynił to [...] września 2020 r. Sprzeciw był więc spóźniony, a w konsekwencji nie był skuteczny, co wywołuje określone skutki prawne.

Rację mają bowiem skarżący twierdząc, że postępowanie dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy ulega wszczęciu w rozumieniu art. 61 K.p.a. dopiero z momentem wniesienia sprzeciwu. Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż nie jest wnioskiem zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z przepisami procedury administracyjnej wymaga zawsze załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Inwestor dokonując zgłoszenia składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Do użytkowania obiektu inwestor może przystąpić, jeśli organ nie wniesie sprzeciwu lub gdy inwestor otrzyma od organu zawiadomienie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do użytkowania obiektu.

Nie zawsze więc zawiadomienie o zakończeniu budowy zostaje załatwione wydaniem aktu administracyjnego. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego powoduje także, że na tym etapie ograniczony jest krąg uczestników, wyłącznie do inwestora. Tych samych reguł nie można już jednak odnosić do dalszej fazy postępowania, po wydaniu przez organ decyzji o sprzeciwie. Stanowi to początek nowej fazy postępowania, do której stosuje się przepisy procedury administracyjnej w pełnym zakresie, w tym także w odniesieniu do stron postępowania (zamiast wielu vide II OSK 2367/19).

Powyższe w sprawie niniejszej oznacza, że skoro sprzeciw został przez PINB wniesiony nieskutecznie jako spóźniony, to nie mógł spowodować wszczęcia postępowania dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tym samym postępowanie, które zostało zainicjowane sprzeciwem podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, bowiem nie mogło się toczyć. Trafnie zatem PWINB skorzystał z możliwości jakie daje przepis art. 138 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i uchylił decyzję pierwszoinstancyjną o sprzeciwie oraz umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnio wskazanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dla jasności i precyzji dodać jedynie należy, że użyte w rozstrzygnięciu decyzji PWINB sformułowanie "umarzam postępowanie organu I instancji dotyczące zawiadomienia z dnia [...].08.2020 r. o zakończeniu budowy", choć niefortunne, bowiem powinno brzmieć "umarzam postępowanie wywołane sprzeciwem do zawiadomienia o zakończeniu budowy" - nie ma znaczenia dla pozytywnej oceny legalności decyzji PWINB.

W tych okolicznościach, w ocenie sądu, zaskarżoną decyzję należy ocenić jako nienaruszającą prawa (procesowego bądź materialnego) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Prawidłowo bowiem PWINB wyprowadził skutki prawne z faktu spóźnionego wniesienia sprzeciwu i uchylił decyzję o sprzeciwie oraz umorzył postępowanie. Częściowo błędne uzasadnienie, w zakresie skutków zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji uprawnia do wniosku o nadaniu przez PWINB w zasadzie równorzędnego znaczenia zarówno okoliczności spóźnionego sprzeciwu jak i ustalonego przez organ wycofania zgłoszenia. Zakwestionowanie trafności tego ostatnio wskazanego ustalenia nie eliminuje skądinąd trafnego wniosku o bezprzedmiotowości postępowania wywołanego spóźnionym sprzeciwem.

Jeszcze raz należy więc podkreślić, że zdaniem sądu, wobec nieskutecznego wniesienia sprzeciwu przez PINB - zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało skutecznie dokonane w dniu [...] sierpnia 2020 r. przez jednego z inwestorów (W. S.), a budynek mieszkalny może być zgodnie z prawem (legalnie) użytkowany.

Zarzuty skargi, choć - jak wyżej wskazano - częściowo trafnie punktujące nieprawidłowości stanowiska organu, nie prowadzą jednak do uwzględnienia skargi. Odnośnie zarzuconego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazać trzeba, że okoliczność kluczową i decydującą o treści zaskarżonego rozstrzygnięcia (spóźniony sprzeciw) organ odwoławczy ustalił prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zaś błędne ustalenie co do wycofania zgłoszenia, naruszające ww. przepisy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, podobnie jak i to w którym momencie wszczyna się postępowanie po wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. O ile również trafnie skarżący zarzucają naruszenie zasady zaufania uczestników do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 K.p.a.), polegające na zaskoczeniu ich wniesionym sprzeciwem wobec podjętych wcześniej ustaleń co do możliwości uzupełnienia zgłoszenia, to jednak nie ma to naruszenie wpływu na wynik sprawy, która zakończyła się rozstrzygnięciem procesowym.

Podobnie organ odwoławczy nie orzekł w istocie na niekorzyść strony (art. 7a K.p.a.), bowiem postępowanie zostało umorzone, a przyczyna umorzenia jest natury formalnej (spóźnione wniesienie sprzeciwu).

Okoliczności, które tkwią u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc formalne przyczyny umorzenia postępowania, wykluczają też badanie czy zawiadomienie o zakończeniu budowy zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, czy faktycznie wymagało uzupełnienia, czy tego uzupełnienia inwestorzy dokonali oraz z powodu jakich przyczyn merytorycznych PINB zgłosił w sprawie niniejszej sprzeciw. W zaistniałej sytuacji sąd nie ma podstaw do oceny od strony merytorycznej zawiadomienia, sprzeciwu do zawiadomienia oraz odwołania, podobnie nie miał ich również PWINB rozpoznając odwołanie (w tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 136 K.p.a.). W sprawie niniejszej bowiem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wywołanego sprzeciwem, a tylko w takim postępowaniu mogłoby dojść do merytorycznego badania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Spóźnienie się organu z wniesieniem sprzeciwu spowodowało, że zawiadomienie W. S. o zakończeniu budowy stało się zawiadomieniem skutecznym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.