Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2020 r. znak [...], którą:
- - odmówiono K. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej, budowie szamba o pojemności do 10 m3 lub przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 5 m3/dobę wraz z zewnętrzną instalacją do budynku, studnią głębinową wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową do budynku, zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach nr [...] i [...] w obrębie P., gmina R.;
- - umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku na działce nr [...] w obrębie P., gmina R..
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W stosunku do działki nr [...] toczyło się w 2014 r. postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy R. z [...] czerwca 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej), zjazdu z drogi oraz zbiornika na ścieki socjalno-bytowe. Następnie wobec tej decyzji toczyło się postępowanie wznowione, zakończone przez SKO w S. decyzją odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 maja 2017 r. w sprawie II SA/Bk 236/17 oddalił skargę od decyzji SKO, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. w sprawie II OSK 2341/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Postępowanie kontrolowane w sprawie niniejszej toczyło się natomiast na wniosek K. Z. z [...] grudnia 2018 r., która wniosła zarówno o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą (szambem o pojemności do 10 m3 lub przydomową oczyszczalnią ścieków o wydajności 5 m3/dobę wraz z zewnętrzną instalacją do budynku, studnią głębinową wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową do budynku, zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach nr [...] i [...] w obrębie P., gmina R.), jak i dla rozbiórki istniejącego na działce nr [...] budynku.
W dniu [...] stycznia 2019 r. pracownicy Urzędu Gminy R. przeprowadzili oględziny na działce nr [...], w trakcie których ustalili, że znajduje się na niej budynek o długości 7, 95 m i szerokości 7,11 m, z tarasem 2,71 m.
Następnie zawiadomieniem z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy R. poinformował strony o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu tym: sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając brak możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wezwano wnioskodawczynię do ustosunkowania się do treści analizy, włączono do akt postępowania decyzje organów nadzoru budowalnego z lat 2014-2015 nakazujące rozbiórki domków letniskowych wybudowanych na działkach sąsiednich wobec działki inwestycyjnej w sprawie niniejszej, przeprowadzono postępowanie uzgodnieniowo-opiniodawcze, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz Starostą S. (w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem mas ziemnych), którzy uzgodnili pozytywnie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (postanowienie RDOŚ zostało poddane kontroli instancyjnej na skutek zażalenia wnioskodawczyni i zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z... listopada 2019 r., k. 39 akt adm.).
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy R. odmówił K. Z. ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego oraz umorzył postępowanie w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla rozbiórki budynku istniejącego na działce nr [...], który – jak ustalił organ – został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Załącznikami do decyzji są kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrazująca granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione w formie tekstowej i graficznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z gminnej drogi publicznej, pozwalającej na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
Inwestycja nie spełnia więc warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja odmowna pozostaje również zgodna z przepisami odrębnymi, bowiem inwestycja narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 26 czerwca 2015 r. poz. 2216 ze zm.). Jak wskazał Wójt, działki nr [...] i [...] położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu w 100metrowej strefie ochronnej. Uchwała Sejmiku ustanawiająca ten obszar wprowadza bowiem w § 4 ust. 1 zakazy, w tym w punkcie 7 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora i zasięgu lustra wody. Inwestycja nie spełnia przy tym żadnego z wymagań przewidujących wyjątki od tych zakazów (§ 4 ust. 3 uchwały).
Potwierdziło to postępowanie z właściwymi organami uzgadniającymi. Dlatego warunki zabudowy w kształcie wnioskowanym nie mogą być wydane. Odnośnie stanowiska zajętego przez wnioskodawczynię w piśmie z [...] lutego 2019 r. organ pierwszej instancji wskazał, że na obszarze analizowanym występują budynki osób prowadzących gospodarstwa rolne, co uwzględniono w analizie (np. działka nr [...]), jednak zabudowa ta nie może stanowić punktu odniesienia dla funkcji zabudowy jednorodzinnej mieszkalnej, o którą strona wnioskuje. Odnośnie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla rozbiórki Wójt Gminy, uzasadniając umorzenie postępowania w tym zakresie, wskazał że nie wymaga wydania takiej decyzji rozbiórka obiektu budowlanego.
Odwołanie złożyła K. Z., która wniosła o uchylenie decyzji i nakazanie Wójtowi Gminy zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego, które wejdą w życie [...] września 2020 r. umożliwiającymi zalegalizowanie obiektów wzniesionych bez formalnoprawnych zgód. Wniosła o uwzględnienie możliwości wykorzystania budynku na działce nr [...] zgodnie z przepisami o zapobieganiu pandemii. Wyjaśniła, że inwestycja ma zostać zrealizowana w miejscu istniejącego budynku letniskowego wykorzystywanego przez odwołującą się i jej rodziców do celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Budynek ma służyć matce strony, która jest po operacji, wymaga odpowiedniego sanitarno-higienicznego poziomu przebywania, w szczególności w okresie pandemii. Strona zamierza przystosować istniejący budynek do celów związanych z przeciwdziałaniem pandemii.
Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy uznając, że odwołanie zostało wniesione wyłącznie od decyzji Wójta w zakresie w jakim zawiera odmowę ustalenia warunków zabudowy. Dokonując rozpoznania sprawy Kolegium wskazało przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustaliło, że sporządzona analiza może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Wynika z niej, że działka nr [...] znajduje się w całości w granicach strefy ochronnej jeziora B., na terenie na którym obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu. Kolegium przytoczyło w całości § 4 ust. 1 pkt 7 tej uchwały wskazując, że zawiera on zakaz budowania nowych obiektów w strefie ochronnej 100m od linii brzegowej jeziora i zasięgu lustra wody, zaś sformułowane w § 4 ust. 3 wyjątki od tego zakazu nie mają zastosowania w sprawie.
Jak wywiodło Kolegium, stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska sformułowanym w sprawie w postanowieniu z [...] listopada 2019 r. Z wyżej wskazanych powodów ocenę pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium uznało za zbędną.
Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium złożyła K. Z. Zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 K.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazała, że w trakcie postępowania nie został uwzględniony wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego przez powtórne przeprowadzenie analizy i uwzględnienie istniejącego w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, co umożliwia określenie kontynuacji zabudowy mieszkalnej w linii zabudowy wsi. Zabudowa zagrodowa jest bowiem zabudową mieszkalną. Wywiodła, że w uchwale ustanawiającej Obszar Chronionego Krajobrazu jest mowa o zakazie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej a nie zagrodowej. Powtórzyła jak w odwołaniu, że zamierzony budynek będzie głównie służył wypoczynkowi jej matki, która wymaga szczególnych warunków przebywania w związku z przebytą operacją oraz narażeniem na zachorowanie na COVID. Skarżąca zamierza przystosować budynek dla potrzeb matki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odmowa jest motywowana niezgodnością inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą Sejmiku Województwa ustanawiającą Obszar Chronionego Krajobrazu z obowiązującymi na nim zakazami zabudowy. Zdaniem sądu, ustalenia faktyczne i ocena prawna organów obydwu instancji dotycząca powyższych zagadnień nie budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organy w sprawie ustaliły, a ustalenia tego strona nie podważyła, że działka nr [...] i [...] nie leży na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będące niewątpliwie zmianą zagospodarowania terenu, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślić należy wskazanie wprost w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek, a więc wszystkie one muszą być spełnione razem. Ustawodawca wprowadził od tego wymagania wyjątki,. W przepisach art. 61 ust. 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. uregulował w jakich przypadkach inwestycja jest zwolniona z zasady dobrego sąsiedztwa, czy konieczności istnienia dostępu do drogi publicznej. Do tych przypadków należy m.in. lokalizowanie inwestycji produkcyjnych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, zabudowa zagrodowa jeśli średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego jest wyższa niż średnia w gminie, inwestycje liniowe czy w zakresie infrastruktury technicznej. Do żadnego z tych wyjątkowych przypadków sytuacja skarżącej się nie kwalifikuje, zatem dla uzyskania warunków zabudowy inwestycja musiałaby spełnić łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Kolegium skoncentrowało swoje rozważania na niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. W okolicznościach sprawy było to wystarczające do wydania decyzji odmownej.
Faktem bezspornym jest położenie działki nr [...] na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 26 czerwca 2015 r.) i w obszarze 100m od linii brzegowej jeziora B. (położenia działki nr [...] w strefie objętej zakazem zabudowy wynika z załącznika graficznego do decyzji). W § 4 ust. 1 uchwały wprowadzono szereg zakazów, wśród których organy powołały się na pkt 7 zawierający zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika z § 4 ust. 3 uchwały, zakaz ten nie dotyczy:
- 1) części Obszaru, dla których w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub ich zmiany w zakresie terenów przeznaczonych w tych planach pod zabudowę;
- 2) obszarów i terenów przewidzianych pod zabudowę w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na których dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków, z wyłączeniem obiektów małej architektury, na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- 3) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;
- 4) obiektów budowlanych na terenach ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych niezbędnych do ich funkcjonowania;
- 5) odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania istniejącej linii zabudowy na działce do brzegów wód, a także nie zwiększania istniejącej powierzchni budynku:
- a) o nie więcej niż 10 m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100 m2;
- b) o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100 m2;
- 6) terenów wokół sztucznych zbiorników wodnych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. b, o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m;
- 7) terenów w granicach administracyjnych miasta S., z wyłączeniem doliny rzeki C.;
- 8) obiektów małej architektury w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), bez możliwości ich rozbudowy i zmiany użytkowania.
Kolegium oceniło, że żaden z powyższych wyjątków nie występuje w sprawie niniejszej, nadto powołało się na ustalenia i ocenę prawną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który kontrolował postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i podzielił w całości konkluzję tego organu o braku możliwości zastosowania któregokolwiek z wyjątków (vide postanowienia RDOŚ z [...] sierpnia 2019 r. oraz GDOŚ z [...] listopada 2019 r., k. 39 i 45 akt adm.). Ustalenia w tym zakresie i ocena prawna organów nie budzą wątpliwości sądu. Wynika z nich, że teren nie był objęty planem miejscowym dopuszczającym zabudowę; nie obowiązuje na nim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczające uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej; planowana zabudowa nie jest siedliskiem rolniczym oraz nie jest obiektem budowlanym na terenie ogólnodostępnego kąpieliska; nie stanowi odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych bądź o funkcji mieszanej (na działce nr [...] znajduje się domek letniskowy, ale skarżąca chce go rozebrać, a nadto powstał on w warunkach samowoli budowlanej); działka nie stanowi terenu wokół sztucznego zbiornika czy terenu w granicach administracyjnych miasta S. lub obiektu małej architektury.
Kolegium doprecyzowało, że planowana zabudowa nie jest też urządzeniem wodnym oraz obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W konsekwencji, zamierzona zabudowa jest objęta zakazem wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały.
Niewątpliwie uchwała Sejmiku Województwa wprowadzająca Obszar Chronionego Krajobrazu stanowi, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przepisy odrębne. Takimi bowiem są nie tylko przepisy rangi ustawowej bądź przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, ale również przepisy aktów prawa miejscowego. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 618/15 wskazać trzeba, że akt prawa miejscowego to stanowiony przez organ lokalny akt normatywny, mający charakter powszechnie obowiązujący, a więc wiążący obywateli oraz inne podmioty niepozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt. Za takim charakterem przemawia fakt, że akty takie są wydawane na podstawie stosownych przepisów ustawy o ochronie przyrody i wyznaczają wiążące adresatów nakazy, zakazy albo kształtują ich uprawnienia, a więc zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz są skierowane "na zewnątrz" (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisami odrębnymi zaś w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., są wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa (vide wyrok w sprawie II SA/Kr 1177/19). Przepisami odrębnymi w sprawie niniejszej są zatem przepisy uchwały wprowadzającej Obszar Chronionego Krajobrazu, jeśli zawiera ona nakazy i zakazy dotyczące lokalizowania budynków na terenie objętym tym Obszarem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej (por. także wyrok w sprawie II OSK 2329/18, w którym NSA zaprezentował identyczne stanowisko).
Jednocześnie przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny, późniejszy etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide np. wyrok w sprawie II SA/Rz 1434/19). Niezasadny więc pozostawał wniosek skarżącej zgłoszony w trakcie postępowania administracyjnego i powtórzony w skardze, jakoby istniała w sprawie konieczność sięgnięcia do przepisów prawa budowlanego. Etap realizacji inwestycji, na którym mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, jest etapem następnym wobec wydania decyzji o warunkach zabudowy i etapy te prowadzone są na podstawie odrębnych przepisów, które co do zasady nie mogą się na siebie nakładać.
Na marginesie należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszą odmowną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy wydaną dla działki nr [...]. Wcześniej wydano decyzję odmowną dla budowy domku letniskowego (vide wyrok w sprawie Ii OSK 2341/17). Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 477/15 (wydanego w sprawie o legalność tego domku), odmawiając poprzednio warunków zabudowy organy badały zgodność z przepisami odrębnymi dochodząc do identycznych jak w sprawie niniejszej wniosków. Stanowisko organów jest więc konsekwentne.
Jak wskazano, Kolegium uznało za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, że położenie działki w strefie ochronnej, przy niewystąpieniu wyjątków od zakazu zabudowy, wyklucza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowisko to jest trafne. Z uwagi jednak na zarzuty skarżącej wypada dodać, że z akt sprawy wynika również (ustalił tę okoliczność organ pierwszej instancji) niespełnianie przez zamierzoną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Treść map stanowiących załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje na brak w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustaleń o kontynuacji funkcji i wskaźników oraz parametrów dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą. Co prawda z urzędu należy wskazać wątpliwość co do prawidłowości przez organ pierwszej instancji zastosowania się do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – bowiem wyznaczono granice obszaru analizowanego o promieniu 39 m z powiększeniem w kierunku północno-wschodnim uzasadnionym warunkami terenowymi, w sytuacji gdy przepis wymaga promienia co najmniej 50 m wokół terenu inwestycji w każdym jej kierunku - jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy.
Mimo tego uchybienia dostrzeżono zarówno istniejącą na spornym terenie zabudowę letniskową (będącą samowolą budowlaną) oraz zabudowę zagrodową na działce nr [...], która to zabudowa nie jest tożsama z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Niezasadnie skarżąca utożsamia te dwie rodzaje zabudowy, podczas gdy pełnią one inne funkcje: mieszkaniowa służby głównie celom mieszkalnym, zaś zagrodowa łączy funkcję mieszkalną z funkcją służebną wobec prowadzenia gospodarstwa rolnego, które wymaga obok budynków mieszkalnych (siedliska) istnienia budynków inwentarskich bądź innych gospodarczych. O różnicy między nimi świadczy chociażby fakt zwolnienia zabudowy zagrodowej (pod pewnymi warunkami) z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jeśli średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie jest niższa od powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
Tym samym nie jest dopuszczalne utożsamianie tych dwóch rodzajów zabudowy. Tym bardziej rozważanie w sprawie niniejszej czy te dwa rodzaje zabudowy są tożsame na gruncie uchwały Sejmiku Województwa jest bezcelowe, skoro przepis § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały stanowi ogólnie o zakazie budowy "nowych obiektów budowlanych", zaś wyjątki ustanowione w jego ust. 3 w szczególności punkt 5 dotyczy odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej. Tymczasem w sprawie II SA/Bk 477/15 przesądzona została kwestia zrealizowania domku letniskowego na działce nr [...] w ramach samowoli budowlanej, zaś zamierzona inwestycja stanowi budowę a nie odbudowę, nadbudowę czy rozbudowę istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej.
Bez znaczenia w sprawie niniejszej pozostaje kwestia zamiaru użycia zaplanowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele rehabilitacji zdrowotnej i zapewnienia odpowiednich warunków matce skarżącej, w tym w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Deklarowany zamiar przyszłego wykorzystania budynku nie wyłącza w tym przypadku konieczności zastosowania przepisów u.p.z.p. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1840 ze zm.), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Przepis ten zatem wyłączał (nie obowiązuje on od 20 października 2020 r.) stosowanie u.p.z.p., ale wyłącznie w związku z inwestycjami mającymi na celu bezpośrednie przeciwdziałanie COVID-19, a więc gdy inwestycja jest realizowana wyłącznie z uwagi na ten cel i ma jemu służyć co do istoty, co nie ma miejsca w sprawie niniejszej.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. Regulacje te zobowiązują organy prowadzące postępowanie do stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) Z kolei zgodnie z art. 77 §1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy dostosowały się do tych wymagań a ich ustalenia i konkluzje nie budzą wątpliwości z punktu widzenia legalności, co wyżej wywiedziono.
Jednocześnie prowadzone postępowanie nie jest postępowaniem legalizacyjnym ani postepowaniem prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, dlatego wniosek skarżącej o zastosowanie przepisów budowlanych obowiązujących od 19 września 2020 r. nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla wszechstronnego skontrolowania legalności postępowania organów należy dostrzec, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera dwa rozstrzygnięcia: o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na rozbiórkę domku letniskowego. Kolegium na podstawie treści odwołania przyjęło, że skarżąca nie kwestionowała umorzenia postępowania w części. Wniosek ten jest uzasadniony, bowiem i odwołanie, i skarga akcentują niezasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy oraz nie sformułowano w nich zarzutów odnośnie pozostałej części decyzji Wójta.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej rozbiórki, skoro: istnieje decyzja zobowiązująca do rozbiórki domku letniskowego wydana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tutejszy sąd oddalił skargę na decyzję rozbiórkową organów nadzoru budowlanego w sprawie II SA/Bk 477/15 a wyrok ten jest prawomocny, a nawet wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne zakończone przed tutejszym sądem prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę od postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów (sprawa II SA/Bk 713/19). Skarżąca nie wykazała, aby toczyło się jakieś inne niż wyżej wskazane postępowanie legalizacyjne, w którym byłaby zobowiązana do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy na rozbiórkę. Te okoliczności uprawniają do konkluzji, że w zakresie wniosku o warunki zabudowy na rozbiórkę postępowanie podlegało umorzeniu, zaś nawet jeśli Kolegium błędnie odczytało intencje skarżącej co do zakresu zaskarżenia odwołaniem (choć zdaniem sądu nie miało to miejsca) – pozostawało to bez wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.