Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w części całego punktu III (str. 3 decyzji) w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości o nr ewid. gr. [...] i [...] i w tej części orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] stycznia 2020 r. nr [...], udzielającą Wójtowi Gminy K. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego w zakresie robót budowlanych obejmujących zadanie pn.: Rozbudowa i przebudowa ciągu drogowego obejmującego drogę gminną nr [...] P., W. i S. od km 0+000,00 do km 1+490,00 wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości (zgodnie z załączonym projektem budowlanym) w zakresie inwestycji roboty drogowe: rozbudowa i przebudowa drogi gminnej Nr [...] P., W. i S. w zakresie jezdni i zjazdów, przebudowa i budowa rowów drogowych, budowa miejsc postojowych, budowa chodnika, budowa ścieku drogowego korytkowego, rozbiórka i budowa przepustu pod drogą, wycinka kolidujących drzew i krzewów, przebudowa sieci telekomunikacyjnej.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2019 r. Starosta W. wydał decyzję z [...] stycznia 2020 r. Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, na wniosek zarządcy drogi.
W toku postępowania przed organem I instancji zostało przeprowadzone również postępowanie w zakresie udzielenia Gminie K. odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w kwestii zmniejszenia szerokości drogi gminnej do minimalnej wartości wynoszącej 12m, przy normatywie wynoszącym 15m.
Odwołanie od decyzji Starosty W. wniosła B. S., współwłaścicielka wywłaszczonej w części nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntu [...] (część wywłaszczona 0,0523 ha). Skarżąca nie wyraziła zgody na budowę drogi i utworzenie łuku wklęsłego na jej działce o nr [...]. Zdaniem odwołującej planowana inwestycja może być realizowana w inny sposób; zamiast łuku drogi można zastosować zakręt i wybudować drogę po obecnym jej przebiegu z poszerzeniem jezdni zgodnie z przedłożonym do zatwierdzenia projektem.
Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Wójt Gminy K. poinformował, że korespondencja z B. S. prowadzona była od maja 2018 r. i na każdą wiadomość otrzymywała odpowiedź z uwzględnieniem wnoszonych uwag. Dodatkowo, podczas prac projektowych na prośbę B. S. został zmieniony promień luku poziomego na skrzyżowaniu w rejonie działki o nr ewid. gr. [...] (będącej współwłasnością odwołującej) z łuku o promieniu równym 50m na łuk o promieniu 30m w celu jak najmniejszego zajęcia działki prywatnej z jednoczesnym zachowaniem parametrów technicznych dla drogi klasy D. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Wojewoda P. zobowiązał Inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) oraz ujednolicenia opisu technicznego w zakresie parametrów dot. szerokości jezdni. W dniu [...] czerwca 2020 r. został przedłożony poprawiony i trwale zszyty projekt budowlany w 4 egzemplarzach.
W dniu [...] lipca 2020 r. B. S. ponownie wniosła uwagi i zastrzeżenia dot. analizowanego projektu budowlanego. Zdaniem odwołującej przedmiotowa droga została zaprojektowana jako droga o zbyt szerokich parametrach w zakresie jezdni i poboczy. Ponadto w pasie drogowym ma zostać umieszczony kabel światłowodowy wraz z nadajnikami, które będzie szkodliwy dla zdrowia mieszkańców.
Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] Wojewoda P. zlecił Staroście W. przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia, poprzez zobowiązanie Inwestora do przedłożenia 5 egzemplarzy prawidłowo wykonanej mapy podziału nieruchomości o nr ewid. [...], stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji ZRID oraz opieczętowania wszystkich map z projektem podziałów nieruchomości stanowiących załącznik do decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...], znak: [...]. Powyższe niezbędne było z uwagi na fakt, iż wartości wskazane w tabeli "wykaz zmian ewidencyjnych" dotyczące działki [...] były nieprawidłowe. Działka powstająca z podziału nieruchomości [...] była dzielona na działki [...] (pozostającą we władaniu dotychczasowego właściciela) oraz działki [...] i [...] (przeznaczone pod inwestycję).
Mapa podziału tej nieruchomości była niezgodna z przedstawioną tabelą w zakresie wartości powierzchni poszczególnych nieruchomości, które powstaną po podziale, co organ I instancji uczynił w postanowieniu z dnia [...] września 202 r. znak: [...] zakresie.
W dniu [...] października 2020 r. (złożonym za pomocą platformy ePUAP) B. S. wniosła swoje uwagi i zastrzeżenia. Odwołująca po raz kolejny wskazała, że nie godzi się na tak duże wywłaszczenie części nieruchomości o nr geod. [...] pod przedmiotową inwestycję.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda P. orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż podstawą prawną skarżonej decyzji Starosty W. z [...] stycznia 2020 r. stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, zwanej inaczej "specustawą drogową") Wskazana ustawa upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego.
W postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 k.p.a., organ II instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego (w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Przed organem II instancji Inwestor doprowadził projekt budowlany do zgodności z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U, z 2018 r., poz. 1935) tj. przedłożył trwale zszyte 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz ujednolicił opis techniczny w zakresie parametrów dot. szerokości jezdni tj. wskazał w opisie technicznym projektu budowlanego, że na całej długości projektowanego odcinka zaprojektowano przekrój szlakowy o szerokości jezdni 5,0m.
Ponadto, mapa podziału nieruchomości o nr ewd. gr. [...] została zaktualizowana o wykaz zmian danych ewidencyjnych, gdzie prawidłowo wskazano wartości powierzchni nieruchomości powstałe po ich podziale (w dotychczasowym władaniu pozostanie działka o nr ewid. gr. [...] o powierzchni 0,6836 ha natomiast działki o nr ewid. gr. [...] o powierzchni 0,0147 ha oraz [...] o powierzchni 0,0006 ha zostaną przeznaczone pod inwestycję). Organ odwoławczy dokonując powyższych uzupełnień uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Następnie organ odwoławczy powołując się na art. 11a specustawy drogowej wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało wszczęte na wniosek złożony przez zarządcę drogi gminnej - Wójta Gminy K.. Do wniosku dołączono, wymagane dokumenty. W aktach sprawy znajdują się również kopie dokumentów potwierdzające wystąpienie zarządcy drogi do Zarządu Województwa P. i Zarządu Powiatu W. o wydanie opinii w sprawie planowanej inwestycji drogowej. Organy zaopiniowały pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji drogowej we wskazanym zakresie. Załączono również poświadczone kopie pism złożonych w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. oraz w Gminie K. z prośbą o wydanie opinii. Pisma te na podstawie art. 11b ust 1 specustawy drogowej potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku.
Ponadto do wniosku dołączone zostało pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z którego wynikało, że badania powierzchniowe AZP nie wykazały istnienia na terenie planowanym pod inwestycję stanowisk archeologicznych ani innych obiektów chronionych prawem. Załączona została również wydana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2018 r., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r., w której udzielono Inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych tj. wykonanie rowów, przebudowę rowu poprzez likwidację istniejącego przepustu pod koroną drogi gminnej nr [...], pod warunkiem przebudowy rowu poprzez wykonanie nowego przepustu pod koroną ww. drogi w ramach wnioskowanej inwestycji oraz postanowienie Starosty W. z dnia 16 sierpnia 2018 r., którym to udzielił Inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na zmniejszeniu szerokości drogi gminnej nr [...] klasy D o przekroju jednojezdniowym 1x2, w liniach rozgraniczających, poza terenem zabudowy do minimalnej wartości wynoszącej 12m, przy normatywie wynoszącym 15 m.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda P. uznał, że pod względem zgodności z przepisami prawa Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany (z wyłączeniem części uzupełnionej w postępowaniu odwoławczym), a parametry projektowanej inwestycji są zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) w zakresie szerokości pasa drogowego, szerokości pasów ruchu, poboczy, chodnika i zjazdów. Zgodnie z § 15 ust 1 ww. rozporządzenia szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić na drodze klasy D - 2,5m, co znajduje odzwierciedlenie w analizowanym projekcie, bowiem na całej długości projektowanego odcinka drogi gminnej zaprojektowano przekrój szlakowy o szerokości jezdni 5m. Zgodnie z § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia pobocza gruntowe drogi klasy GP lub niższych klas powinny mieć szerokości, z zastrzeżeniem § 38, nie mniejszą niż 0,75m na drodze klasy L lub D. W analizowanej sprawie szerokość ta wynosi 1,0-1,5m, zatem spełnia warunki określone w ww. § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.
Od km 1+357,50 do km 1+490,00 po prawej stronie zaprojektowano chodnik z betonowej kostki brukowej o szerokości 2,0 m, co jest zgodne z § 44 ust. 4 rozporządzenia. Zjazdy indywidualne zostały zaprojektowane zgodnie z § 79 pkt 1 rozporządzenia i zostały zaprojektowane jako zjazdy z nawierzchnią asfaltową o szerokości jezdni 3,5-5,0 m wraz z poboczami o szerokości 1,0m z łukami wyokrąglającymi o promieniach R=3,0-5,0m. Zjazdy publiczne zostały zaprojektowane zgodnie z § 78 pkt 2 rozporządzenia i zostały zaprojektowane jako zjazdy o powierzchni asfaltowej o szerokości jezdni 5,0 m z poboczami o szerokości 1,0 m oraz lukami wyokrąglającymi o promieniach R=5,0m.
Ponadto od km 1+365,50 do km 1+427,700 po stronie prawej przed cmentarzem zaprojektowano 24 miejsca postojowe, w tym [...] miejsca postojowe o wym. 2,50 x 5,00m oraz 2 miejsca postojowe o wym. 3,60 na 5,0 m pomalowane na kolor niebieski i przeznaczone do parkowania przez osoby niepełnosprawne. Powyższe parametry są zgodne z § 21 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Skarżona decyzja Starosty W. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.
Zdaniem Wojewody organ I instancji, zgodnie z wymogami art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony również zostały prawidłowo zawiadomione o prowadzonym postępowaniu w drodze obwieszczeń w Urzędzie Gminy K. oraz w Starostwie W.m, w Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej (dodatek lokalny "Gazeta Wyborcza"). W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniach zamieszczono, zgodnie z art. 11d ust. 6 specustawy drogowej, informacje o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Decyzja Starosty W. z dnia [...] stycznia 2020 r., spełnia wymogi art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, została prawidłowo doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy K. oraz w Starostwie W., w Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej (dodatek lokalny "Gazeta Wyborcza"). Ponadto organ I instancji wysłał zawiadomienie o wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom na adres wskazany w katastrze nieruchomości.
Odnosząc się do uwag odwołującej organ II instancji podkreślił, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. W toku postępowania organ I instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony skarżącej min. na wniosek B. S. został zmieniony promień łuku poziomego na skrzyżowaniu w rejonie działki o nr ewid. gr. [...] (będącej współwłasnością odwołującej) z łuku o promieniu równym 50m na łuk o promieniu 30m w celu jak najmniejszego zajęcia działki prywatnej z jednoczesnym zachowaniem parametrów technicznych dla drogi klasy D. Zarządca drogi podkreślił również, że Gmina K. przystępując do projektowania przedmiotowej drogi dążyła do minimalizacji ingerencji w sąsiadujące z pasem drogowym nieruchomości, w związku z czym wystąpiła z wnioskiem o odstępstwo od przepisów § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na zmniejszeniu szerokości drogi gminnej nr [...] klasy D, o przekroju jedno-jezdniowym 1x2 w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy do minimalnej wartości 12 m, przy normatywie wynoszącym 15m.
Zdaniem Wojewody P. powyższe wyjaśnienia są wystarczające do uznania, iż w niniejszej sprawie nie ma miejsca nieuzasadnione, nadmierne wywłaszczenie nieruchomości odwołującej. Zauważył także, że powierzchnia działki nr [...] będącej współwłasnością odwołującej wynosi 6400 m2, natomiast wywłaszczana, pod planowaną inwestycję, powierzchnia działki to 523 m2. Podkreślił także, że za wywłaszczoną nieruchomość zostanie przyznane odszkodowanie. Zarzuty podnoszone w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w większości pokrywały się z tymi podniesionymi w odwołaniu z dnia [...] lutego 2020 r. Odnośnie zarzutu podniesionego przez B. S. dot. umieszczenia światłowodu w projektowanej drodze (zaznaczonego czerwoną linią w projekcie) oraz montowania urządzeń i nadajników 5G, szkodzących zdrowiu mieszkańców, podkreślić należy, że objęta zakresem opracowania przebudowa sieci telekomunikacyjnej dotyczy przebudowy sieci już istniejącej, a nie wybudowaniu nowej.
Na stronie 7 opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu wskazano, że na omawianym odcinku drogi gminnej, w zakresie opracowania znajdują się liczne przewody podziemne telekomunikacyjne, wodociągowe i energetyczne, które w miejscach kolizji zostaną zabezpieczone według zaleceń gestorów poszczególnych sieci. Na stronie 8 natomiast wskazano, że w ramach opracowywanego projektu drogowego konieczna jest przebudowa fragmentów telekomunikacyjnej linii kablowej kolidujących z wytyczoną trasą projektowanej drogi. Projektowana linia kablowa doziemna zostanie wykonana w postaci kabli telefonicznych miedzianych i światłowodowych ułożonych w ziemi na głębokości około 0,8m. W żadnym miejscu w projekcie budowlanym nie ma mowy o montowaniu nadajników i urządzeń, które będą szkodliwe dla zdrowia mieszkańców, a zastosowana "czerwona linia" w projekcie zagospodarowania terenu zgodnie z legendą zamieszczoną na rysunku oznacza linię rozgraniczającą zakres inwestycji, a nie jak twierdzi odwołująca - światłowód, który to na rysunku zagospodarowania terenu oznaczony został przerywaną linią kołom pomarańczowego.
Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącej organ II instancji wskazał, że parametry dotyczące szerokości zarówno pasów ruchu jak i poboczy czy chodników zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i na ich podstawie został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda zaakcentował, że droga jest inwestycją celu publicznego i ma służyć wszystkim mieszkańcom. Spośród 40 stron postępowania, tylko odwołująca podczas trwającego postępowania przed organem II instancji wniosła zastrzeżenia co do parametrów analizowanej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny.
Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Zauważył, że zarówno art. 21 ust. 2, jak również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami specustawy drogowej wskazują, że interes publiczny związany z budową dróg ma pewne pierwszeństwo przed interesami prywatnymi związanymi z prawem własności nieruchomości. Zastosowanie powyższych przepisów prowadzi bowiem do zrealizowania interesu publicznego, przy jednoczesnym naruszeniu interesów jednostki związanych z przejęciem części nieruchomości do niej należącej. Jednakże przedmiotowe pierwszeństwo nie powoduje, co do zasady, całkowitego wykluczenia ochrony interesu prywatnego, o czym świadczy chociażby fakt, że jak już wskazano powyżej, specustawa drogowa przyznaje osobie, która została pozbawiona części nieruchomości stosowne odszkodowanie (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).
Odnośnie nie wskazania wszystkich drzew przeznaczonych do wycinki znajdujących się na nieruchomości odwołującej organ II instancji wskazał, że powyższy zarzut nie znajduje odzwierciedlenia w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie, bowiem na projekcie zagospodarowania terenu na działce będącej współwłasnością odwołującej zostały wskazane 3 drzewa przeznaczone do wycinki: brzoza brodawkowata, topola czarna oraz wierzba.
Mając na uwadze fakt, że wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały spełnione w pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez B. S., współwłaścicielkę działki nr [...] przeznaczonej w części (0,0523 ha) do wywłaszczenia pod planowaną inwestycję. Skarżonej decyzji zarzuciła niszczenie działki nr [...] poprzez nieuzasadnione poszerzenie i zaprojektowanie łuku drogi zamiast zakrętu na odcinku drogi w pobliżu działki nr [...] oraz wykorzystanie przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej do wybudowania światłowodu i instalowania szkodliwych nadajników z promieniowaniem elektromagnetycznym, które będą zawieszane na słupach i budynkach od strony działki [...] wzdłuż drogi. Według skarżącej, planowane prace nie stanowią przebudowy i rozbudowy drogi istniejącej bowiem w analizowanym projekcie budowlanym "został naniesiony nowy odcinek rozszerzający drogę w jej całej szerokości". Pani B. S. zarzuciła również, że przebudowywana droga stanowi drogę gminną, która służy kilkorgu mieszkańców, zatem nie ma potrzeby zmiany i budowania drogi o większych niż dotychczas parametrach.
Zdaniem Skarżącej, zaakceptowany przez Starostę W. i Wojewodę P. projekt budowlany, zawiera rażące naruszenia prawa własności, prawa materialnego i dewastacje działki siedliskowej, co w konsekwencji doprowadzi do uszczerbku finansowego poprzez zmniejszenie dopłat wypłacanych z ARiMR (dopłata naliczana od powierzchni użytków zielonych). Dodatkowo spowoduje zmniejszenie wartości działki poprzez jej zajecie przez całą szerokość drogi, a nie w równych rozgraniczeniach w porównaniu do działek sąsiednich. Pani B. S. twierdzi również, że decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej mają charakter przemocy prawnej w stosunku do niej, a nie konsensusu i służeniu dobru publicznemu i mieszkańcom, bowiem podczas prowadzonych postępowań nie uwzględniono jej uwag i nie naniesiono zmian w projekcie budowlanym.
Stanowisko to podtrzymał również pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 24 marca 2021 r., wnosząc o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (k. 103).
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P., która zmodyfikowała w części, a pozostałej utrzymała w mocy decyzję Starosty W. dotyczącą udzielenia Wójtowi Gminy K. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podlegającej na rozbudowa i przebudowie ciągu drogowego obejmującego drogę gminną nr [...] P., W. i S. od km 0+000,00 do km 1+490,00 wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatem zezwolenie na realizację inwestycji drogowej udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję.
Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 "d" ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f" ustawy).
Przepis art. 11 "e" ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.
Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Wójta Gminy K. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11 "d" ust. 1 ustawy: mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenia terenu (k. 24-25, teczka wniosku, akta organu I instancji), analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (k. 27-26 teczka wniosku, akta organu I instancji), mapy z projektami podziału nieruchomości, określające nieruchomości (lub ich części) planowane do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (znajdujące się w projekcie), nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (k. 1 teczka, akt organu I instancji), przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu, dołączono wymagane przepisami art. 11 "b" specustawy drogowej opinie: opinię Zarządu Powiatu W. z dnia [...].06.2019 r., opinię Zarządu Województwa P. [...]. z dnia [...].06.2018 r. Załączono także poświadczone kopie pism złożonych w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. (k. 14 -13 wniosku, w tym zakresie wniesiono sprzeciw wskazując, że wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, które zostało uzyskane k. 17-15 wniosku) oraz w Gminie K. z prośbą o wydanie opinii.
Ponadto do wniosku dołączone zostało pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z którego wynikało, że badania powierzchniowe AZP nie wykazały istnienia na terenie planowanym pod inwestycję stanowisk archeologicznych ani innych obiektów chronionych prawem (k. 23 wniosku, teczka organu I instancji). Załączona została również wydana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2018 r., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (k. [...] -18 wniosku, teczka organu I instancji – przy czym skarżąca nie skarżyła przedmiotowej decyzji), decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r., w której udzielono Inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych tj. wykonanie rowów, przebudowę rowu poprzez likwidację istniejącego przepustu pod koroną drogi gminnej nr [...], pod warunkiem przebudowy rowu poprzez wykonanie nowego przepustu pod koroną ww. drogi w ramach wnioskowanej inwestycji (k. 17-15 wniosku, teczka organu I instancji.
Zostało wydane postanowienie Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. którym to udzielono zgody na odstępstwo od przepisów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na zmniejszeniu szerokości drogi gminnej nr [...] klasy D o przekroju jednojezdniowym 1x2, w liniach rozgraniczających, poza terenem zabudowy do minimalnej wartości wynoszącej 12m, przy normatywie wynoszącym 15 m (k. 12 wniosku, teczka organu I instancji, które zostało poprzedzone udzieleniem zgody przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (odrębna teczka nr [...]). Został wydany także projekt stałej organizacji ruch (k. 123 akt organu I instancji).
Zaskarżona decyzja odpowiada zatem wymogom określonym art. 11 "f" specustawy drogowej. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy decyzji: określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren inwestycji), wymienia warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury i obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazuje obowiązki w zakresie przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy zjazdów wymaganych art. 11 "f" ust. 1 specustawy drogowej, określa ograniczenia w korzystaniu z konkretnych nieruchomości będące następstwem realizacji inwestycji oraz zezwala na ich wykonanie. Podkreślić przy tym należy, iż trafnie organ II uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy w dniu [...] września 2020 r., co skutkowało dokonaniem korekty w punkcie III zaskarżonego orzeczenia.
Braki te zostały wprowadzone w dniu [...] września 2020 r. przez Starostę W., który dokonał uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym w postanowieniu z dnia [...] września 202 r. znak: [...] zakresie. Mapa podziału nieruchomości o nr ewd. gr. [...] została zaktualizowana o wykaz zmian danych ewidencyjnych, gdzie prawidłowo wskazano wartości powierzchni nieruchomości powstałe po ich podziale. W dotychczasowym władaniu pozostała działka o nr ewid. gr. [...] o powierzchni 0,6836 ha natomiast działki o nr ewid. gr. [...] o powierzchni 0,0147 ha oraz [...] o powierzchni 0,0006 ha zostały przeznaczone pod inwestycję.
Nie nasuwa także wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. O wszczęciu postępowania indywidualnie został powiadomiony wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości, które znalazły się w granicach pasa drogowego, natomiast pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń. Również zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały obwieszczone w sposób prawidłowy tj. decyzję doręczono wnioskodawcy a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom nieruchomości przejętych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałym stronom zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało obwieszczone na tablicach ogłoszeń umieszczonych w Starostwie W., w Urzędzie Gminy K., a także na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej ("Gazeta Współczesna).
Zarzuty skargi nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji, przy czy podkreślić należy, że w zakresie zmian dokonanych przez organ II instancji nie doszło również do naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym zakresie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu odwoławczego modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w II instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Godzi się zatem zauważyć, że Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami, zwaną dalej "Konstytucją RP") oraz z art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji.
Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Należy zatem uznać, że Wojewoda rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy dokonał modyfikacji, które w jego ocenie wymagały przepisy ustawy.
Biorąc pod uwagę, jak rozległe jest spektrum unormowań, jakie niesie ze sobą inwestycja drogowa i na gruncie jak wielu obszarów organ administracji publicznej musi jednym aktem prawnym rozstrzygnąć, tym bardziej należy prawidłowo ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który dostrzegł i poprawił niedoskonałości poczynione przez organ I instancji. Wynika to pośrednio z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., aby nie uchylać decyzji przez wzgląd na nieczytelność, albo rozstrzygać o całości sprawy, podczas, gdy jego poszczególnych elementów nie cechuje jakakolwiek wada. Wojewoda w wyniku kompleksowego rozpoznania sprawy rozstrzygnął ją nie wprowadzając kolizji z zasadą dwuinstancyjności. Godzi się przypomnieć, że w przypadkach postępowań, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony np. projekt budowlany dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA).
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem uzupełnienie materiału dowodowego nie dotyczyło zmiany zakresu inwestycji, a przy tym dotyczyło niewielkich nieścisłości, co skłoniło organ II instancji do wezwania Inwestora do uzupełnienia projektu. Zaakcentować przy tym należy, iż zarzuty skargi nie dotyczą tego zakresu postępowania organu II instancji.
Przechodząc do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że istotą sporu w sprawie niniejszej jest kilka kwestii zarzucanych przez skarżącą (współwłaścicielkę działki nr [...]), a mianowicie poszerzenie i zaprojektowanie łuku drogi zamiast zakrętu w pobliżu jej działki, wykorzystanie przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej do wybudowania światłowodu i instalowania szkodliwych nadajników z promieniowaniem elektomagnetycznym (5G). W jej ocenie nie jest to żadna przebudowa czy rozbudowa drogi istniejącej, bowiem droga w wielu odcinkach jest poszerzona, a z racji korzystania z niej przez zaledwie kilka osób, inwestycja ta jest zbędna i nieuzasadniona, tym bardziej, że narusza uprawnienia właścicielskie i nie służy dobru publicznemu.
Mając powyższe na uwadze należy podkreślić zatem, że główny zarzut skarżącej dotyczy nadmiernej szerokości drogi gminnej nr [...]. Zaakcentować należy, że droga ta przebiega przez obszary niezabudowane oraz częściowo zabudowane, a w otoczeniu drogi znajdują się pola uprawne, łąki oraz zabudowę zagrodową. Połączona jest ona z trzema drogami gminnymi. Klasa techniczna drogi została określona na kategorie D, projektowana prędkość to 30 km/h, a zasadnicza szerokość jezdni została określona na 5.00 m, przy czym jezdnia na łuku poziomym zostało określona na 7,00 m, szerokość pobocza wynosi 1.00-1,5m (k.17 projektu).
Odnosząc się w tym zakresie do przepisów należy nawiązać do rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej rozporządzenie), które regulują kwestie pasa drogowego oraz szerokości pasa ruchu. Zgodnie z § 15 ust 1 ww. rozporządzenia szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić na drodze klasy D - 2,50 m, co znajduje odzwierciedlenie w analizowanym projekcie, bowiem na całej długości projektowanego odcinka drogi gminnej zaprojektowano szerokość jezdni 5m. Zgodnie natomiast z § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia szerokość każdego pasa ruchu powinna być zwiększona na łuku kołowym w planie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 o wartość obliczoną w następujący sposób 30/R na drodze klasy oraz innych niż wymienione w pkt 1 drogach klasy L. Poszerzenie łuku w stosunku do szerokości drogi było zatem możliwe w świetle powyższej regulacji i uzasadnione.
Podkreślić przy tym należy, iż Wójt Gminy K. w piśmie z [...] kwietnia 2020 r wyjaśnił, że podczas prac projektowych na prośbę właśnie skarżącej B. S. został zmieniony promień łuku poziomego na skrzyżowaniu w rejonie działki o nr ewid. gr. [...] (będącej jej współwłasnością) z łuku o promieniu równym 50m na łuk o promieniu 30m w celu jak najmniejszego zajęcia działki prywatnej z jednoczesnym zachowaniem parametrów technicznych dla drogi klasy D, po 1 metrze z każdej strony (k. 19 akt organu II instancji). Zastosowanie łuku poziomego w tym miejscu było podyktowane stworzeniem skrzyżowania z pierwszeństwem przejazdu ze względu na natężenie ruchu pojazdów na tej relacji tj. P. W. Ponadto regulacja § 21 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na projektowanie i wykonanie łuku w taki sposób, aby bezpieczeństwo było zachowanie przy ruchu po mokrej nawierzchni z prędkością miarodajną – w wypadku drogi klasy G i dróg wyższych klas lub z prędkością projektowaną – na drodze klasy Z, L lub D (w przedmiotowym projekcie 30 km/h). W tych okolicznościach zamiana łuku na zakręt (jak wnioskuje skarżąca) nie była uzasadniona choćby względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czemu również ma służyć przebudowa przedmiotowej drogi.
Zarządca drogi podkreślił również, że Gmina przystępując do projektowania przedmiotowej drogi dążyła do minimalizacji ingerencji w sąsiadujące z pasem drogowym nieruchomości, w związku z czym wystąpiła z wnioskiem o odstępstwo, polegające na zmniejszeniu szerokości drogi gminnej nr [...] klasy D, o przekroju jedno-jezdniowym 1x2 w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy do minimalnej wartości 12 m, przy normatywie wynoszącym 15m. Zdaniem Wojewody powyższe wyjaśnienia są wystarczające do uznania, iż w niniejszej sprawie nie ma miejsca nieuzasadnione, nadmierne wywłaszczenie nieruchomości skarżącej (k. 2 wniosku o upoważnienie do udzielania zgody na odstępstwo). Trafnie przy tym organ II instancji podkreśla, że powierzchnia działki nr [...] będącej współwłasnością skarżącej wynosi 6400 m2, natomiast wywłaszczana, pod planowaną inwestycję, powierzchnia działki to 523 m2. Sąd podziela powyższe poglądy.
Ponadto zgodnie z § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia pobocza gruntowe drogi klasy GP lub niższych klas powinny mieć szerokości, z zastrzeżeniem § 38, nie mniejszą niż 0,75m na drodze klasy L lub D. W analizowanej sprawie szerokość ta wynosi 1,0-1,5m, zatem spełnia warunki określone w ww. § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Od km 1+357,50 do km 1+490,00 po prawej stronie zaprojektowano chodnik z betonowej kostki brukowej o szerokości 2,0 m, co jest zgodne z § 44 ust.4 rozporządzenia. Zjazdy indywidualne zostały zaprojektowane zgodnie z § 79 pkt 1 rozporządzenia jako zjazdy z nawierzchnią asfaltową o szerokości jezdni 3,5-5,0 m wraz z poboczami o szerokości 1,0 m z łukami wyokrąglającymi o promieniach R=3,0-5,0m. Zjazdy publiczne zostały zaprojektowane zgodnie z § 78 pkt 2 rozporządzenia jako zjazdy o powierzchni asfaltowej o szerokości jezdni 5,0 m z poboczami o szerokości 1,0 m oraz lukami wyokrąglającymi o promieniach R=5,0m.
Powyższe parametry są zgodne są zatem z § 21 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
Podkreślić również należy, że nietrafnie wskazuje skarżąca zarzucając, że planowane prace nie stanowią przebudowy czy rozbudowy drogi, bowiem został naniesiony nowy odcinek drogi. Powyższe okoliczności nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Już bowiem z samego wniosku w zakresie zgody na odstępstwa wynika, że "projektowana droga w chwili obecnej jest drogą istniejącą. Ze względu na charakter przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie i przebudowie drogi po istniejącym śladzie nie proponuje się rozwiązań zamiennych w celu zamiany dotychczasowego przebiegu trasy. Z powodu uwarunkowań miejscowych – istniejące zainwestowanie okolicznych działek – rozwiązanie alternatywne w postaci zwiększenia szerokości w liniach rozgraniczających wymaganego rozporządzenia parametru (15 m) doprowadziłoby do silnych protestów mieszkańców. Z tego powodu rozwiązanie alternatywne nie było brane pod uwagę. W związku z tym stwierdza się, że jedynie wariant po istniejącym śladzie jest najkorzystniejszy ekonomiczne, jak również najbezpieczniejszy dla środowiska" (pkt 4 wniosku o odstępstwa).
Odnosząc się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów (poszerzenia łuku drogi czy samej szerokości drogi) trudno zatem upatrzyć w decyzji organu I instancji jakichkolwiek nieprawidłowości, poza drobnymi korektami dokonanymi w zaskarżonej decyzji organu II instancji, które jednak nie mają wpływu na zarzuty podnoszone w skardze. Sąd zatem nie znalazł podstaw, aby kwestionować zaskarżone decyzje w tym zakresie, a zarzuty podniesione w skardze są również nieuzasadnione. Organ II instancji zasadnie zatem wskazał w odpowiedzi na skargę, że rozbudowa przedmiotowej drogi gminnej, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa jej użytkowników, w związku z tym projekt rozbudowy drogi musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Oznacza to, iż nie jest możliwe dowolne kształtowanie przebiegu trasy, nie jest możliwe przesuwanie drogi w sposób gwarantujący ominięcie wszystkich działek osób, które nie wyrażają zgody na jej rozbudowę.
Wywłaszczenie części nieruchomości niezbędnych pod pas drogowy, między innymi nieruchomości skarżącej o nr [...], warunkuje wykonanie drogi spełniającej wszystkie postawione przepisami prawa wymagania. Inwestor wyjaśnił, że w trakcie prac projektowych przyjęto rozwiązanie optymalne i pozwalające na minimalną ingerencję w tereny prywatne.
Odnosząc się do ostatniej kwestii wymagającej wyjaśnienia tj. przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej do wybudowania światłowodu i instalowania szkodliwych nadajników z promieniowaniem elektromagnetycznym należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) w przypadku, gdy budowa lub przebudowa drogi w miejscu jej przecięcia się z urządzeniem typu liniowego powoduje naruszenie tych obiektów lub urządzeń albo konieczność zmian dotychczasowego ich stanu, przywrócenie poprzedniego stanu lub dokonanie zmiany należy do zarządcy drogi, a koszty przyłączy do urządzeń liniowych w granicach pasa drogowego pokrywa w całości zarządca drogi, a poza tymi granicami właściciel lub użytkownik urządzeń. Objęta zakresem opracowania przebudowa sieci telekomunikacyjnej dotyczy przebudowy sieci już istniejącej, a nie wybudowania nowej sieci 5 G. Na stronie 7 opisu projektu budowlanego dołączonego do sprawy wskazano, że na omawianym odcinku drogi gminnej, w zakresie opracowania znajdują się liczne przewody podziemne telekomunikacyjne, wodociągowe i energetyczne, które w miejscach kolizji zostaną zabezpieczone według zaleceń gestorów poszczególnych sieci.
Na istniejących przewodach telekomunikacyjnych przechodzących pod projektowaną jezdnią i zjazdami należy założyć rury osłonowe dwudzielne o średnicy 110 mm i długości zgodnej z projektem zagospodarowania terenu. Na stronie 8 natomiast wskazano, że w ramach opracowywanego projektu drogowego konieczna jest przebudowa fragmentów telekomunikacyjnej linii kablowej kolidujących z wytyczoną trasa projektowanej drogi. Projektowana linia kablowa doziemna zostanie wykonana w postaci kabli telefonicznych miedzianych i światłowodowych ułożonych w ziemi na głębokości około 0,8m. Pomimo twierdzeń skarżącej, w żadnym miejscu w projekcie budowlanym nie ma mowy o instalowaniu nadajników 5G z promieniowaniem elektromagnetycznym, które będą zawieszane na słupach i budynkach. Odnośnie zaprojektowania światłowodu organ II instancji zaakcentował, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do ingerowania w zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne.
Wbrew twierdzeniom skarżącej "czarne kółka" wrysowane w jezdni na projekcie budowlanym stanowią oznaczenie graficzne - pikietaż - kilometraż drogi, a nie urządzenia czy nadajniki emitujące szkodliwe promieniowanie. Twierdzenia organu II instancji w zakresie ilości drzew na działce będącej współwłasnością skarżącej są również prawidłowe i nie wymagają dodatkowych wyjaśnień.
Odnosząc się zatem do uwag w zakresie rozwiązań projektowych, przede wszystkim w zakresie możliwości innego rozwiązania lokalizacji inwestycji tj. zwężenia jej czy też zlokalizowanie zakrętu zamiast łuku, co mogłoby skutkować brakiem przejęciem nieruchomości nr [...], zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno – wykonawczych drogi, samodzielnie decyduje inwestor, tj. zarządca drogi będący wnioskodawcą. Zakres kontroli decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej jest bardzo ograniczony. W wyroku NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, pub. LEX nr 2351707 sąd wyraźnie stwierdził, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.
Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Takie też stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 luty 2015 r. (II OSK 3[...]1/14; zob. także wyroki NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, 13 września 2017 r., II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15 - wszystkie pub. CBOSA). Organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji.
Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.
Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.
Podnieść należy, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń (zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi co do naruszenia Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP).
Taki właśnie charakter ma ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powszechnie określana jako specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych.
Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.
W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (II OSK 208/12, opubl. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego.
W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu, pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli.
W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi czy zawężenia jej szerokości. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności, nie może to jednak uzasadniać ingerowania w jej rozwiązania, gdyż leży to w gestii inwestora.
Natomiast argumenty o korzystaniu z tej drogi jedynie przez kilku mieszkańców czy też zmniejszeniu kwoty dopłat do gruntów, nie mają znaczenia przy ocenie inwestycji drogowej i nie mogą przemawiać za odstąpieniem od jej realizacji.
Podsumowując tę część rozważań, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i innych rozwiązań komunikacyjnych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Pomimo zatem odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji poddał weryfikacji i ocenie stanowisko zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia nieruchomości na cele drogowe.
W tym celu uzupełnił również zgromadzony materiał dowodowy. Natomiast akceptację przedstawionego stanowiska zarządcy drogi organ wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzając, że zakres inwestycji jest zgodny z celami specustawy drogowej. Podkreślić przy tym należy, że organ II instancji bardzo wyczerpująco i kompleksowo odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, które w znacznej mierze były również brane w toku postępowania przed organem I instancji.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił - art. 151 ustawy z30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019.r, poz. 2325 ze zm.).
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.