Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie interwencji J. Ł., wszczął w dniu 29 czerwca 2018 r., z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w budynku obory drewnianej na działce nr geod. [...] w P. gm. Z., stanowiącym własność K. i J. L. (dalej powoływani także jako inwestorzy).
W wyniku oględzin z 30 lipca 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowej działce istnieje parterowy budynek konstrukcji drewnianej, niepodpiwniczony, na fundamencie kamiennym. Wewnątrz budynku znajdują się pomieszczenia składowe, poddasze jest użytkowe. W połaci dachu od strony działki o nr geod. [...] (własność inwestorów) znajdują się dwa okna typu Welux. Wymiary zewnętrzne budynku to 12,90 x 5,45 m. Odległość od ogrodzenia z działką J. Ł. o nr geod. [...] wynosi 1,47 m. Okapy wystają poza lico ściany 1,16 m od strony J. Ł. i 1,23 m od strony działki stanowiącej własność inwestorów. Nad wejściem wykonany jest daszek. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Pierwotnie budynek był inwentarski.
Nadto organ pierwszej instancji ustalił, że J. L. dokonał skutecznego zgłoszenia z [...] sierpnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w B. Wydział Architektury, które obejmowało remont budynku, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Według tego zgłoszenia roboty budowlane polegać miały na: naprawie fundamentu (uzupełnienie pęknięć i ubytków betonu), ociepleniu ścian zewnętrznych wełną gr. 10 cm, naprawie dachu - wymiana i uzupełnienie niektórych krokwi i łat, wymianie drzwi i okien na nowe w tych samych otworach.
Organ pierwszej instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę (nadbudowę) istniejącego budynku oraz jego przebudowę bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał inwestorom prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową budynku obory drewnianej na budynek letniskowy oraz zobowiązał ich do zabezpieczenia budowy poprzez uniemożliwienie wejścia do wewnątrz osobom postronnym przez drzwi i okna, a także nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia.
Działający w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] października 2018 r. uchylił to postanowienie i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania odwoławczego organ dokonał oględzin z 4 października 2018 r. i stwierdził, że istotnie inwestorzy wykonali roboty budowlane przekraczające zakres robót wymienionych w zgłoszeniu. Organ odwoławczy roboty te zakwalifikował inaczej niż organ pierwszej instancji, tj. jako samowolną przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Ustalono, że w ramach samowolnej przebudowy inwestorzy wykonali: stabilny strop drewniany nad parterem, pozostawiając stare belki stropowe (5 szt.); nowe zadaszenie na budynku z użyciem części starych krokwi, zmieniając przy tym rozkład tych krokwi; ściany wewnętrzne na poziomie parteru i poddasza; wylali posadzki na parterze; wykonali schody na poddasze; zlikwidowali otwory w budynku od strony nieruchomości J. Ł.; wykonali zaś okna i drzwi od strony własnej posesji, w tym w połaci dachowej oraz w szczycie budynku; od strony własnej posesji przedłużyli część połaci dachowej i podparto ją dwoma słupami, tworząc zadaszenie nad wejściem do budynku.
W ramach samowolnej przebudowy zostało również wykonane zadaszenie przed budynkiem. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b tej ustawy.
J. Ł. wywiódł skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2019 r., [...] skargę tę oddalił.
Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie z 18 czerwca 2018 r., którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do 30 października 2019 r., oceny technicznej prawidłowości wykonania przebudowy obory na budynek letniskowy, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej. Inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną z 28 listopada 2019 r., z której wynika, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku gospodarczym nie budzą zastrzeżeń, zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania i nadaje się do eksploatacji.
Jednocześnie w opinii wskazano, że odległość między ścianą szczytową przedmiotowego budynku gospodarczego i ścianą szczytową budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...], należącego do J. Ł., wynosi 1,45-1,5 m. Ściana drewniana budynku inwestorów posadowiona jest na fundamencie, który wystaje poza jej lico 10-15 cm. W opinii stwierdzono, że w celu zmniejszenia występowania zagrożenia pożarowego należy dokonać obłożenia ściany szczytowej budynku gospodarczego, od strony budynku mieszkalnego J. Ł., warstwą wełny mineralnej o grubości 10 cm, z zabezpieczeniem od strony zewnętrznej blachą stalową. Warstwę wełny należy oprzeć na wystającym fundamencie budynku gospodarczego.
W oparciu o powyższe organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorom obłożyć drewnianą ścianę szczytową budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] wełną mineralną gr. 10 cm z zabezpieczeniem od zewnątrz blachą stalową w ten sposób, aby warstwa wełny z blachą była oparta na wystającym fundamencie budynku.
J. Ł. złożył odwołanie od tej decyzji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek inwestorów jest zlokalizowany ścianą szczytową po granicy działki, zatem zaproponowany sposób zabezpieczenia budynku naruszy własność J. Ł. Na etapie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostało podtrzymane stanowisko wyrażone w ocenie technicznej z 28 listopada 2019 r. odnośnie zasadności zastosowanego rozwiązana pożarowego zabezpieczenia przedmiotowego budynku. J. Ł. natomiast stwierdził, że granica między działkami o nr geod. [...] i [...] przebiega po ścianie budynku gospodarczego inwestorów i w związku z tym wniósł o respektowanie tego faktu oraz obcięcie okapu w przedmiotowym budynku, który narusza jego własność.
Inwestorzy zaś przedłożyli szkic pomiaru fundamentów budynku gospodarczego sporządzony w dniu 20 lipca 2020 r. przez uprawnionego geodetę. Z dokumentu tego wynika, że fundament ich budynku zlokalizowany jest w odległości 6 cm od granicy z działką J. Ł. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], ponownie nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na obłożeniu drewnianej ściany szczytowej budynku gospodarczego, od strony budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...], wełną mineralną gr. 10 cm z zabezpieczeniem od zewnątrz blachą stalową. Roboty te nakazano wykonać w ten sposób, aby warstwa wełny z blachą była oparta na wystającym fundamencie budynku.
J. Ł. złożył odwołanie od tej decyzji, zarzucając, że wykonanie obowiązków przez inwestorów naruszy granice jego działki.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom wykonanie następujących robót budowlanych:
- 1. obcięcie okapu wystającego poza lico ściany szczytowej od strony działki o nr geod. [...];
- 2. zaimpregnowanie ściany drewnianej budynku od strony działki o nr geod. [...] preparatem ognioodpornym, na całej wysokości;
- 3. obłożenie zaimpregnowanej ściany drewnianej, na całej wysokości, od strony zewnętrznej, twardą wełną mineralną klasy reakcji na ogień Al grubości 5 cm i otynkowanie jej tynkiem cienkowarstwowym mineralnym.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce o nr geod. [...] w P. gm. Z., poddany w latach 2012-2013 przez inwestorów samowolnej przebudowie. Zaskarżona decyzja stanowi etap postępowania legalizującego stwierdzone samowolne roboty budowlane, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie konieczne jest zabezpieczenie pożarowe drewnianej ściany przedmiotowego budynku od strony działki o nr geod. [...], stanowiącej własność J. Ł., na której znajduje się drewniany budynek mieszkalny, w odległości ok. 1,5 m od przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że określony w zaskarżonej decyzji sposób zabezpieczenia budynku nie jest właściwy. Z tego powodu w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do meritum sprawy.
Organ odwoławczy podkreślił, że ocena techniczna stanowi jeden z dowodów w postępowaniu administracyjnym i winna zostać poddana analizie tak jak pozostałe dowody pod kątem zasadności i celowości zawartych w niej stwierdzeń oraz zaproponowanych sposobów doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że w aktach niniejszej sprawy oprócz opinii technicznej, znajdują się liczne zdjęcia, z których wynika, że fundament wystaje poza lico drewnianej ściany, jednak nie tworzy on jednolitej płaszczyzny, a jego szerokość wynosi od kilku (czego dowodzą zdjęcia dołączone przez J. Ł. do odwołania z 9 września 2020 r.) do kilkunastu centymetrów.
W ocenie organu odwoławczego zastosowanie wełny mineralnej grubości 10 cm, jako materiału do pożarowego zabezpieczenia drewnianej ściany szczytowej, naruszy własność J. Ł. Podniesiono przy tym, że stwierdzona przez geodetę odległość 6 cm między fundamentem budynku inwestorów a granicą ich działki, mieści się w granicach błędu geodezyjnego. Stwierdzono, że okap w budynku - wystający zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji 1,16 m poza lico ściany - narusza tym samym przepis § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), gdyż wystaje na nieruchomość J. Ł. Zatem okap budynku od strony tej działki powinien zostać skrócony do lica ściany szczytowej.
W ocenie organu odwoławczego wełna mineralna grubości 5 cm o najwyższej klasie niepalności, po wcześniejszym zabezpieczeniu drewnianej ściany, preparatem ognioodpornym, a następnie nałożenie tynku mineralnego, spowoduje, że warunki bezpieczeństwa pożarowego w niniejszej sprawie zostaną spełnione.
W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że uwzględnił stanowisko J. Ł. w kwestii określenia sposobu pożarowego zabezpieczenia budynku, bez ingerencji w jego własność. Za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przy czym stwierdzono, że czynny udział zapewniono stronie w postępowaniu odwoławczym, które zakończyło się orzeczeniem reformatoryjnym. Odnośnie kwestii zmiany sposobu użytkowania podano, że procedura właściwa w tym zakresie, to postępowanie w trybie art. 71a ustawy - Prawo budowlane, a zatem inne niż postępowanie legalizujące samowolnie wykonane roboty budowlane.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł J. Ł. i zarzucił:
- - brak rozpoznania przez organ odwoławczy licznych zarzutów odwołania szczególnie kwestii zaniechania dopuszczenia obiektywnego dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ;
- - brak uwzględnienia jego sytuacji majątkowej oraz życiowej, która uniemożliwiła mu sporządzenie własnej opinii pozwalającej na zweryfikowanie przyjętych współrzędnych punktów granicznych figurujących w dokumentach w sprawie rozgraniczenia;
- - brak odpowiedniego zweryfikowania wymiarów budynku w odniesieniu do granic, albowiem są istotne rozbieżności między zwymiarowanym budynkiem przez biegłego geodetę a z wymiarowaniem budynku przez organ i biegłego z zakresu budownictwa;
- - przyjęcie z miejsca za sprawiedliwe i wyłącznie słuszne jako element decyzji możliwość zaistnienia błędu geodezyjnego w pomiarach przedłożonych przez inwestora;
- - wewnętrzną sprzeczność decyzji w zakresie w jakim nakazano obciąć okap dachu od lica ściany szczytowej w sytuacji gdy ściana ta została przerobiona i wysunięta w głąb jego nieruchomości;
- - organy nie odniosły się do żądania dotyczącego usunięcia części nierównego fundamentu, który wchodzi w głąb jego nieruchomości.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i nakazanie przesunięcia ściany budynku do jego wnętrza w celu umożliwienia wykonania w to miejsce, w zwolnionej przestrzeni, ściany oddzielenia ogniowego – muru ogniowego po stronie nieruchomości inwestorów, bez naruszania jego prawa własności.
Ustanowiony w urzędu pełnomocnik w piśmie procesowym z 15 lutego 2021 r. podtrzymał wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy i niedokładne ustalenia faktyczne. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie na jego rzecz – według norm przepisanych – kosztów pomocy prawnej w podwójnej stawce. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie ustalenie PINB, że ściana budynku inwestorów jest równomiernie cofnięta względem fundamentu, na którym stoi budynek, zatem możliwe jest przeprowadzenie prac, które mają doprowadzić ten obiekt do stanu zgodności z prawem, polegających na obłożeniu go wełną grubości 5 cm. Podniesiono, że już ze zdjęć załączonych do odwołania jasno wynika, że ściana szczytowa ma nieregularny kształt, tj. jej dolna część rzeczywiście jest miejscami cofnięta względem fundamentu, natomiast jej górna część (na wysokości poddasza) wystaje, miejscami znacznie, ponad część dolną.
W związku z tym nałożenie obowiązku takiego jak w zaskarżonej decyzji doprowadzi do naruszenia prawa własności skarżącego, zaś zagrożenie pożarowe nie zostanie zlikwidowane. Zdaniem pełnomocnika ściana szczytowa stojąca na granicy działki skarżącego a miejscami poza tę granicę wykraczająca nie może zostać uznana za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro inwestorzy podjęli się bezprawnych, bo bez decyzji o pozwoleniu na budowę, robót budowlanych, to eliminacja skutków tej samowoli, nawet w postępowaniu naprawczym, powinna dotyczyć doprowadzenia do zgodności z przepisami, w tym technicznymi, określającymi sposób budowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w tym § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozwiązania zaproponowane przez organ nie spełnią tego wymagania.
Podniesiono także, że wprawdzie ustawodawca nie wprowadził w przepisach art. 50-51 ustawy - Prawo budowlanego wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak jak to jest w przypadku postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2), niemniej jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie pełnomocnika interpretacja art. 50 i 51 wyłączająca obowiązek badania w postępowaniu naprawczym zgodności inwestycji z przepisami przestrzennymi, stawiałaby inwestora realizującego inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji znacznie korzystniejszej w stosunku do inwestora, który o pozwolenie na budowę wystąpił i przeszedł całą drogę prawną. Niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania obiektu obory na budynek letniskowy jak i zakres wykonanych robót budowlanych wymagał uzyskania warunków zabudowy.
W kontekście tego pełnomocnik poinformował, że wyrokiem z [...] października 2020 r., [...], sąd uchylił decyzję o warunkach zabudowy wydaną inwestorom. Nie mają oni zatem aktualnie żadnego aktu planistycznego określającego możliwą zabudowę na spornej działce.
Nadto pełnomocnik wskazał, że skarżący odnalazł decyzję Prezydium PRN w B. z [...] marca 1967 r. nr [...] pozwalającą na budowę budynku mieszkalnego należącego obecnie do skarżącego. Z jej treści, jak również z opisu technicznego (str. 2 Polecenia i uwagi) wynika, że zaznaczony na mapie budynek gospodarczy oznaczony nr 3 (jest to budynek należący do inwestorów), należy częściowo rozebrać (na odległość 3,95 m od projektowanego budynku mieszkalnego) i wykonać w nim mur ogniowy. W związku z powyższym budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania istnieje w kształcie niezgodnym z prawem i z tym jak powinien wyglądać, aby spełniać normy pożarowe. Skoro decyzja zatwierdza projekt i udziela pozwolenia na budowę na określonych warunkach, to fakt ten musi zostać uwzględniony przez organy nadzoru budowlanego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 18 lutego 2021 r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.
Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020 r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej powoływana jako ustawa). Hipoteza normy wynikającej z tych przepisów obejmuje sytuacje, gdy – w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 – zostały wykonane roboty budowlane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W części dyspozytywnej norma ta przewiduje możliwość ustanowienia – w drodze decyzji – określonych powinności, w szczególności możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Należy podnieść, że stanowisko iż w sprawie związanej z przedmiotową inwestycją winno się toczyć postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, wyraził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], oddalającym skargę J. Ł. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2018 r. Postanowieniem tym wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego uchylił postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako nadbudowę i przebudowę i zastosował tryb legalizacji z art. 48 ustawy. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wykonane roboty stanowiły przebudowę, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy. Sąd oddalając skargę ww. prawomocnym wyrokiem podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo w sprawie zastosowano tryb naprawczy z art. 51 ustawy.
Stosując ten tryb organ pierwszej instancji, w następstwie przedłożonej oceny technicznej z 28 listopada 2019 r., nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na obłożeniu drewnianej ściany szczytowej budynku gospodarczego, od strony budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...], wełną mineralną gr. 10 cm z zabezpieczeniem od zewnątrz blachą stalową. Roboty te nakazano wykonać w ten sposób, aby warstwa wełny z blachą była oparta na wystającym fundamencie budynku. Nakazane przez organ pierwszej instancji obowiązki były zbieżne z wnioskami zawartymi w opinii technicznej.
Z kolei organ odwoławczy, uwzględniając przede wszystkim stanowisko skarżącego, że zakres wykonanych robót naruszy jego prawo własności, zmodyfikował te obowiązki i wydając skarżone w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie reformatoryjne nakazał inwestorom: obcięcie okapu wystającego poza lico ściany szczytowej od strony działki o nr geod. [...]; zaimpregnowanie ściany drewnianej budynku od strony działki o nr geod. [...] preparatem ognioodpornym, na całej wysokości; obłożenie zaimpregnowanej ściany drewnianej, na całej wysokości, od strony zewnętrznej, twardą wełną mineralną klasy reakcji na ogień Al grubości 5 cm i otynkowanie jej tynkiem cienkowarstwowym mineralnym.
W ocenie sądu nakazane przez organ odwoławczy roboty budowlane doprowadzą wykonaną samowolnie przebudowę przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem.
Legalności tego rozstrzygnięcia nie podważają zarzuty skargi podniesione przez samego skarżącego jak i następnie przez jego pełnomocnika.
Skarżący swoje zarzuty skoncentrował wokół kwestii ewentualnego naruszenia granicy jego działki. Odnosząc się do tego wskazać należy, że w postępowaniu naprawczym chodzi o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W rzeczy samej bowiem w tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że kwestia ewentualnego naruszenia granicy działek nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zagadnienia związane z ewentualnym naruszeniem granic własności przy wykonywaniu przedmiotowych robót, w niniejszym postępowaniu, pozostają poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego. Kwestia naruszenia granic własności, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy, nie skutkuje stwierdzeniem, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z prawem. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy zmodyfikował zakres robót budowlanych właśnie w celu ochrony prawa własności skarżącego.
Pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzut naruszenia prawa własności skarżącego. Nadto sformułował zarzut, że przedmiotowa ściana nie może być uznana za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (ściana znajduje się na granicy działki skarżącego a miejscami poza tę granicę wykracza). Zdaniem pełnomocnika nakazane roboty budowlane nie wyeliminują zagrożenia przeciwpożarowego a tylko naruszą prawo własności skarżącego. Pełnomocnik podniósł, że nakazane roboty budowlane powinny doprowadzić do zgodności z przepisami, w tym technicznymi, określającymi sposób budowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w szczególności z § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Wskazana przez pełnomocnika regulacja stanowi, że: ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (ust. 2 § 235); w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3 § 235).
Odnosząc się do powyższego przedstawić należy rys historyczny przedmiotowego budynku gospodarczego. Na działce nr geod. [...] w obrębie geodezyjnym P. gm. Z. należącej do S. Ł. (obecnie nieżyjącej) wzniesiony był budynek gospodarczy przeznaczony na oborę i budynek mieszkalny. W 1975 r. S. Ł. przekazała gospodarstwo rolne położone w obrębie P. gm. Z. na własność skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Równocześnie dokonano podziału geodezyjnego gospodarstwa, celem wydzielenia w odrębnych działkach geodezyjnych, gruntów rolnych oraz powierzchni niezbędnej do korzystania z zabudowań. Do roku 1975 obora i budynek mieszkalny były posadowione na jednej działce i należały do jednej osoby oraz stanowiły jedno gospodarstwo. Po śmierci S. Ł. w 1981 r. spadek po niej nabył w całości syn J. Ł. W 2001 r. obora została sprzedana przez J. Ł. dla J. L., aktem notarialnym z [...] lutego 2001 r. repertorium A numer [...].
W dniu [...] stycznia 2011 r. Starosta P. decyzją nr [...] "stwierdził prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu P. gmina Z., powiat b., jako działka nr [...] o powierzchni 0,0194 ha na rzecz J. L. i K. L., będących właścicielami zabudowań, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości". W związku z powyższym od dnia [...] stycznia 2011 r. inwestorzy stali się równocześnie właścicielami działki nr [...] i budynku gospodarczego posadowionego na tej działce. Dokładna data budowy przedmiotowego budynku nie jest znana, ale jak wynika z oświadczenia inwestora został on wybudowany w latach 40–tych XX w. Wzniesienie przez S. Ł. budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr ew. gr. [...] było zgodne z obowiązującymi w okresie budowy przepisami dotyczącymi występowania zagrożenia pożarowego, ponieważ przepisy nie regulowały odległości pomiędzy takimi obiektami na jednej działce.
Jak wskazuje się w opinii technicznej z chwilą dokonania podziału działki i ustanowienia dwóch odrębnych działek z budynkami posadowionymi na tych działkach, należałoby posiłkować się przepisami dotyczącymi odległości budynku do granicy tej działki. Jednak po takim podziale działki brak jest możliwości doprowadzenia do zgodności z przepisami, tj. zachowania odległości pomiędzy budynkiem a granicą zarówno budynku gospodarczego jak też budynku mieszkalnego. Tym samym stwierdzić należy, że brak jest też możliwości wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z regulacją zawartą w § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Nakazane roboty budowlane w kwestionowanym rozstrzygnięciu, zmniejszą wystąpienie zagrożenia pożarowego.
Kolejna kwestia zarzucona przez pełnomocnika dotyczy obowiązku wykazania w postępowaniu naprawczym przez inwestora zgodności inwestycji z przepisami określającymi ład przestrzenny. Pełnomocnik zarzucił, że w sprawie niniejszej takiej zgodności nie wykazano, albowiem wyrokiem z [...] października 2020 r., [...], sąd uchylił decyzję o warunkach zabudowy wydaną inwestorom.
Odnosząc się do tego zagadnienia jeszcze raz podać należy, że postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wielu orzeczeniach NSA wyrażone zostało stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego oznacza także zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W orzeczeniach tych przyjmuje się, że nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (vide: np. wyroki NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 603/07; z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08; z 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12; z 22 października 2014, II OSK 956/13; z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15, pub. CBOSA). Stanowisko, według którego w postępowaniu naprawczym może być potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prezentowane jest także w doktrynie (vide: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wincenciak, Komentarz do art. 51 Prawa budowlanego.
Stan prawny: 2020.10.15, LEX). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że wprawdzie ustawodawca w art. 50-51 ustawy, nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 2 ustawy, to jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienna interpretacja art. 50 i 51 ustawy, stawiałaby inwestora realizującego inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora, który o pozwolenie na budowę wystąpił. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzję taką, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy, należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku braku miejscowego planu zgodność projektu sprawdzana jest z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.
W orzecznictwie i w doktrynie reprezentowane jest też odmienne stanowisko, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. W wyroku NSA z 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, wyrażono pogląd, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosując przez analogię przepisy art. 48 ust. 2 (podobnie w wyroku NSA z 16 września 2010 r., II OSK 1451/09 oraz wyroku WSA w Lublinie z 3 grudnia 2012 r., II SA/Lu 716/12, pub. CBOSA). Stanowisko to w doktrynie zasadniczo podziela A. Gliniecki (vide: A. Gliniecki Komentarz do art. 51 Prawa budowlanego. Stan prawny: 2016.07.16, LEX). Zgodnie z tym stanowiskiem nakładanie na stronę postępowania jakichkolwiek obowiązków, np. obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinno mieć podstawę w konkretnych przepisach ustawy, które jednocześnie stanowiłyby podstawę kompetencyjną dla organu do nałożenia na stronę takiego obowiązku.
Przykładem takiej regulacji prawnej mogą być przepisy art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2, pozwalające organom na nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Redakcja przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, w których mowa o możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jest odmienna od powyżej powołanych przykładowo regulacji prawnych. Przyjmuje się jednak, że nie jest wykluczona możliwość żądania przez organ przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności", przez co można rozumieć uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli to może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
W sprawie niniejszej pierwotnie prowadzono postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy. W ramach tego postępowania zobowiązano inwestorów do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Z. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy–w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 30 maja 2019 r. (pkt 1 postanawiania PINB w B. z [...] sierpnia 2018 r.). W dniu 7 września 2018 r. inwestorzy wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Burmistrz Z. decyzjami: z [...] listopada 2018 r., [...] kwietnia 2018 r. i [...] lutego 2020 r. ustalał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego (drewnianej obory) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek letniskowy. Dwie pierwsze decyzje zostały uchylone przez SKO.
Trzecia decyzja została uchylona w części określającej wielkość powierzchni zabudowy do 5%. W tym zakresie SKO ustaliło wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 40 %. W pozostałym zakresie SKO utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od tej decyzji J. Ł. wywiódł skargę do sądu administracyjnego, który wyrokiem z [...] października 2020 r. wydanym w sprawie [...] (wyrok jest prawomocny) uchylił decyzje organów obydwu instancji. Głównym powodem uchylenia tych decyzji był brak ustaleń w zakresie czy w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
Sąd stwierdził, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca zasadę dobrego sąsiedztwa była przedwczesna, bowiem jej dokonanie nie zostało poprzedzone ustaleniami, o których mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy był zatem pokłosiem postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy. Postanowienie PINB w B. z [...] sierpnia 2018 r. zostało uchylone przez PWINB w Białymstoku w dniu [...] października 2018 r., gdyż organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowym trybem w sprawie niniejszej jest tryb naprawczy z art. 51 ustawy. Stanowisko to zostało podzielone przez WSA w Białymstoku w wyroku wydanym w sprawie [...]. W następstwie tego wyroku powiatowy organ kontynuował postepowanie legalizacyjne ale już w trybie art. 51 ustawy i postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nałożył na inwestorów obwiązek przedłożenia opinii technicznej. Stąd też aktualnie dla legalizacji wykonanych robót budowanych nie zachodziła konieczność przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Z przedstawionych względów skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.