Uzasadnienie
W wyniku przeprowadzonej przez pracownika Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. w dniu 24 maja 2005 r. bieżącej kontroli sanitarnej pomieszczeń dworca A w S. (kasy biletowej oraz poczekalni) stwierdzono ubytki tynku i farby na ścianach, zniszczone kosze na śmieci, a także brak ogólnodostępnych sanitariatów dla podróżnych. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...], w której nakazał A w S. zapewnienie pasażerom dostępu do sanitariatu, a także zapewnienie właściwego stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń poczekalni oraz koszy na śmieci.
Powyższa decyzja została uchylona decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Organ II instancji zauważył brak odniesienia się przez organ I instancji do umowy na najem pomieszczeń dworca w S. Z akt sprawy nie wynika, czy A ma umowę podpisaną na najem (dzierżawę) pomieszczeń i jaka jest jej treść, a zatem kto ma być obciążony obowiązkiem zapewnienia sanitariatów pasażerom: czy A czy też właściciel obiektu budowlanego (ewentualna strona w postępowaniu administracyjnym). Ponadto brak jest informacji na temat, czy A użytkując obiekt w tym miejscu ma stosowne dokumenty dopuszczające do użytkowania (lub właściciel obiektu). Bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami do użytkowania i utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane jest zobowiązany jego właściciel lub zarządca.
Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami z art. 5 ust. 2 tej ustawy może spoczywać - w zależności od swojego charakteru - wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego, albo równocześnie na obu tych osobach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny (np. gdy zobowiązanie zarządcy wynika z zawartej umowy użytkowania czy dzierżawy).
W przypadku współwłasności ww. obowiązek ciąży na wszystkich współwłaścicielach. W sytuacji, gdy pomiędzy nimi nastąpił podział danego obiektu budowlanego do użytkowania, nakaz realizacji obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie technicznym określonej części obiektu budowlanego może odnosić się tylko do tego ze współwłaścicieli, który użytkuje ją z wyłączeniem innych współwłaścicieli, jednakże adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 w zw. z art. 61 ustawy) będą także pozostali współwłaściciele obiektu budowlanego, gdyż przysługuje im przymiot strony na mocy art. 28 k.p.a. Wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzedza wszczęte z urzędu przez właściwy organ postępowanie administracyjne.
O jego wszczęciu organ ten jest zobowiązany zawiadomić pozostałe strony zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że poprawna jest definicja określająca zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego jako "osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek" (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281). Wobec powyższego – zdaniem organu II instancji - dla prawidłowego zakończenia postępowania administracyjnego istotne jest ustalenie strony w postępowaniu administracyjnym w oparciu o umowę z właścicielem obiektu.
Na powyższą decyzję A w S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi A w S. stwierdziło, że nie jest legitymowane do występowania w sprawie jako strona wszczętego przez Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia nie jest zbieżne z odwołaniem się A w S., które wnosiło o odstąpienie od wykonania nakazu zawartego w pkt. l decyzji organu I instancji. Wykonanie nakazu o treści - Zapewnić pasażerom dostęp do sanitariatu
- - w warunkach funkcjonowania kasy biletowej A w S. jest rzeczą niemożliwą do realizacji. A w S. użytkuje na mocy umowy z P. G. K. i M. w A. Oddział w S. powierzchnię 55,89 m2 położoną w piwnicy przy ul. P. w S. W ramach tej powierzchni skarżący posiada w wyłącznym użytkowaniu pomieszczenie o powierzchni 14,4. m2 z przeznaczeniem na kasę biletową. Pozostała powierzchnia 41,5 m2, nazywana potocznie "poczekalnią", jest użytkowana przez wszystkich pozostałych użytkowników piwnicy w tym budynku tj. K. S. S. D. Św. M. K. oraz U. Z. S. Zdaniem skarżącego zawarte w protokóle z kontroli sanitarnej stwierdzenie:
"jest jedna kabina dla personelu" – jest niezgodne z prawdą, ponieważ skarżący w świetle posiadanych umów nie posiada żadnych praw do tego pomieszczenia. Wyłącznym użytkownikiem kabiny WC i wymienionych w protokóle sanitariatów jest wspomniane wyżej K. S. S. D. Skarżący nie posiadając żadnych praw do pomieszczeń sanitarnych zlokalizowanych o piwnicy bloku mieszkalnego przy ul. P. w S. nie ma możliwości udostępnienia ich do użytku publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, iż nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sformułowany w skardze wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Sąd administracyjny nie jest organem administracyjnym trzeciej instancji i w związku z tym nie jest władny do umarzania postępowań administracyjnych. Natomiast w świetle przepisu art.145 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję, ale tylko wówczas, gdyby stwierdził:
- – naruszenie prawa materialnego, w taki sposób, iżby miało to wpływ na wynik sprawy;
- – naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- – inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, żadna z przesłanek dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w rozpoznanej sprawie nie wystąpiła.
Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, została oparta o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 168 ze zm.). W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Taka decyzja ma charakter wyłącznie kasacyjny, gdyż organ odwoławczy nie rozstrzyga w niej o istocie sprawy, tj. prawach lub obowiązkach materialnoprawnych konkretnego podmiotu. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej – wobec zasady merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji – uzależniona jest ściśle od spełniania przesłanek zawartych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (wyr. NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl.).
Uwzględniając określone w przepisie art. 136 K.p.a. granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym należy przyjąć, że organ ten może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone postępowanie dotknięte jest wadą, uniemożliwiająca wykorzystanie zebranych dowodów. O wiele trudniej jest stwierdzić, kiedy postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w "znacznej części". W literaturze wyrażono pogląd, iż chodzi o taką sytuację, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (zob. komentarz do art. 138 K.p.a. (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. trafnie uznał, że przeprowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części. Słusznie organ odwoławczy zauważył, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił jednej z zasadniczych kwestii, a mianowicie na kogo powinny być nałożone określone w decyzji tego organu obowiązki. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego, między innymi zgodnie z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy – art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że obowiązek ten - w zależności od swojego charakteru - może spoczywać wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych osobach. Ustalenie podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie budynku w należytym stanie wyznacza także krąg stron postępowania administracyjnego – art. 28 K.p.a.
Organ II instancji słusznie zauważył brak odniesienia się przez organ I instancji do umowy na najem pomieszczeń dworca A w S., a co za tym idzie ustalenie, kto ma być obciążony obowiązkiem zapewnienia sanitariatów pasażerom: czy A w S., czy też właściciel obiektu. Ewentualne ustalenie nowego kręgu stron postępowania administracyjnego dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności i byłoby kwalifikowanym błędem tego postępowania. Dlatego zdaniem Sądu organ odwoławczy miał podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy złożoną skargę Sąd uznał za niezasadną i na podstawie przepisu art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.