Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. po przeprowadzeniu w dniach 21-23 września 2020r. kontroli wytwórni mas bitumicznych AMMAN w S. znajdującej się na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy B., prowadzonej przez P. w S., wszczęło z urzędu w dniu 15 października 2020r. postępowanie w sprawie legalności wytwórni. Po zawiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu, postanowieniem z dnia [...] października 2020r. (nr [...]) powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 1,3,4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1333) organ orzekł o wstrzymaniu samowolnej budowy wytwórni mas bitumicznych AMMAN, składającej się z:
- - zespołu zasobników kruszywa – 8 sztuk dozatorów,
- - przenośnika taśmowego,
- - bębnowej suszarki kruszywa,
- - elewatora gorącego kruszywa,
- - 5 zbiorników na bitum (3 sztuk o pojemności 40m3 każdy, 2 sztuk o pojemności 25m3 każdy) posadowionych na fundamentach żelbetowych,
- - 2 zbiorników na mączkę o pojemności 50m3 i 100m3, posadowionych na fundamentach i płycie fundamentowej,
- - 1 zbiornika na pył o pojemności 50m3, posadowionego na fundamencie,
- - filtra z kominem, posadowionych na fundamencie,
- - wieży mieszalnika o wysokości ok. 21m, posadowionej na fundamencie, zawierającej: konstrukcję wsporczą z podestami i schodami, sortownik, zasobnik gorącego kruszywa, wagę, mieszalnik, zbiornik masy z komorą wyładunkową,
- - kontenera dyspozytorki ze sterowaniem, posadowionego na utwardzonym podłożu.
W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na ustalenia z kontroli oraz odebraną od Prezesa P. w S. informację o roku powstania wytwórni jako roku 2003. Organ stwierdził, że wytwórnia mas bitumicznych stanowiąca całość techniczno – użytkową jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ w tym miejscu powołał się na stanowisko wyrażone przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 180/16. Organ podkreślił, że prezes przedsiębiorstwa oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego wytwórni.
Również właściwy organ administracyjno – budowlany nie odnalazł w archiwach dokumentów związanych z realizacją inwestycji. Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowa wytwórnia mas bitumicznych powstała w warunkach samowoli budowlanej i wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ poinformował, że adresat postanowienia może w ciągu 30 dni od doręczenia postanowienia wystąpić z wnioskiem o legalizację a razie niezłożenia wniosku organ wyda decyzję o rozbiórce wytwórni. Organ nadmienił, że legalizacja będzie możliwa po przedłożeniu kompletnych dokumentów legalizacyjnych (wskazanych w odrębnym postanowieniu wydanym po złożeniu wniosku o legalizację) oraz po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej.
W zażaleniu na to postanowienie P. w S. podniosło zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1, 3,4 i 5 Prawa budowalnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowa wytwórnia nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jej budowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zarzut błędnego ustalenia, że wytwórnia mas bitumicznych stanowi budowlę. Z ostrożności procesowej, na wypadek zaakceptowania przez organ II instancji kwestionowanego ustalenia w zakresie zaliczenia wytwórni do budowli, przedsiębiorstwo podniosło zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu zażalenia przedsiębiorstwo wskazało, że wytwórnia mas bitumicznych, podobnie jak linie betoniarskie czy linie do produkcji kruszyw, nie została wymieniona w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowla. Wytwórni nie można uznać za wolnostojącą, gdyż wraz z częściami peryferyjnymi posadowiona jest bezpośrednio na gruncie odpowiednio wzmocnionym lub na betonowym, utwardzonym fundamencie. Ponadto, przedsiębiorstwo zwróciło uwagę, że zgodnie z nową definicją "obiektu budowlanego" konieczne jest, aby był to obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, którego to warunku nie spełnia wytwórnia.
Nadto przedsiębiorstwo powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 2011r. P 33/09 i stwierdziło, że gdyby intencją ustawodawcy było ustalenie, że wytwórnia mas bitumicznych stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to powinno byłoby to znaleźć wyraz w treści przepisu.
Zażalenie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r. ([...]) orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji przytoczył treść art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020r. tj. stosowanym w sprawie oraz definicję budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, z podkreśleniem, że budowlę stanowią – między innymi – wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Organ powołał się na stanowiska sądów administracyjnych wyrażone w sprawach o sygn. I SA/Lu 110/19 i II SA/Gl 952/18.
Następnie stwierdził, że budowa wytwórni mas bitumicznych nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a skoro takie pozwolenie nie zostało w tym przypadku wydane, wystąpił przypadek samowoli budowalnej, której legalizacja następuje po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację inwestycji. Nawiązując do zażalenia organ II instancji stwierdził, że wskazywana przez inwestora podstawa prawna rzekomego zakazu rozbiórki została uchylona w 2003r. i nie obowiązuje w aktualnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego P. w S. podniosło następujące zarzuty:
- - mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i § 3 oraz 80 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo uchybień proceduralnych popełnionych przez ten organ, a w szczególności związanych z niedokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych i nie wzięciem pod uwagę wszystkich okoliczności, pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym specyfikacji przedmiotowej maszyny, umożliwiających właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym błędne przyjęcie przez organy, że istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla linii do produkcji mas bitumicznych, co miało istotne znaczenie dla właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego;
- - naruszenia prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1, pkt 1, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niesłuszne przyjęcie, że przedmiotowa wytwórnia stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jej budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę.
- - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, ze wytwórnia mas bitumicznych stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowalnych przy wytwórni;
- - błędne ustalenie, że wytwórnia mas bitumicznych stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jej budowa wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżące przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o treść art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala sądowi skierować do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargę, której przedmiotem jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.
Skarga podlegała uwzględnieniu lecz z innych przyczyn niż podniósł skarżący. Sądy administracyjne nie są – z mocy art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy, co oznacza, że z urzędu, niezależnie od argumentacji strony skarżącej, dokonują kontroli legalności zaskarżonego aktu, oceniając go poprzez pryzmat mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego.
Sąd z urzędu dostrzegł pominięty w zarzutach skargi aspekt naruszenia przez organy obu instancji przepisów procedury administracyjnej związanych z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Analizując akta administracyjne sprawy nie sposób bowiem nie zauważyć, że ani organ I instancji, ani organ II instancji, nie przeprowadziły w sprawie czynności dowodowych w ramach wszczętego po kontroli postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 15 października 2020r. Zawiadomieniu stron o jego wszczęciu nie towarzyszyło pouczenie o możliwości zapoznania się przez strony z aktami i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, konieczne w świetle zasady objętej art. 10 § 1 K.p.a. Już 22 października 2020r., mimo zaniechania obowiązku informacji o prawie strony do udziału w postępowaniu, organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.
Treść rozstrzygnięcia organ oparł wyłącznie na materiale zgromadzonym poza ramami postępowania administracyjnego. Oparcie się na materiale dowodowym zgromadzonym w całości poza ramami postępowania administracyjnego i brak poinformowania stron postępowania, że materiały z czynności kontrolnych zostały włączone jako dowody w sprawie a strony mogą się do nich ustosunkować, powoduje, że żadne z ustaleń organu opartych na treści tych materiałów, nie może być uznane za okoliczność udowodnioną.
Sąd zauważa, że zapewnienie wszystkim stronom postępowania administracyjnego udziału w czynnościach dowodowych jest zasadniczym elementem postępowania dowodowego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu takiego dowodu. Zgodnie natomiast z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.
Zgromadzenie materiału dowodowego w całości poza granicami wszczętego formalnie postępowania administracyjnego tj. wyłącznie w toku kontrolnego sprawdzania zasadności sygnału podmiotu trzeciego o popełnionej samowoli budowlanej i pozbawienie stron postępowania możliwości odniesienia się do treści zgormadzonych dokumentów i oświadczeń, jest równoznaczne całościowemu niewyjaśnieniu sprawy a tym samym zaniedbaniu zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. Z przepisu tego wprost bowiem wynika, że to w toku postępowania administracyjnego (a nie poza jego granicami) organy administracji publicznej podejmują czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co prawda w postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane jako dowód materiały pozyskane w trakcie czynności kontrolnych (gdyż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem), ale o ich wykorzystaniu jako dowodu strony muszą być powiadomione w toku administracyjnego postępowania z umożliwieniem odniesienia się do treści dowodu.
Zdaniem sądu, poza opisaną wyżej niemożnością zaakceptowania od strony formalnej faktu zgromadzenia materiału dowodowego poza granicami postępowania administracyjnego, również ocenę treści materiałów zebranych w trakcie czynności kontrolnych, należy uznać za dowolną, wybiórczą i nie odnoszącą się do całości włączonych do akt dokumentów. Przede wszystkim z treści materiałów pozyskanych w toku czynności sprawdzających (kontrolnych) nie wynikało w sposób bezsporny, że cała inwestycja będąca przedmiotem kontroli (cała wytwórnia mas bitumicznych) została wybudowana w 2003r. jak przyjął to organ z powołaniem się na stanowisko obecnego prezesa skarżącej spółki. Data przy tym zakończenia budowy kontrolowanego obiektu ma pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471).
Ustawa zmieniająca przewidziała bowiem dwie procedury legalizacyjne: zwykłą (tu zastosowaną przez organ) i uproszczoną przewidzianą dla obiektów budowlanych lub ich części, wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Uproszczona procedura legalizacyjna nie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłaty legalizacyjnej i nie wymaga przedstawienia takich dokumentów jak: projekt budowlany, projekt techniczny, decyzja o warunkach zabudowy czy zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: art. 49f ust. 1 i 49g ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawa zmieniającą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471).
Z oświadczenia złożonego do protokołu kontroli przez obecnego prezesa skarżącej spółki wynikały różne daty budowy poszczególnych linii wytwórni, w tym okres przed rokiem 1999 jako okres powstania linii do produkcji betonu (vide: protokół z kontroli włączony do akt administracyjnych I instancji). Również inną datę powstania linii do produkcji kruszywa oraz linii do produkcji betonu podał w swoim oświadczeniu H. D. – poprzedni prezes P., który oświadczył, że obie linie istniały już w 1999r., bo zostały wówczas przejęte od przedsiębiorstwa P. przez spółkę akcyjną PDM. Natomiast poprzedni wiceprezes skarżącej spółki T. W., w swoim oświadczeniu wskazał rok 1977 jako rok powstania ciągu do produkcji kruszyw oraz węzła betonowego. Nie jest zatem zgodne z treścią materiału zebranego przez organ a wykorzystanego jako dowody w sprawie, ustalenie, że całość inwestycji powstała w roku 2003.
Skład orzekający podkreśla, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poczynienie dokładnych ustaleń, kiedy i jakich robót budowlanych dokonał inwestor, zakwalifikowania tych robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wykonania robót, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych również w świetle brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty przystąpienia do wykonania robót, ustalenia, czy formalności inwestor dopełnił a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane art. 48-51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie orzekania (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku w sprawie sygn. II SA/Bk 442/16).
W sprawie niniejszej przytoczone wyżej obowiązki organu nadzoru budowlanego nie zostały wypełnione właściwie. Ani kwalifikacja robót budowlanych ani sprawdzenie, jakich formalności wymagała budowa spornego obiektu budowlanego, nie nawiązały do treści przepisów prawa budowlanego z daty realizacji robót.
Reasumując, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, pozbawiającym strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i bez przeprowadzenia dowodów w ramach postępowania administracyjnego tj. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienia organów obu instancji, opisane wyżej, mogły mieć wpływ na wynik spraw, czyli. wybór prawidłowej procedury legalizacyjnej. Postępowanie administracyjne powinno zostać powtórzone w całości z zachowaniem wymogów proceduralnych. Na okoliczność daty wybudowania obiektu należałoby przeprowadzić dowody z zeznań świadków, uzupełnić je dostępnymi dokumentami np. z okresu prywatyzacji majątku przedsiębiorstwa, co pozwalałoby zweryfikować, czy obiekt istniał przed 2000 rokiem i jest dopuszczalne objęcie go uproszczoną procedurą legalizacyjną.
W postępowaniu należałoby także przeprowadzić oględziny z zapewnieniem udziału w nich wszystkim stronom postępowania. Kontrolne sprawdzenie inwestycji nie było obwarowane gwarancjami procesowymi dla stron postępowania. Prawidłowości kwalifikacji obiektu do budowli sąd na obecnym etapie nie może ocenić, bo zabrakło nawiązania do definicji obowiązujących w dacie realizacji robót budowlanych a i okres powstania obiektu nie jest jeszcze ustalony w sposób bezsporny. Na obecnym etapie sprawy skład orzekający może jedynie wykluczyć dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. albowiem preferencyjna możliwość legalizacji obiektów budowlanych wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 99, poz. 665) ograniczona była czasowo i wymagała złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uchylenia postanowień organów obu instancji stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) i koszty opłaty od pełnomocnictwa (17 złotych). Pełnomocnik strony skarżącej zawarł w skardze wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego co obligowało sąd do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.